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1、第六章 行政决策,一、行政决策概述二、行政决策的影响因素三、行政决策的程序四、行政决策的体制五、行政决策的技术六、行政决策的科学化,1.,一、行政决策概述,（一）行政决策的含义行政决策是国家行政机关为履行行政职能，依法处理国家事务和社会事务而进行的出主意、作决定的活动。,（二）行政决策的特征,、一般特征预见性、目的性、选择性、实践性、个性特征(1)主体的确定性(2)内容的广泛性(3)依据的法律性(4)实施的强制性(5)目标的非营利性,（三）行政决策的意义与作用,、行政管理活动的指向、行政管理效能的保证、国家发展与社会进步的关键,(四)行政决策的种类,1、按决策层次来划分：国家决策、地方决策、基
2、层决策2、按决策的地位作用来划分：战略性决策、策略性决策和战术性决策3、按行政决策的内容来划分：政治决策、经济决策、文化决策、社会决策,4、按行政决策主体的人数来划分：集体决策和个人决策5、按决策方式来划分：经验决策、科学决策,6、按决策所具有的条件和可靠性程度来划分：确定型决策、风险型决策、不确定型决策 不确定型决策所处的条件和状态都与风险型决策相似，不同的只是各种方案在未来将出现哪一种结果的概率不能预测，因而结果不确定。等可能性法：也称拉普拉斯决策准则。保守法：也称瓦尔德决策准则，小中取大的准则。运用保守法进行决策时，首先要确定每一可选方案的最小收益值，然后从这些方案最小收益值中，选出一个
3、最大值，与该最大值相对应的方案就是决策所选择的方案。冒险法：也称赫威斯决策准则，大中取大的准则。决策者不知道各种自然状态中任一种可能发生的概率，决策的目标是选最好的自然状态下确保获得最大可能的利润。乐观法：也称折衰决策法，决策者确定一个乐观系数（0.5，1），运用乐观系数计算出各方案的乐观期望值，并选择期望值最大的方案。最小最大后悔值法：也称萨凡奇决策准确性则，决策者不知道各种自然状态中任一种发生的概率，决策目标是确保避免较大的机会损失。,2.,7、按决策所涉及问题是否重复出现来划分：常规性决策、非常规性决策,(五)行政决策的发展,1、经验决策：行政领导者凭借个人的经验、阅历、知识等作出决策。
4、“三拍决策”：决策前拍脑袋，决策中拍胸脯，出了问题拍屁股,(五)行政决策的发展,2、科学决策：由专门的决策系统按照规范化的程序，采用先进的技术手段和方法来作决策。、从经验决策到科学决策是现代社会发展的必然要求：（）行政决策内容日益广泛。（）行政决策目标的多元化。（）行政决策的技术性程度越来越高。,(五)行政决策的发展,4、转向现代科学行政决策的标志 主要体现在以下五个方面：1）决策主体由个人转向系统 2）决策过程由主观随意转向程序化 3）“谋”与“断”相对分离 4）“断”与“行”相对分离 5）决策手段的运用日益增强,(五)行政决策的发展,决策为何连连失误 安徽淮北市的人民路，过去是条不出名的市
5、郊马路，去年却出了一番风头。淮北市民被告知，路东和矿山集镇塌陷区将建起亚洲最大的高尔夫球场，相距不远处，还要建起投资30亿元的“温哥华城”。淮北这座煤城将彻底改变其工业城市的面貌，成为一个供人们休闲旅游的“绿色家园”。然而时隔半年，“绿色家园”成了半拉子工程，打基础留下的大坑像是几个深深的问号，至今静静地躺在那里。淮北是我国五大煤矿基地之一，过去地方经济对煤电产业的依赖性很强。着眼于淮北的未来，当地提出了城市转型的思路：建设一个现代化的工业、商贸、旅游城市。为实现这个目标，淮北积极招商引资，发展开放型经济。然而，几个大的招商项目接连搁浅，让人不能不重新审视城市的转型之路应该怎幺走。,(五)行政
6、决策的发展,决策为何连连失误画在纸上的绿色家园2000年，北京一家民营公司找到淮北市有关领导，希望在淮北建一个亚洲最大、世界第二的高尔夫球场，称为新世纪生态家园高尔夫61球场。项目直接投资30亿元，间接投资超百亿。面对这幺大的外来投资，淮北人喜出望外，像接待贵宾一样，先后6次接待这家公司的董事长和公司决策人员，并划出9800亩土地，承诺以每亩10元的价格给投资商，供他们在距市区10公里的矿山集镇塌陷区兴建6个连体国际锦标型球场，在市郊人民路东段建一个公益性娱乐球场。2001年4月，该项目举行了规模空前的启动仪式。谁知工程奠基至今一年多，工地成了一片荒地。而安徽省国土资源厅至今没有收到这个项目的
