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1、政信类非标业务风险识别与风险预警作为基础设施建设的参与者，政信类非标业务是投资业 务的重要组成部分。近年来，受经济及政策环境影响，政信 类非标业务风险事件频发，在此背景下，平安资产针对政信 类非标业务风险事件展开专题研究，整理了政信类非标业务 的产生背景及历史发展脉络，同时，通过回溯政信类非标业 务风险事件，对重点风险事件进行时间线梳理。通过相关政 策及风险案例的分析，平安资产从偿债能力与偿债意愿两个 维度归纳了核心风险因子，并对其赋权，在此基础上建立了 兼顾长期与短期风险，可做中频跟踪的区域风险预警工具。 从实践效果来看，包含核心、风险因子的风险预警工具在一定 程度上能对政信类非标业务起到预
2、警作用，在政信类非标风 险事件有所上升的当下，有利于进一步保障保险资金的安全。一、政信类非标业务发展现状（一）政信类业务产生背景政信类非标产品即本息偿还依赖于政府信用的非标产 品，其主要载体为各地的城投公司。政信类业务存在的根源 为分税制改革以及1995年中华人民共和国预算法（以下 简称预算法）实施后地方政府的事权及财权的不匹配问题。1994年分税制改革重新分配央地财政收入，伴随着财权 的层层上收，事权却层层下放。随着城市化进程的不断加速， 地方政府需要大量的基础设施建设资金，因而面临严峻的财 政缺口。而1995年起施行的预算法却明确规定“除法律和国 务院另外规定外，地方政府不得发行地方政府债
3、券”。此外， 1995年的担保法和1996年的贷款通则分别限制了 地方政府为贷款提供担保和直接向商业银行借款的能力。地 方政府直接负债的可能性被完全剥离。由此，催生了地方政 府通过设立地方融资平台来满足地方政府的基础设施投融 资需求。在此背景下，地方政府通过城投平台进行融资的模式开 始逐步发展起来。（二）政信类业务发展情况城投平台始于20世纪90年代初，整体上经历了五个发 展阶段。20世纪90年代初2003年：由于货币政策与财政政策转向宽松，而分税制下地方财政的收入与支出不匹配，城投 平台作为加杠杆工具诞生，但仍处探索起步阶段。20042008年：受益于地方企业债启动，平台开始向中 西部蔓延，
4、并向市县级纵深式发展。20092011年：“四万亿”投资计划掀开大基建序幕，城 投平台的融资渠道从政策性银行、公开债券市场扩宽至商业 银行、信托计划等，城投融资规模呈跨越式增长，与此同 时，城投债务急剧增加，地方债务风险开始显现。20122016年：城投债存量在2009年出现了逾5倍的 增长之后，平台债务规模庞大，地方政府隐性负债风险显现。 监管政策开始从鼓励阶段转向规范阶段，监管连续发布19号 文、2881号文及463号文提示城投债违规发行的融资风险， 并且在此阶段积极对政府债务进行摸查及审计工作。平台公 司在监管与发展之间折返跑，平台数量减少，但融资规模继 续走高。2017年至今：2017
5、年7月14日召开的全国金融工作会 议强调各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政 府债务增量，终身问责，倒查责任，这也成为一个重要的时 间转折点。27号文的出台更加强调防范化解隐性债务风险， 基建投资增速步入慢车道，政信类业务发展进入规范化发展 的新阶段。（三）政信类标与非标的风险事件政府对于政信类债务的态度经历了默许、支持、防控、 系统化化解几个阶段。从2013年审计署开展第二次全国政 府性债务审计，政信类债务大多被认定为政府性债务，并对 其负有的偿还责任做划分，到2014年发文剥离融资平台公 司政府融资职能，再到27号文将“政府在法定债务限额外直 接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供
