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1、树立柔性行政 推行行政指导,（春节后培训讲座）徐国强衢州市卫生监督所2014年2月10日,一、行政指导的概念与涵义,一、行政指导的概念与背景（一）概念：行政指导(administrative guidance)是行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规则或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等非强制性方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。简言之，行政指导就是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等行为。,（二）背景：第二次大战以来，特别是60年代以来
2、，随着市场经济的实践和理论的不断发展，行政指导作为一种灵活、有效的行政管理方式越来越多地被市场经济国家采用，成为现代行政管理的一种重要手段，发挥着不可替代的作用。但是，由于各种原因，我国法学界对行政指导研究的落后，对于行政指导的性质，一直是众说纷纭。有的学者认为行政指导是“权力性的事实行为”;有的学者将其界定为“非权力行为”;也有学者称行政指导是“不属处分的行为”。许多学者认为，行政指导之所以在世界各国得到广泛运用，是因为行政指导制度是“对独立、平等、民主、宽容、责任等最具实质意义的人文精神因素的认同”，充分体现了现代行政的发展趋势。简言之，现代行政的发展决定了行政指导的产生和发展。,1.不同
3、社会阶段的国家行政特点,1.不同社会阶段的国家行政特点18-19世纪自由资本主义时期的国家行政特点 政府是唯一的行政主体。行政被看成是与国家有必然或特定联系的组织与管理活动，认为公共事务的管理权专属于国家，国家是管理公共事务的唯一主体。国家行政范围很小。资本主义初期，国家行政管理的主要任务是维护安全与秩序。政府实施行政管理的方式主要是单方面的强制性和命令性行政行为。政府进行行政管理的方式，大都表现为单方面的强制性和命令性行为。,19世纪未20世纪60年代行政国时期的国家行政特点 政府行政职能的扩张，导致国家行政范围的空前扩大。政府介入的领域包括社会生活的各个方面，从贸易、金融、交通、运输、环境
4、、卫生、劳资关系到工人的失业保险、养老保险，工伤事故，统统纳入政府的管理范围。政府实施行政管理的方式仍然以单方面的强制性和命令性行为为主。20世纪70年代公共行政改革阶段 放松政府管制，缩小国家行政的范围。国家和政府缩小其管制界域，尽可能从社会可以自行更为有效管理的地带解脱出来,公共管理社会化，导致公共行政主体多元化。原先由政府承担的公共管理职能中的很大一部分，转移给非政府的社会公共组织，同时，政府对公共权力垄断的局面被打破，日常公共管理中的公共权力随着这种管理的社会化也被转移给政府以外的社会公共组织。以行政指导为代表的非强制行政方式得到广泛使用。行政并不仅是行政行为和行政强制执行，而是使用各
5、种各样的手段来实现其目的。错杂复杂的社会关系并不都需要运用强制性的行政手段来实现行政目标，还需要大量运用一些权力色彩较弱的行政手段，促使相对人积极参与，主动服从与协助，以降低行政成本，顺利实现行政管理的目标。,因政府放松管制，强制性行政权的“惊人退却”，一些权力色彩较淡和强制功能较弱的行政方式便应运而生，越来越成为公共事务管理的主流方式而被人们广泛采用。如行政指导这种新的基于行政相对人同意或协作而发生作用的非强制性的行政活动方式，被广泛运用于各个行政领域，成为“现代政府的中心施政手段之一”。作为现代市场经济和民主法治不断发展的产物，行政指导以其柔和的、富含民主的色彩，既体现了政府行为之目的性，
6、又兼顾市场经济之自由性，是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预失败双重缺陷的一种补救方法。,2.我国的行政指导发展情况 自从建国后，我国就存在行政指导了。但是，行政指导的迅速发展还是1978年后，中国政府开始了工作重点的转移，并提出了有计划商品经济理论，计划和市场共同调节社会资源的配置，行政指导与行政指令共同参与社会主义经济、政治、和文化建设;82年宪法确认了改革以来多种经济成分并存的现实，并就其在国民经济中的地位与对应的管理方式做了明确规定，为行政指导广泛运作提供了宪法依据;中国共产党关于经济体制改革的决定(1984年10月，十二届三中全会通过)及党的十三大报告成为推动行政指导制度