7、用地许可申请。,(五)行政决策的发展,决策为何连连失误正当高尔夫球场工程搁浅，成为街谈巷议的话题时，有人又介绍来一位加拿大客商，带来的项目计划是，建设一个国内一流的生态住宅区，包括国际会展中心、五星级酒店、国际新闻中心、豪华公寓及其它公共配套设施，取名为“温哥华城”。眼看投资巨大，淮北市又决定辟出4150亩建设用地，将其列为“重中之重”项目，希望3年内初步建成；2001年10月之前，先建一个别墅群。淮北有的是煤矿塌陷地，但许多已复垦，种上了庄稼，要实施这两大工程，许多已经复垦的土地贡献了出来。“温哥华城”的建设需要郊区余庄、梁庄、暗楼村的部分土地，当地居民给予全面配合。去年8月11日，“温哥华
8、城”一期工程别墅苑举行了奠基仪式。然而到10月，这个工程挖下4个大坑之后，就动不起来了。记者日前在工地上看到，4个大坑在太阳下暴晒，其中一个占地近20亩的大坑灌满了水，周围杂草丛生。钢筋水泥基础已打了一半，一些裸露在外的钢筋锈迹斑斑。,(五)行政决策的发展,决策为何连连失误命运坎坷的招商项目淮北是个有190多万人口的地级市，城镇居民人均可支配收入5000多元，农民人均年纯收入2200多元，该地区知名度较高的旅游景点不多。在这里建亚洲最大的高尔夫球场可行性何在？多少人会来此玩高尔夫？在一次新闻发布会上，有记者提出这个问题。答复是：可以建飞机场，请东南亚的大财团老板开着私家飞机来淮北打球。此语一出
9、，引来哄堂大笑。同样，建设高档的“温哥华城”，在淮北有多大的销售市场？不切实际的项目，从一开始就埋下了坎坷的伏笔，这样的结果，作可行性研究报告的时候都分析到了吗？其实，这些工程开工后，外商并没有再投入多少资金，而是用这些土地进行“再招商”。前不久，记者遇到“温哥华城”工地上的人员，他说，这工程去年10月就停工了，挖坑的钱还是市里拿的呢。,(五)行政决策的发展,决策为何连连失误不该付出的“学费”上述项目没有上马前，淮北的宣传广告早已铺天盖地。一年内，淮北举行了3次规模较大的活动，做广告，请明星，开新闻发布会，花费谁也说不清。有知情者说，仅几个新闻发布会和奠基仪式，就超过200万元。当地一些干部的
10、说法是：“外商出面，淮北拿钱，捞个虚名。”在淮北采访时，许多人对我们说，搞经济工作，难免会有失误，我们也能体谅。但如果是为了追求形式和制造“政绩”，人民是不愿意承担这笔学费的。淮北的市民告诉我们，群众心里自有衡量干部政绩的一杆秤。去年淮北市人大常委会对副市长进行述职评议，有32名人大常委出席会议，负责这些引资项目的副市长不称职票达到16张。几个招商项目的流产和搁浅，如今已引起淮北市委、市政府的高度重视，他们痛定思痛，认真总结经验教训，开始走一条务实的招商引资之路。最近一段时间，淮北开展了热烈的解放思想大讨论。市里领导提出，在加大招商引资力度的同时，要对每一个项目进行充分论证和调研。据悉，市里正
11、在启动南洋工业园，将有制衣、新型建材、机械制造、电子等行业的50家外商投资企业进驻淮北。,二、行政决策的影响因素,作为一种组织活动过程，行政决策从信息收集到方案选择等一系列环节都会受到政府机构内部和外部因素的干扰，这就会影响到行政决策的有效达成及其实施。（1）信息干扰。（2）环境的不确定性。（3）决策成本。（4）外部的公众压力。,3.,三、行政决策的程序,(一)发现问题，确定目标(二)分析矛盾，拟定方案(三)综合评估，优选方案(四)实施决策，追踪反馈,(一)发现问题，确定目标,1、发现问题 政府有所为，有所不为行政决策问题可归纳为三类：（）社会普遍存在的大问题（）急需解决的新问题（）复杂的社会
