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1、城 市 经 济 学,张永 主讲,第十三章 城市财政与社会融资,第一节 城市财政的经济职能第二节 城市财政的收入与支出第三节 城市社会融资,第一节 城市财政的经济职能,一、城市财政的含义与特征1、含义：是指城市政府为实现公共管理职能而参与社会产品的分配和再分配活动。狭义理解广义理解,2、城市财政的特点城市经济的发展水平决定着城市财政规模的大小城市财政与城市经济的关系，还反映在结构上城市财政是城市政府赖以活动的经济基础,二、城市财政的职能在市场经济体制下，城市公共财政具有三大职能：（1）资源配置职能。（2）收入分配职能。（3）经济稳定与增长职能。,稳定经济职能传统观点认为，稳定经济的作用主要应由中
2、央政府来担当，即单个地方政府几乎控制不了其辖区内的物价、就业和经济活动的总水平。其主要因为一是地方政府没有货币制造权，二是地区经济间具有高度开放性，要素和商品流动性很大，严重限制了地方政府使用财政政策的能力。,而格兰姆里奇（Edward Gramlich）认为，地方财政政策在稳定经济方面是完全必要的。因为如果个人并不因经济原因而流动，并且增长的支出份额是用于购买地方性劳务的，流动性将很少发生，地方财政政策在辖区内就会有较大作用。此外，格兰姆里奇论证，宏观经济总是日益变得地区化而不是全国化，这是因为特定的产业总是受特定经济要素的影响。当某些地区正在推行紧缩政策的时候，某些地区可能正在执行扩张性政
3、策。在这种情况下，地方财政政策是必要的。,公平收入分配职能,传统观点认为在劳动力等要素能够充分流动的条件下，地方政府重新分配收入的努力会因为纳税人的流动与受益人的迁移而受阻，即城市富裕居民会迁出征收高累进税的城市，流入有较少福利方案的地区居住，从而导致城市税收总量的减少；而一些贫困家庭则大量迁入高福利计划的城市，从而导致受益人人均转移支付的减少。富有者的迁离和贫困者的迁入共同削弱了城市的再分配计划，使地方政府都不愿进行大规模的再分配计划。因此，流动性的存在限制了地方政府进行收入再分配的能力。,资源配置职能,由于地方政府更接近当地居民，更了解当地居民偏好，对当地居民的偏好及环境能做出更快反应，从
4、而能最大限度提供满足居民需要的公共产品和服务，因而能够提高资源配置效率。,如何实现资源的有效配置？,蒂博特模型（Tiebout model）认为，地方政府只对所属纳税居民提供公共物品和服务，那么居民就会根据各个城市的情况和地方政府提供公共物品的情况，选择一个特定的地方政府辖区内的一个地点居住，以便消费自己想要得到的公共物品和服务的数量质量。换句话说，众多的地方政府如何配置资源，是受居民的“用脚投票”行为约束的。,华莱士奥茨的研究，通过对美国新泽西州郊区住宅的地方财政部门的价格反映，证实：住宅选址决策者受到服务好、税收低的社区的吸引。因此，地方政府配置资源要以居民的需要为准则。,市场经济中城市政
5、府的一般经济职能,城市规划和城市建设公共事业和公共工程的经营与管理 基础教育和职能培训 公共卫生与社会保健 消防、防公害与城市安全 城市社会福利 城市公共管理 保护文化财富和经济振兴 发展文化娱乐和社会传媒事业，建设“城市精神”,中国城市政府的经济职能,在传统体制下，城市政府经济管理职能的典型特征可以概括为：高度集权的经济决策，以行政命令方式配置社会资源，以及企业经营管理的政企不分等。改革开放后，城市政府职能发生了极大的转变，主要集中于城市政府经济管理职能的改革与调整。,第二节 城市财政的收入与支出,一、城市财政收入1、筹集城市财政资金的原则欲取先予原则利益挂钩原则负担能力原则,2、城市财政收
6、入的形式税收收入国有资产和利润收入上级财政转移支付政府公债收费收入基金预算收入和专用基金收入行政收入,1）税收收入,属于地方性固定收入的有：营业税（不含铁道、银行、保险总公司等部门）、城市企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税（不含铁道、银行、保险总公司等部门）、车船使用税、房产税、土地增值税、印花税、契税、屠宰税、遗产和赠与税等；属于与中央共享的收入有：增值税。资源税和证券交易税等。增值税中央分享75%，地方分享25%；资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源税作为中央收入，其他资源税作为地方收入；证券交易税中央与地方各半。,2）国有资产收益和利润（亏