6、担保等方式举借 的债务”定性为隐性债务。自此，政信类业务的还款资金来源 除预算内资金安排以及通过PPP等合法合规模式认定的中长 期支付责任外，不能以其他形式与财政资金挂钩，业务向规 范化发展，而关于规范金融企业对地方政府和国有企业投 融资行为有关问题的通知（财金201823号）等规范性 文件的下发更使得合规性较弱的项目融资难度逐渐增长。中央对于防范化解重大风险态度的严肃性使得一些区 域财力较差、融资环境恶劣、项目操作不甚规范的区域风险 事件开始爆发，并逐渐常态化，也使得对政信类非标业务风 险事件的分析变得重要起来。二、政信类非标风险事件回溯（一）非标风险事件汇总2018年初至今，随着地方债务管
7、理趋严和金融去杠杆政 策加码，实体融资环境收紧，城投非标产品延期兑付和违约 事件频发，一度受到市场关注。而非标风险事件的持续爆出， 使得投资者的风险偏好有所降低，新产品发行受到抑制，进 而城投平台融资环境进一步恶化。据普益标准统计，2018年1月至2020年7月末，城投 企业非标违约事件共计95起，涉及城投企业76家，涉及非 标产品的发行金额约为228.18亿元。城投企业在非标违约 中的角色为融资人或是担保人，并多以融资人的角色出现， 涉及的非标违约事件共有68起，其次城投作为担保人的事 件共有27起，如图1所示。单位：起60 r0贵州内菠云南四川山西河南青海甘肃湖北汪苏辽宁天津1 古数搪来源
8、普盛标准、平安资产内部整理图2018年以来各管份违约事件数（二）重点风险事件时间线梳理针对近年来爆发的政信类非标风险事件，我们梳理了其 中一些代表性的案例并对其时间线做了整理。1. 案例一：云南省国有资本运营有限公司云南省国有资本运营有限公司是经云南省人民政府批 准成立的从事股权投资业务的省属国有独资公司。2018年1 月11日，中融国际信托有限公司发布一则关于云南省国有 资本运营有限公司未能按时偿还信托贷款本息公告，引发了 市场的广泛关注。信托计划原到期日为2017年12月15日， 云南资本2017年12月25日出具沟通协商函，承诺2018 年1月10日偿还本息完毕。截至2018年1月10日
9、，云南 资本并未按约定足额偿付，中融信托于1月11日发布公告。1月15日，云南资本公告称将于1月16日偿付。1月16日， 信托资金得到全额兑付。2. 案例二：黔东南州开发投资有限责任公司担保方黔东南州开发投资有限责任公司是黔东南州人 民政府所属两家平台公司之一。融资方为贵州黔东南州凯宏 资产运营有限责任公司，是黔东南州政府主要的基础设施和 投融资平台之一的国有独资公司。黔东南州开发投资有限责 任公司为凯宏资产在本次贷款项下的还款义务提供无限连 带责任担保。由凯宏资产发行的“首誉光控黔东南州凯宏资产专项资 产管理计划1号”应于2018年6月24日到期，协议规定本 息于分配日后10个工作日内划至客
10、户账户，但截至7月6 日，只有部分本息到账，该产品已经构成逾期违约。但随后， 该产品尾款于7月12日兑付到位。而在7月13日，3号产 品又未按合同约定足额偿还，继续逾期。首誉光控凯宏资产 1号、2号和3号所对应的募资总规模分别为1.472亿元、1.419亿元和4670万元。据经济观察网报道，2018年7月 17日，黔东南城投棚改项目资金5.88亿元全部偿还。3. 案例三：四川金财金鑫投资有限公司融资人为四川金财金鑫投资有限公司。该政信项目为“中 电投一平昌系列资产管理计划”（下称平昌项目）。平昌项目 规模为3亿元，期限为2年。根据鹏元2018年12月14日 披露的关于将四川金财金鑫投资有限公司
11、主体长期信用等 级列入信用评级观察名单的公告，金财金鑫应分别于2018年 10月14日、21日、31日和11月7日向中电投分期偿还3 亿元债权转让价款，但截至2018年10月18日金财金鑫未 按时支付对应债权转让价款，债权人方面与政府方面多次谈 判，最终商定展期一年，目前该产品本金仍未偿还。三、政信类业务核心风险因子、风险信号（一）核心风险因子通过上述风险事件梳理，可以明显地看到，风险事件有 很强的区域性，贵州地区发生非标违约城投主体数量最多， 其次是内蒙古、云南省和四川省。分级别来看，区县类城投 违约数量最多，其次是市级城投，省级平台最少。从类型来 看，城投公司担保较直接融资回收率更低。我们