12、问题,2、确定目标目标是行政决策的方向和标准。行政决策目标的要求：针对性；明确性；可行性；规范性,(一)发现问题，确定目标,2、确定目标1965年11月间，美国整个东北部出现了一次历史上最严重的全面停电事故。在大停电的那天早晨，纽约市所有报纸都因停电没能出版，惟有纽约时报例外，发行了50万份。原来停电时总编当即决定把报纸改在赫德逊河对岸的纽体克印刷，固当时纽体克还没有停电。这本是个英明决策，但美中步足的是，通常发行100万份的保持只印了一半。本来是有时间都印的，可当纽约时报上了印刷机后，总编忽然下令叫先别印，原来他与三个助手就某一英文单词如何分节问题发生争议。这个争论持续了48分钟后才下令开机
13、，这个时间恰好是有限印刷的一半。报纸质量固然是一个重要标准，但当出现意外停电的情况下，保证发生份数已成为更紧迫的目标，这时如果报纸不应有一处文法错误的标准就显得很迂腐、太教条了。可以说，再决策过程中更改重要的并不是对各种备选方案的选择，而首先是对决策目标的选择，因为决策目标是选择方案的依据。,(二)分析矛盾，拟定方案,行政决策方案的基本要求：1、具体性2、可行性3、多样性4、创造性,美国前总统罗斯福在1932年当选之前，竞选纲领全以正统的经济计划为基础，提出的口号是“经济复兴”。但在国时，罗斯福还组织了另一批人才，专门研究“另一方案”。这“另一方案”乃以早年老罗斯福总统时代的进步光的建议为基础
14、，他们经济河社会的全面改革为目的，是一种截然不同的政策。罗斯福第二年三月就职后，国改河国内经济发生了很大变化，原先的正统性经济发展方案变行不通了，他立即胸有成竹地提出了革新的地二方案，结果挽回了局面。,(三)综合评估，优选方案,、评估方案评估各方案的近期、中期和远期效能价值；预测方案实施的后果；预测方案实施后社会各阶层、各领域的反应，尤其要考虑政治、社会心理等方面的因素；对比各方案的利弊得失；将方案按优先顺序排序，提出取舍意见。,、优选方案(三峡选址)决策基本指导思想：从整体角度寻求矛盾的协调。选择方案的要求：方案评价的全面性；方案评价的客观性；方案评价的对比性和可行性；方案抉择的集体性选择方
15、案的方式：(1)从全部预案中选择一个最佳方案。(2)从各种预案中综合出一个新决策方案。,、优选方案(三峡选址)抗日战争期间，美国工程师萨凡奇曾提出过在南津关河段修建三峡大坝的方案。解放后，长江流域规划办公室(下简称“长办”)的同志认为，上述河段石灰岩溶洞现象复杂，存在溶洞绕坝漏水的问题，地基不容建坝，便没有采纳萨凡奇的方案，另选了南津关河段上游30多公里的美人沱河段为三峡大坝坝址.,、优选方案(三峡选址)1955年和1956年，我国邀请前苏联专家来研究坝址方案。他们不赞成长办的意见，认为在美人沱河段建坝有两个问题：一是将坝址上移30多公里，会损失10米水头，这等于损失了一座300万千瓦装机的大
16、电站；二是会使美人沱至南津关的峡谷河段成为碍航道。萨凡奇的方案就不存在这些问题，因此，他们主张采纳萨凡奇的方案。,、优选方案(三峡选址)后来，长办的同志在坚持美人沱河段建坝的同时，又吸取萨凡奇方案中多发电和不碍航的优点，提出了“三峡工程葛洲坝工程方案”，即除建三峡大坝外，再在下游葛洲坝修建一座大坝，这样，既可以多发电，又可以改善峡谷河段的航道，这一方案兼有长办方案和萨凡奇方案的优点，又避开了这两个方案的弊端。,(四)实施决策，追踪反馈,方案再好，如果不落实也是白搭。美国作家毛姆曾讲过一个故事：有个年轻的国王，登位时由于急于公正地统治他的国家，便广征国内智者，命令他们把世界上的智慧搜集整理，以方
17、便他阅读和学习，制定好的政策。智者们离去，30年后回来，身后的骆驼队背着5000本大部头的书，交给国王。国王因事务繁忙，无法阅读那么多书，便命他们把知识浓缩。15年后，他们又回来了，身后的骆驼只背了500本书，但国王仍嫌太多。几年过去了，这次他们带来的书不超过50本，但国王已年老力衰，又叫智者浓缩成一本书。5年后，他们将辛辛苦苦几十年得到的成果奉献到国王手里时，国王已奄奄一息，再也没有时间阅读这本书了。启示：方案再好，如果不落实也是白搭。所以，决策过程也应该包括方案的落实。方案的落实也是检验决策正确与否的唯一途径。,(四)实施决策，追踪反馈,方案再好，如果不落实也是白搭。据中国之声央广新闻报道