7、损）收入,市属国有资产收益和市政企业税后利润规定留成后的剩余。市属国有资产收益通过市属国有投资公司提供，是对国有资产的运营收益；而市政企业主要是自然垄断性质的提供城市公共产品和公益服务的经营单位，在公共规制的情况下，市政府往往规定市政企业的财务目标是收支平衡，因而城市财政利润收入的比重很小，甚至更多的时候是亏损补贴。,3）上级财政转移支付,中央财政对地方的转移支付以1993年为基数逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的30%确定，因而是一个相对稳定的数字，城市若要更快的发展，还必须依靠本市集聚财政收入。,4）政府公债,有外债和内债两种，由于对外举债关系到国际收支平衡和币值稳定，只有经中央
8、政府特别授权的城市政府才可对外发行公债，城市政府为特定财政目标发行某种特定政府债券，用以筹集民间资金来促进城市建设与发展的财政活动，也须要经过中央政府授权后实行。近年来，城市政府发行公债越来越多，已成为财政收入的一个重要来源。,5）收费收入,收费收入一般是城市政府通过市政管理向城市主体提供市政公共设施和公共服务，而向受益者收取的费用。包括公共事业使用收费、土地使用费、管理费、事业费、资金点用费、租赁费等。它是市政公用事业投入成本的一种回收方式，既要讲究社会效益，又要兼顾经济效益；既要讲究效率，又要兼顾公平，因而不同于税收。,6）基金预算收入和专用基金收入,由于各个城市发展很不相同，专项基金和预
9、算外资金的收入在不同的城市差异很大。此外，只在地方财政中列示而未进入预算的社会保障资金，呈现逐年增长的趋势。,7）行政收入,指政府或公共机关提供公共管理服务的收入，一般包括规费、特别课征、特许金与罚金。规费指公共机关为个人或者企业提供某种特定服务的特定报偿。特别课征是政府对公共目的的新增设施或改良旧有营建，根据受益大小按比例进行的课征，以充实工程费用的全部或部分。特许金是政府公共机关对给予个人某种行为或营业活动的特别权利课取的一定金额。罚金是政府公共机关对于个人违反法律以致危害国家利益或公共利益行为课以处罚的金额。,财政收入获得良好效益的原则,贯彻发展经济的原则 体现税收效率原则 坚持公平分配
10、原则 城市财政收入是否体现了上述原则，可以通过经济分析来检验，其方法主要采用税收收益弹性和税收负担转移来分析。,税收收益弹性,税收收益弹性是城市政府税收收益变化的百分比与相应的纳税者收入变化的百分比的比值。税收收益的收入弹性若小于1，表明税收收益的增长率低于市民收入的增长率，政府税收收益缺乏弹性；若等于1，表明政府税收收益与市民收入的增长率相等，为单位弹性；若大于1，表明税收收益的增长率大于市民收入的增长率，政府税收收益是富有弹性的。,税收负担转移,税收负担转移是付税者的逃避行为造成的。在流通领域，税收负担转移是纳税人减少应税活动，或改变贸易的名称以逃税，把税收负担转移到他人身上。在生产领域，
11、税收负担转移的程度取决于征税资源对于某一地区、某一工业或某一具体工程的专用化程度。,二、城市财政支出1、城市财政支出的结构1）西方国家公用事业支出社会服务支出城市交通支出一般城市服务支出其他支出,二、城市财政支出1、城市财政支出的结构2）我国城市经济支出城市维护和建设支出教科文卫失业支出行政管理费支出社会保障和社会救济支出价格补贴支出,城市财政支出的结构中外城市财政支出结构比较,资料来源：根据周围林、严冀等编著：城市经济学第354页图归纳，复旦大学出版社2004年11月第一版,二.城市财政支出的原则,统筹兼顾、全面安排原则 量入为出与量出为入相结合的原则 讲究效益的原则 取之于民、用之于民原则
12、,三.城市财政支出效果的经济分析,公共事业规模与边际成本的关系 公共事业规模与居民消费水平的关系。城市的总产出可以在私人商品与公共商品之间进行分配，公共商品消费的增长将使得私人商品消费下降，反之亦然。,第三节 城市社会融资,一、城市社会融资及其体制现状 二、城市社会多元化融资模式的建立 三、城市社会融资体制的改革,一、城市社会融资及其体制现状,城市社会融资的内涵融资是指为了投资活动的正常进行而事先筹集社会资金的活动，投资则是指项目建设整个周期的经济活动，投资的结果是资本（包括固定资本和流动资本）的形成。,投融资体制的内涵及其多元化改革 投融资体制是投融资活动的组织形式、投融资方法和管理方式的总