7、迅速发展的主要动力之一。,1992年10月，中共十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，为行政指导的发展提供了政策依据。同年，国务院全民所有制工业企业转换经营机制条例的出台，标志着行政指导的主导地位正式确立。1993年3月通过的宪法修正案规定：国家实行社会主义市场经济，国家加强经济立法，完善宏观调控，国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。至此，经济管理领域中行政指导的主导地位已具有充分的法律依据。党的“十七大”提出了建设服务型政府的目标，要求实现政府职能由管制型政府向公共服务型政府转变。2004年3月22日国务院颁布全面推进依法行政实施纲要指出了“改革行政管理方式，要充分发挥行政规划、
8、行政指导、行政合同等方式的作用”。,党的“十八大”指出要深化行政体制改革。深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力。党的十八届三中全会决定指出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法制型政府和服务型政府。,二、推行行政指导的意义 第一，推行行政指导有利于体现以人为本的理念。行政指导具有非强制性、
9、示范引导性、广泛适用性、柔软灵活性、方法多样性、选择接受性、沟通协调性等诸多特点和方法，它与行政合同、行政奖励、行政资助等非强制手段一道，构成柔性管理行为体系，在经济与社会管理领域发挥着积极作用。而在传统的行政管理和行政执法模式中，行政机关单纯依赖行政检查、行政许可、行政处罚、行政强制等刚性手段，此类刚性执法方式好似重拳出击，立马见效、立显权威，但也易于激化矛盾、引起反弹，激化行政机关与相对人之间的对立和冲突。鉴于行政执法工作任务重、要求高、人手不足、手段不够，行政机关如能积极采用行政指导等柔性管理方式，与那些刚性手段相配合，实行刚柔相济的行政执法，更有利于实现“以民为本、为人民服务”的宗旨。
10、,第二，推行行政指导有利于依法行政原意的实现。行政执法中的行政指导方式并不是地方行政机关和执法人员主观随意提出的，而是符合现行法律、法规和国务院全面推进依法行政实施纲要的要求并结合实际需要采行的。行政处罚法第五条规定：实施行政处罚应当坚持处罚与教育相结合的原则；第二十七条规定，当事人的违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。实施纲要第九条明确提出：在改革行政管理方式的过程中，要充分发挥行政规划、行政指导和行政合同等非强制方式的作用。正在制定中的行政强制法(草案)第六条就专门规定：行政机关实施非强制性管理措施可以达到行政管理目的，不得实施行政强制措施。由此可见，积极采用、优先适
11、用柔性行政指导管理方式，乃是立法和制定政策的原意。,第三，推行行政指导有利于构建和谐社会。现代社会是多元、复杂的利益博弈过程的集合体，特别是当下我国正处于深化改革、社会转型之际，利益矛盾与冲突迭起，这对行政监管、行政执法能力提出了更高的要求。行政指导作为典型的柔性执法方式，是行政执法机制创新、方法创新的产物，在执法工作中通过具体化的行政指导措施实现柔性管理念，通过积极、规范地采用行政指导这种柔性执法方式，并逐步探索出的规范化、制度化、高效化的柔性执法方式。有助于调处人民内部矛盾，能够契合构建和谐社会的基本要求，促进当地经济和社会的发展。,其他人总结四点的意义：（一）提高行政效能。卫生行政管理的
12、目的是减少违法行为，实践中以处罚为主的刚性管理手段虽效果明显，但也有不足，通过推行行政指导，加入提示、建议的柔性管理措施，更容易使相对人接受，更有助于预防和纠正违法行为，减少执法矛盾，提高行政效能。（二）促进职能到位。一是规范经营行为。贯彻处罚和教育相结合的原则，通过法规宣传加强执法亲和力，使相对人知晓利害关系，自觉自愿纠正违法行为；通过及时告知、制止等途径，防止违法行为危害后果的进一步扩大；对轻微违法行为，通过教育的方式予以纠正，杜绝一罚了之。通过行政指导实现管理关口前移，促进市场主体健康稳定发展。二是督促改正违法行为。对立案查处的相对人在一定期限进行回访，了解相对人违法行为改正情况，督促纠