18、，上岗不到半年竟给县里几乎所有违规的领导干部的车开了罚单，前来说情者无一例外地吃了“闭门羹”。山西省浑源县女交警毛丽拒为“特权车”开“绿灯”的做法近日在网上引发众多网友热议和追捧，她也被网友们称呼为“恒山脚下最美女警”。,(四)实施决策，追踪反馈,1、决策实施决策的传达和宣传局部试验全面推广、信息反馈正、负反馈信息3、追踪决策调整决策修正决策制定新决策,、追踪反馈的几个特征：（）回溯分析 是对初始决策的形成机制与环境条件进行客观分析，列出须改变决策的原因，以便有针对性地采取调整措施。（）非零起点：追踪决策所面临的条件与对象都不是处于初始状态，而是随着初始决策的实施收到了某种程度的改造、干扰和影
19、响。,、追踪反馈的几个特征：（）双重优化：第一重：不仅要优于初始决策 第二重：而且要在能够改善初始决策实施效果的各种可行方案中，选择最优或最满意的决策方案。（）心理效应,四、行政决策的体制,行政决策体制：参与行政决策的机构和人员所组成的组织体系和相应的制度。（一）信息系统（二）咨询系统（三）决断系统（核心）（四）执行系统（五）监督系统,（一）信息系统,由信息收集、处理、存贮、传递等机构和人员组成。决策信息的基本要求：准确、全面、及时、适用作用：（1）收集信息（2）加工信息（3）传递信息,（二）咨询系统,由掌握各门类知识的专家、学者组成。辅助机构，也叫智囊团、思想库。特点：集体性、科学性、相对独
20、立性作用：协助决策子系统界定政策问题，确立政策目标；为决断子系统提供解决问题的方案、途径和方法；对公共政策实施进行跟踪反馈分析,（三）决断系统（核心）,由拥有决策权力的领导者集体组成，是决策制定活动的组织者，领导决策制定全过程。作用：界定问题；确定政策目标；设计决策方案（科学性、技术性很强的工作，一般委托给参谋子系统承担）；选择方案,（四）执行系统,由负责指挥实施决策方案的各职能机构组成。作用：忠实地执行决策方案，创造性地执行决策方案。,（五）监督系统,由对行政决策制定和实施进行全面监督的组织机构及其人员组成。西方国家：三权分立我国：内部监督：内部监督机构（行政部门监督、监察部门）外部监督：政
21、党、人大与政府之间的递次监督关系；人民群众、社会团体、新闻舆论等。,（六）现代行政决策体制的特点,、依法决策，充分民主，实行集体表决制度、谋断分离，决策与执行分工。、科学的决策程序这五个子系统各有分工，相对独立、又相互配合，协调一致，共同完成行政决策的制定工作。,五、行政决策技术,（一）软技术(定性决策技术、主观决策技术)依靠决策者的经验、知识及理论思维及综合判断能力进行决策。、核心：专家技术或称智囊技术、特征：独立性、科学性和中立性、集体性、内容：头脑风暴法德尔菲法,2,（二）硬技术,、线性规划、排队论、统筹法、决策树,六、行政决策的科学化,（一）现代行政决策的基本原则：信息原则预测原则系统
22、原则可行性原则择优原则合法性原则,2.,(二)存在的问题1、决策权力的集中化、民主化程度不够。2、咨询系统作用难以发挥。3、政治生活透明度不够，广大人民群众和新闻媒体很难发挥对决策的监督制约作用。4、决策程序法制化程度低，少数决策者草率行事，滥用职权，或有意将一些方案不经过审议而出台。5、信息失真。,1.,4000万打了水漂 政府“假三峡”工程劳民伤财,4000万打了水漂 政府“假三峡”工程劳民伤财,三峡大坝前的大型人造缩微景观“三峡集锦”景区因吸引不了游人和建筑质量问题，停业4年之后于日前开始拆除，地方政府投资的4000万元打了水漂。真三峡前假三峡后糊涂接着前糊涂 根据进度安排，12月30日
23、之前，宜昌将把其“三峡集锦”景区内所有建筑将夷为平地。“三峡集锦”景区建成已经10年,投资4000万元。现在之所以要把它完全摧毁，是因为它已经无法招徕游客，景区内的建筑也都岌岌可危。4000万元投资打水漂儿已成定局。,4000万打了水漂 政府“假三峡”工程劳民伤财,“三峡集锦”在设计之初就遭到了专家质疑。有专家认为，大自然鬼斧神工的三峡奇景，是“假三峡”望尘莫及的，在真三峡“门口”建“假三峡”是画蛇添足。但遗憾的是，这些质疑没能影响当地政府的决策，当时的宜昌县政府(现宜昌市夷陵区人民政府)与宜昌市旅游局仍然合股兴建了“三峡集锦”。“假三峡”景区占用土地8万平方米，水域17万平方米，人工缩建了从
