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1、第六章 社会保障中的政府责任,山东财经大学社会保障教研室刘玉安2011年10月,本章重点,一、政府责任的理论依据和思想流派二、政府责任的模式和种类三、政府责任的发展趋势四、中国社会保障政府责任问题及界定,引言 中外社会保障的实践证明，社会保障离不开政府：政府是社会保障的责任主体；政府是社会保障的财政后盾；政府的监管使社会保障制度健康运行。政府应该承担多少责任？,一、理论概述（一）思想流派1.经济自由主义（个人自我负责）（1）古典自由主义：19世纪20世纪早期，亚当斯密，强调市场的作用。认为社会问题是个人责任的结果，应由个人解决，而不是社会和政府。政府充当经济的“守夜人”。（2）新自由主义：20
2、世紀70年代，哈耶克和弗里德曼，反对国家干预经济和社会生活，提倡社会福利市场化和私营化。,2.国家干预主义（社会保障制度的产生发展）代表：德国新历史学派、福利经济学等。思想内容：（1）国家干预和参与生产、交换、分配、消费等多种经济活动，限制私人经济活动的范围；（2）市场机制有缺陷且需通过国家干预来弥补；（3）在社会政策方面，国家必须负起“文明和福利”的职责，政府在社会财富再分配中占有重要地位。,3.中间道路学派（个人和国家共同负责）20世纪20年代，英国的麦克米兰 介于国家干预主义和经济自由主义之间的一种理论。既不是放任自由，也不是僵化的国家干预主义，强调个人责任和社会责任的协调，主张建立“无
3、责任即无权利”的原则。三种理论并不是截然分开的，而是交替出现，循环往复。,（二）理论依据 政府承担社会保障责任不仅有现实需求，更有深刻的理论根源1.市场失灵说 市场经济本身存在缺点：竞争（优胜劣汰）、外部性（由于市场活动而给无辜的第三方造成的成本，如工厂排放污水）、周期性、通货膨胀、失业等。市场失灵使政府提供社会保障成为必要。,2.公共职责说 政府的根本目的是创造和保护公民或社会的公共利益。洛克认为政府代表着责任，目的是为了“公共福利”；经济自由主义者斯密也认为政府有提供公共物品的职能。政府生产公共物品比私人更有效。社保是准公共产品，政府的存在及其功能的行使是与公共福利、公共服务紧密相连的。政
4、府在社保中担责是其公共职责的题中应有之义。,3.国家认同说 即民族国家认同。全球化背景下，随着工业文明的到来和现代化的发展，平等、自由、安全、保障、人权和正义等成为具有普遍意义理念的基础性认同。政府通过社会保障系统可以为人们提供这种国家认同。,二、实践分析（一）制度模式及运行效果 根据政府责任的大小可以分为：1.有限政府模式（1）含义及特点：政府承担的责任种类和份额有明确界定；强调权利与义务相结合及责任分担；追求公平兼顾效率。（2）代表：“俾斯麦模式”国家、私营公司、社会机构、家庭共同承担社会保障责任。（3）运行效果：有较强的可持续性。,2.责任政府模式（1）含义及特点：所谓责任政府，是一种政
5、治原则以及建立在这种政治原则基础上的政府责任制度。责任有限，需要健全的机制保证责任的实现。（2）代表：贝弗里奇计划中的福利国家政府承担财政、实施、管理和监督社会保障的责任。（3）运行效果：这种高福利模式逐渐被“福利病”所拖垮，财政不堪重负，20世纪70年代后进入改革调整阶段。,3.政府包办模式（1）含义及特点：政府承担全部社会保障责任的制度模式，即政府责任无限；政府统一包揽，个人不承担直接义务。（2）代表：国家保险型社会保障模式与高度集中的计划经济体制相适应，政府大包大揽，费用全部由国家（政府）负责。前苏联、新中国等社会主义国家。（3）运行效果：存在严重内在缺陷，不具有可持续性，最终被抛弃或改
6、革。,4.有效政府模式 有限是为了有效，有限未必有效，有效以有限为基础。（1）含义及特点：政府在运行的一切主要方面和主要环节都必须遵循有效性的要求，形成以效益为主导的政府模式。有效性的表现：有与生态环境变化相适应的政府管理体制；有较强的管理效率和能力。（2）运行效果:强调实际效果，采取权变策略，有一定的弹性和一定范围的伸缩性，天然具有很强的适应性和可持续性，是很多国家改革的目标模式。,（二）责任种类1.有限的政府责任和无限的政府责任划分标准：责任种类和份额是否确定有限责任：政府责任种类和份额有明确界定。多数国家采用。福利国家型、强制储蓄型等社会保障模式。无限责任：政府承担全部社会保障责任。国家