13、正违法行为，营造良好的卫生市场秩序。,（三）服务经济发展。充分发挥卫生行政部门在政策、职能、信息等方面的优势，有效整合卫生行政部门公共服务资源，为执法和服务地方经济找准结合点，以灵活多样的方式实现执法与服务的职能目标，有效控制不必要的检查，降低对正常经营行为的影响，营造宽松的经济发展环境。（四）提升管理水平。一是促进管理理念的转变。抛弃管理就是处罚、许可的传统观念，强化管理应当引导、服务的新型柔性执法理念，全面实现从管制型到服务型行政理念的转变。二是促进基层民主化管理。传统管理方式下，相对人完全处于被动接受的地位，在行政指导中，更加注重与相对人交换意见、引导配合，充分尊重相对人的合法利益，体现
14、以人为本和民主的价值取向。,三、推行行政指导的原则（一）从行政法理上必须遵循的原则 1.正当性原则。正当性原则是指行政指导行为必须最大限度保障行政相对人对行政导指导的可接受性。这种可接受性表现为行政相对人对行政机关作出的行政指导主观上认为如果其接受行政指导，将会产生有利于其的法律结果。从利己这一人性本能出发，行政相对人对于可选择的行政指导，其必然会将自己利益在限定的范围内最大化。如果行政相对人认为行政指导对其可能产生不利结果，或者没有什么好处，他一般是不会接受行政机关作出的行政指导行为。我们之所以在这里将正当性作这样的界定，是因为行政指导行为是以行政相对人接受为产生预期作用的前提条件。,2.自
15、愿性原则。自愿性原则是指行政指导行为应为行政相对人认同和自愿接受，因为，行政指导行为不是一种行政主体以行政职权实施的，期以产生法律效果的行政行为，对行政相对人不具有法律上的约束力。自愿，本意是人在没有外在强迫下做自己想做的事。法律上的“自愿”还应加上在不损害他人合法权益的前提下之条件。行政指导不是行政机关的权力性行为，其没有国家强制力为后盾，行政相对人不愿意接受行政指导行为，行政机关也不能借助国家强制力驱使行政相对人违心接受。否则，行政机关的行政指导行为就质变为具有强制力的行政行为了。,3.必要性原则。必要性原则是指行政主体采取行政指导行为比实施行政行为可能会产生更好的客观效果的一种主观认识。
16、行政主体行使行政职权的基本目的在于维持一个正常的社会秩序，促进社会的全面进步。如果能通过非行政行为也能达到这一目的，或者可以降低行政成本，行政主体完全可以作出选择，采用非行政行为实现行政目的。因此，在行政指导中确立必要性原则，是基于行政效益理论。在现代社会中，行政管理的资源是有限的，有的甚至是稀缺的。为了减轻社会负担，行政机关应当通过主观努力，将有限的行政管理资源最大化。,（二）从工作角度总结的必须遵循的六大原则（一）合法原则。在法定职责一职能范围内实施行政指导，所实施的行政指导行为不违背法律精神、原则和国家相关政策。（二）合理原则。实施行政指导要考虑到被指导对象的主观和客观因素，综合考虑经济
17、与社会效益，尽量避免给服务对象带来不必要的负担。（三）公平原则。实施行政指导应当公平公正，平等对待服务对象。在相关条件基本相同的情况下，对不同服务对象应当实施相同或者类似的行政指导。,（四）公开原则。实施行政指导应当公开进行（依法应当保密的除外）。行政指导的目的、内容、方式、对象、实施人员等均应当采取适当形式向服务对象公开，以便于社会监督，利于自我约束。（五）自愿原则。实施行政指导要充分尊重服务对象的自主选择，通过综合指导说理，使服务对象认同和自愿接受，达到预期的管理目的。行政机关不得强制或变相强制服务对象接受行政指导，不得因服务对象拒绝接受行政指导而对其采取不利措施。（六）灵活原则。实施行政
18、指导要灵活多样，根据具体情况选择相应的形式。实施影响较小、时效性较强的行政指导，可以采取口头方式即时进行；除即时行政指导外，实施行政指导一般应当采取书面方式进行。,四、行政指导的工作方式（一）行政辅导。以“真诚服务、促进发展”为要求，加强与各相对人沟通联系，了解他们的需求和实际情况，通过集中培训和提供个性化专业指导等方式，切实帮助他们解决实际困难。许可窗口要在现场审查中提出量化及可操作性的指导意见，帮助申请人达到许可条件，并将重大行政审批项目列为重点辅导，实行领导联系、协调、制度，确保重大行政审批项目的顺利实施。监管科室要在日常巡查中针对每个单位的卫生状况进行个性化的具体指导。,（二）行政告知
19、。要通过多种渠道和方式，加强卫生法律法规和有关卫生许可政策的、程序等信息的宣传，切实履行告知义务，帮助公民、法人或其他经济组织快速有效的查询和办理卫生监督相关事项。（三）行政建议。各科室在日常监督工作中，针对卫生监管相对人存在的卫生问题和薄弱环节，提出相应的改进建议，供企业或相关单位参考，引导其合法经营，建立和完善各项管理制度，不断提高卫生管理水平。,（四）行政提醒。要定期进行对群众举报投诉和日常执法数据分析，在某一苗头性违法行为出现之前，以书面形式或短信告知等方式向监管相对人宣传、解释卫生相关法律法规，提前告知各项监管要求，提示、引导、督促其按照法律法规及政策要求履行义务，加强自律，减少违法