12、对政信类项目发生违约事件的原因做了拆分，将其 主要分为偿债能力风险与偿债意愿风险。偿债能力风险主要 涉及区域经济实力、区域财政实力、政信类业务主体所属政 府行政级别及潜在获取资源能力、债务负担等因子。偿债意 愿风险则与主体涉入信贷业务的模式、区域政治生态等因子 相关。通常经济实力强劲的区域公共品使用效率更高，在经济 发达区域投资基础设施等公共品服务能带来更好的回报。区 域财力较强通常意味着地方政府控制了较强的经济资源，可 支付经常性开支以及资本支出，可以更好地偿还因提供公共 品而产生的债务。较重的债务负担则会增加偿债难度。同时， 政策风险等其他因素也会对偿债能力产生较大影响。在偿债意愿方面可以
13、将政信类非标风险事件分为两大 类，一类是城投平台作为融资主体，融资用于旅游区、产业 园区建设，地下管廊建设，棚改项目，保障房廉租房建设， 包括受让政府的应收账款等。另一类是城投作为担保方，违 规对非标产品提供担保函、还款承诺函或资金承诺函，承诺 纳入地方性债务，纳入财政预算等，有些还会提供土地作为 抵押物进行增信。整体来看，用于受让对政府的应收账款类的城投非标违约较多。此外，区域政治生态也对偿债意愿有 较大影响。（二）信号与指标我们对上述风险因子做了整理，如表1所示。表1影胴偿债能力与偿债意愿豹主娈风险因子分类指桁指偿展能力风险因子所厩区域行政级别及获取资源能力线济实力区域行政级别较高的行政堀
14、别通常较易获得政业务类型GDP能持续提供必需公共品的主体通GDP是衡昆一地经济总量的客沏 常敦强GDP增速增速反映趋势，体现城市中长朗经济结构反映区域发展阶段与发金融机构存款余额反映当地融资环境企业质量企业是重要经济参与主体，企业财政实力一般预算收入一服预算收入电瘤=一艘预算收入可理解为地方政将 性开支以及资本支出，使用较灵I Ll 1 . L -J * X al.L*1 J _收入增速反映了区域财力的变化税收收入占比税收收入占比反映一骰预算收入税收收入增速税收收入增速反映税收变动趋势财政自给率反映地方财政对上级依就程度刚性支出占比反映地方政府财务弹性政府性基金收入基金收入通常可自由支配的比例
15、 出烦偿还蔻务的重要资金来源国税收入通常，国税哝入较滩造假，同时中央转移占比中央转移程定，上级转移受制于中央转移中一般转移比例一般转移使用较灵活债务员担.1区域政府债务负担企业债务负担政府债务通常是永续增长的，逐 目延成的中长期莒何义务存查一 较重的企业债务负担增加了金业其他风险因子政策风险政策环境的变化会对主体获取资人口因素区域的人口吸引力、人口增长情 于长期经济发展有一定影响，从偿债意愿 风险因子区域政治生志重大人事变动11重大人事变化可能会对区域政治 险事件的处理方式也会窗重大区技他因素主要与区域历史攒性等因素相关会壮会和沽向E咎S至嫦揖 世以四、风险识别、风险预警工具及其运用通过对影响
16、偿债能力以及偿债意愿的风险因子赋予权重，并对不同区域的指标数据做百分化处理以保障分差梯度。我们对重点区域的偿债能力以及偿债意愿做了风险排序并动态跟踪，同时，针对具体的产品类型以及区域内主体性质 赋予附加系数以得到具体产品的综合风险情况，如图2所示。图2重点区域偿债能力及信债意愿冈险排序敬据来源:平安责产内部数据整理从实际效果来看，2021年以来，受疫情影响，各区域以 及城投平台主体遭遇到了程度不一的冲击。通过低频与高频 因子的跟踪排查以及对政策及突发事件的检视，我们对重点 关注区域与主体做了动态跟踪，除传统“违约大省”贵州、四 川外，成功提示了甘肃地区的非标违约风险，而甘肃省此前 在城投非标违约方面并不“出众”，如图3所示。80%-70%60% 50% -40%.30%-20%.10 折I H0%I1IIr-蚩州省 甘甫省 四川省 云南省 河南省数据来源：普益标准、平安资产内部整理图3 2。2。年1-6月域投非标违约金额分布情况（上述案例表明，包含核心风险因子的风险预警工具在一定程度上能对政信类非标业务起到预警作用。在保险资金较 大规模涉入政信类非标业务，同时政信类非标风险事件有所上升的当下，相关风险预警工具的运用有利于进一步保障保险资金的安全，有利于保险资金更好更安全地支持国家基础 设施建设。