7、保险型社会保障制度模式。,2.制度设计与规范责任、财政责任、监管责任和实施责任划分标准：政府承担责任的具体内容制度设计与规范责任：设计制度模式框架，规范调整社会保障中各种社会关系的责任。本应由立法机构承担，但法制进程晚的国家，政府履行这一职责。财政责任：政府对社会保障给予资金支持。监管责任：政府通过建立管理机构、管理体制、监督机制，使社保兼顾公平追求高效。实施责任：是保证社保高效运行的关键环节。,3.直接责任和间接责任划分标准：政府是否介入社会保障的运行。直接责任：政府对社会保障的财政支持、组织管理和实施。间接责任：政府对社会保障运行过程的监管、对社会保障制度的设计与规范。4.主动责任和被动责
8、任划分标准：政府是否必然提供财政支持。主动责任：社会救助和社会福利（部分）被动责任：社会保险（政府财政兜底、差额补贴）,三、国际社会保障改革中政府责任的调整及效果（一）改革背景 20世纪80年代以来，经济全球化（导致竞争加剧）、人口老龄化等问题不仅使各国政府面临巨大的财政压力，也使各国社会保障制度危机重重，世界各国掀起社会保障制度改革浪潮。对政府所负责任进行重新定位和调整是社会保障制度改革的核心内容。,（二）改革发展趋势1.在责任分担方面，政府责任走向适度化。如养老保险改革，多数国家采用国家、雇主和雇员共同担责的模式。2.在制度模式选择方面，政府越来越注重社会保障制度的可持续性发展和倾向于发挥
9、社会保障制度的激励功能。追求社保制度公平的同时，开始强调效率，并增强制度的激励作用。如养老保险、医疗保险同个人的工资收入挂钩。,3.政府从直接管理与监督向管理与监督适度分离转化。基金制的引入使基金与资本市场结合起来，市场机制越来越发挥重要作用，政府的监管作用日益突出。非政府组织、市场主体及劳动者个人参与社保监管成为一个发展方向。4.社会保障制度更加具有开放性和选择的自由度。在新老制度之间及并行的多种制度之间，劳动者个人自由选择的权利增加，政府切实承担责任促使制度转换。,5.政府与其他主体的配合在增多，社会保障制度具有了官民结合、政府与市场结合的发展趋势。社会化程度在加强。,四、中国社会保障中的
10、政府责任（一）责任演变总体趋势：政府责任正在从不规范走向规范，从责任模糊走向责任清晰，从无限责任走向有限责任，正在朝着更加科学、合理的方向发展。具体说来，财政责任不断加强，监管责任不断规范，社会化程度不断提高。由被动到主动，由失范到规范，由官管官办到官民结合。,（二）现状分析1.责任分布上：“行政”主导（1）用行政权力干预或部分代替立法权力。导致现行社会保障制度多以临时性决定、规定、办法、建议等形式出现，缺乏强制性、权威性和持续性。（2）政府行政权力多集中在社会保障部门，没有充分调动社会力量参与的积极型。不利于社会保障制度的发展。,2.责任主体之间：边界模糊 政府、市场、社会和个人之间责任边界
11、模糊不清，影响各自作用的发挥。（1）政策设计与制度规范责任不清。应由立法机构承担，我国是政府承担。（2）财政责任划分不清。在社会保险中，财政责任存在政府、单位和劳动者之间、中央政府和地方政府之间的相互转嫁。（3）监管责任边界不清。如政府在多大程度上让基金进行市场化运营问题。,3.责任履行上：越位与缺位并存越位：政府做了许多应由立法机构做的事情。缺位：职责履行不充分，如财政拨款不到位，管理效率低下，监督不力等。4.责任种类上：重直接投入，轻间接引导 社会力量参与社会保障，需要政府政策引导和支持。,（三）责任走向1.整体思路任何情形下，政府都应当承担相应的社会保障责任。渐进制改革中，政府应强化责任，并承担因制度转型而导致的维护社会稳定和和谐的特殊成本。同时也应调动企业、个人等主体分担责任。2.责任界定科学确定政府在社保中的责任应遵循以下原则：,（1）政府主导与责任分担的原则（2）设计、监管与实施合理分离的原则（3）财权与事权相统一的原则（4）有限与有效的原则（5）官民结合的原则合理的政府责任框架体系表格（教材137页）,