24、宜昌到重庆的沿江自然风光、人文景观、故事传说等，有近百个观光景点。不幸的是，市场不买县长的账。景点开门迎客热闹了一阵子后，随即门可罗雀，没有几个游人愿意舍弃不远处的真三峡而来欣赏这个“假三峡”。,4000万打了水漂 政府“假三峡”工程劳民伤财,“假三峡”拆了，4000万元政府投资付之东流，宜昌上下大部分人都认为是决策失误，教训深刻。但令人奇怪的是，到目前为止还没有人或部门声称对这个“决策失误”造成的损失承担责任、吸取教训。“既怕领导贪污，更怕领导失误”。从这话能听出群众对于决策失误的痛恨。一些官员喜欢用“交学费”来为决策失误辩解，似乎由此造成多大损失都不为过，因为“出发点是好的”。于是乎，大量
25、的决策失误得不到追究，一些官员不断“交学费”，使国家和人民的财产蒙受巨大损失。中央提出要建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度，谁决策谁负责。对那些头脑中只有权力意识而没有科学和法律概念、惯于乱拍板的官员，上级和有关部门要有针对性地跟踪考察，让他们为严重的决策失误行为付出代价。,决策科学化和民主化,决策失误是长期存在且具有普遍性的一个顽疾，给中国的经济建设造成较大影响。最新寮望“决策失误不容再三”一文援引这样一个决策案例：国家投资近30亿元建设的某国际机场，由于建设规模过度超前，目前旅客量和货邮量只达到设计规模的1/3左右，航站楼和机场生活区大量闲置，运营5年累计亏损已达11亿元。在计划经济时代，
26、“首长工程”、“长官意志”曾是决策失误的主要因素；但近年来的决策失误，除少数违规操作外，有相当一部分则是在“加快发展”、“战略眼光”的旗帜下产生的。不管不顾地超前，贪大求洋，靠想当然的“前景”上项目，结果往往事与愿违。为了体现“战略眼光”，即使一些导致重大损失的决策失误不过是“好心办坏事”，也就没有人为此付出代价，甚至都不会影响决策者的政绩和升迁。因此，防止决策的随意性，推进决策科学化、民主化还将是我国加强科学化管理的一项艰巨任务。【问题】（1）根据材料分析决策失误长期存在的原因（2）根据材料，运用行政管理学的有关理论，提出防止决策失误、推进决策科学化和民主化的具体措施,决策科学化和民主化,参
27、考答案：（1）错误的政绩观；不健全的人事升迁制度；决策失误追究机制的不完善。（2）：实现行政决策的科学化民主化问题，在决策领域是一个非常重要的问题，在我国，这一问题尤为突出为重要，只有实现行政决策的民主化科学化，才能有效地发挥国家管理职能，促进社会经济和各项事业的发展.一、进行行政决策时应遵循基本原则。行政决策的基本原则，是行政决策制定过程中必须遵循的决策过程客观规律的反映，主要有：预测原则。系统原则。信息原则。可行原则。择优原则。动态原则。另外，在我国还应坚持服务原则和民主原则。遵循行政决策的基本原则是实现行政决策民主化科学化的根本保证。,决策科学化和民主化,二、制定行政决策的过程应按照科学
28、决策程序分步进行。决策的基本程序分为以下四步：发现问题，确定决策目标。这是关键的一步，在调查研究的基础上发现和确认问题并分析原因，确定解决问题所要达到的结果，即确定决策目标。拟定方案，寻求达到决策目标的途径。即准备行动方案，一般是尽量开拓出思路，拟出多个备选方案，再逐个精心设计并自我评估，留下若干个不重复的备选方案。决策方案的评选审批。对几个可行的决策方案分析比较，选出最能保证实现主要决策目标的满意方案，在专家论证基础上，决策者拍板定案。,决策科学化和民主化,确定的决策方案进行局部试验验证。根据试验反馈信息来完善决策方案，或进行追踪决策。三、要建立健全完善的现代行政决策组织体制。现代行政决策体制一般由行政决策系统、咨询系统、信息系统、执行系统和监督系统组成。现代行政决策体制中的五个系统要合理分工、各司其职，共同构成功能齐全、完整统一的决策体制。,