13、称。主要内容包括投融资主体的确定，投融资决策制度，投融资资金筹措实施方式及运作，投融资收益分配结构，以及投融资监督体系和调控方式等。,我国过去的投融资体制存在问题,1.资本市场不健全，融资渠道较窄。2.公共产品投资主体地位不明确，产权关系不明晰，投融资机制不顺。3.资产存量迅速膨胀，而资本运作成效不大。4.投融资中介服务体系不健全。5.政府对投融资活动管理不力。6.政府直接投融资活动缺乏社会监督，致使财政投资资金存在大量损失和浪费。,二、城市社会多元化融资模式,正在逐步形成的城市公共财政的投融资模式国有商业银行和城市商业银行交融发展的城市银行投融资模式企业上市融资模式BOT类融资方式证券类融资
14、模式社会基金和基金会类融资方式信托类融资模式,（一）正在逐步形成的城市公共财政的投融资模式公共财政取向的改革过程，也是投融资体制重新构建的过程。这一改革首先对作为投资主体的政府影响最大，它要求政府职能要实行彻底转变，从集权组织者、全民生产资料所有者、生产经营指挥者和组织者三位一体向市场体制下的社会管理者转变。,（二）国有商业银行和城市商业银行交融发展的城市银行投融资模式当前我国城市银行融资的主要问题是：银行资金富裕，却难以对接高技术创新时代的资金需求，银行资金转化为高技术创新的通道存在着机制创新的不足，结果银行被动的跟在其他融资方式的后面，已经不适应高技术创新已成为竞争核心的国际形势。,（三）
15、企业上市融资模式,目前，我国的股份资金市场包括主板市场和二板市场。主板市场是我国为了适应国有企业深化改革（改制）、解决企业运行矛盾对社会资金的大量需要，而设立的资金（股份）市场。2004年6月，我国根据一些高科技企业发展融资的需要和一些冒险家对资金交易的需要，设立了创业板市场，其市场主体是高新技术企业、民营企业和中小企业。它不是现有市场的补充，而是与现有市场并行发展的服务于不同领域的新市场。,（四）BOT类融资方式,1.BOT（BuildOperateTransfer，建设经营转让）2.BOOT（BuildOwnOperateTransfer，建设拥有经营转让）3.BOO（BuildOwnOp
16、erate，建设拥有转让）4.BLT（BuildLeaseOperate，建设租赁转让）5.TOT（TransferOperateTransfer，转让经营转让）,（五）证券类融资模式,证券类融资模式是以发行各种证券来向社会融资的。除了企业上市发行股票的形式外，各种银行等金融机构、企业或政府部门获得国家有关部门批准，都可以发行专门的证券融资，用以国家批准的专门项目建设。ABS（Asset-backed-Securitization）融资方式。它是以资产为支持的证券化，是指以项目所属的资产为基础，以该项目资产所能带来的预期收益为保证，通过资本市场发行证券来募集资金的一种项目融资方式。,（六）社会
17、基金和基金会类融资方式,社会基金是国家政府、社会团体或企业为了支持某种社会公益类活动而建立的专用基金，由专门的社会基金组织负责这种专用基金的保值增值和资助使用活动。,（七）信托类融资模式,现代信托已日益演变为一种营业化的特殊金融形式，是由委托人将其合法拥有的财产转移给受托人，受托人以信托财产的名义持有人运营资金，信托财产不受任何信托关系当事人的绝对控制，具有超然独立的法律特征类融资模式。,三、城市社会融资体制的改革,充分调动投融资主体的积极性，积极探索建立多元化投融资模式。在基础设施和公益事业领域，建立适宜于市场化经营的投融资方式，鼓励各级政府通过贴息方式支持公益性项目建设。对投资项目进行分类
18、管理，明确投资主体，投理顺产权关系。,三、城市社会融资体制的改革,我国城市社会融资体制的方向，是建立起直接融资与间接融资，短期融资与长期融资，吸引内资与利用外资相结合的多层次、多渠道融资体系。要达到融资决策科学化、融资主体多元化、融资渠道多样化、建设项目法人化、项目监管法制化、资源配置市场化。,三、城市社会融资体制的改革,国家审批投资项目按性质实行分类管理。在国家完善国有资产管理委员会作为出资人职能，完善对国有资产市场化绩效考核和保值增值评价体系的基础上，城市政府要加快基础设施投资及经营管理体制的创新。放松民间资本进入金融行业的限制，加快银行体系的市场化改革，为中小企业发展培育一个良好的融资环境。,三、城市社会融资体制的改革,发展和完善资本市场，促进股票市场发展，促进证券市场融资能力的提高和资源配置效率的改进。放松对利率等金融杠杆的管制，推进整个金融市场的发展。在国家推动信用体系建设的同时，城市政府要在国家政策指导下，建立政府、企业、个人的信用征信制度和信息披露制度，树立崇尚诚信的社会风气，形成区域性的信用安全区。,三、城市社会融资体制的改革,积极推进政府融资管理方式，缩小审批范围，简化程序，将投融资决策权力归还给企业，逐步以立法形式代替行政管制。城市政府要作好融资活动的管理者，创造出适宜于融资的社会大环境。,