20、行为的发生。如提醒证照有效期限届满延续、提醒业务办理期限、提醒某一时段的卫生重点任务等。（五）行政警示。对管理相对人违法情节轻微，无主观故意，并能及时纠正的违法违规行为，卫生行政执法部门可以不立即实施行政处罚，而是告知其正确的规范和要求，警示其立即纠正并实施跟踪管理。,（六）行政规劝。可以就容易发生或者可能发生的违法行为对服务对象进行劝告、预警。如规劝相关主体避免某一时段容易发生的违法行为，对条件无法满足相关卫生要求的主体在其筹备阶段进行劝告预警等（七）行政引导。可以通过推荐、参观、借鉴等方式，引导服务对象规范其许可申请和日常卫生管理。如许可窗口应将日常审查工作中拍摄、收集的一批现场踏勘的设施
21、图片以及平面布局图，经过筛选、整理，配以简单明了的文字说明，编印成图文并茂的现场设施图，供其他申请人借鉴。监管科室应在各类卫生行业中树立典型，引导其他单位参观学习借鉴。,（八）约谈督促。对管理相对人存在违法行为或日常卫生管理不到位以及对卫生行政部门提出的整改意见不能及时到位的，进行约谈。对其进行法律知识的宣贯，告知其行为的危害性以及不及时整改必须承担的法律后果，督促其进行整改。（九）奖励驱动。奖励是行政机关通过给予行政相对人一定的物质和精神鼓励，引导行政相对人从事有助于行政机关达成行政管理目标的行为。物质鼓励是行政机关给予行政相对人一定数量的奖金或者奖品。精神鼓动是行政机关给予行政相对人一定的
22、名誉。行政指导中的奖励方式是基于人从事社会活动具有谋利的本性。通过物质或者精神的刺激满足人的需要，可以使人从事某种特定的活动。（十）案件回访。对重大行政处罚或具有普遍社会影响的案件，卫生监督机构应定期或不定期地进行回访，督促整改措施落实，巩固执法效果，防止违法行为的反复发生；同时听取当事人对卫生行政执法工作的意见建议，了解监督执法人员在执法过程中行为是否规范，有效预防监督执法人员职务腐败的发生。,五、推行行政指导需要建立的工作制度为了形成覆盖卫生许可、日常监督和卫生行政服务全过程，建设卫生监督的事前指导、即时指导、回访指导工作机制，结合本单位实际，重点要进一步建立健全以下四项行政指导工作制度。
23、（一）完善卫生许可提前介入制度。对申请卫生行政许可事项的当事人，推行提前介入指导服务,尽可能未雨绸缪，在装修施工阶段或申请材料准备阶段即给予提前指导服务，采用接受卫生行政许可行政指导自愿书和卫生监督重点许可项目行政指导书，给予义务专业技术指导，寓监督执法于服务指导之中,不断提高卫生许可一次性审核通过率和许可质量，最大限度地方便管理相对人。,（二）建立日常监督执法指导制度。在卫生管理和监督执法过程中，发现相对人有需要本部门建议、提示、警示、纠错以及轻微违法情节的，通过卫生监督行政建议书、卫生监督行政提示书、卫生监督行政警示书、卫生监督行政纠错书和法定执法文书，指出相对人存在问题与危害，告知其需要
24、改进和完善的具体环节和方法，提出整改意见和措施，并责令其在一定期限内落实整改，将违法行为与隐患消除在萌芽状态。,（三）健全重大行政处罚回访制度。通过处罚回访，对行政处罚成效进行评估和对卫生监督人员进行廉政监督。回访时，卫生监督稽查人员要携带行政处罚案件回访表，与当事人当面接触，掌握和记录相对人行政处罚案件的执行情况、违法行为改正情况；听取当事人对卫生监督机构的意见建议和需要帮助解决的问题；了解卫生执法人员在办案过程中是否依法办案和廉洁执法情况，是否存在违反廉政建设和行风建设规定的行为。,（四）巩固说理式执法制度。说理式执法是提高卫生行政执法水平，促进依法行政的有效举措，是消除当事人的对立情绪，
25、有效缓解矛盾冲突、提高卫生服务效能的有效途径。将卫生行政指导与说理式执法相结合，可提升卫生行政执法的说服力与公信力。在巩固说理式执法成效过程中，要将法律的普遍规定同具体的案件事实结合起来，加强对卫生行政处罚法律依据、事实认定的解释，不断增强卫生执法的亲和力。,六、工作要求与具体部署（一）建立组织，加强领导。市卫生监督所成立行政领导工作领导小组，成员如下：组长：何仁尧，副组长：杜救吴世泉 徐国强 江平，成员：杨菊平 郑群 汪霞 程强 符海洋 卢敏池 吴永星，领导小组下设办公室,由所法制稽查科负责行政指导的日常具体事务与组织协调及稽查督导。（二）周密安排，加强教育。今年行政指导工作主要分宣传发动、
26、具体实施、总结完善三个阶段来实施。第一阶段（2月中旬）是主要解决卫生监督员的思想问题，行政指导作为一种全新的行政管理方式，要通过宣传教育培训，转变卫生监督理念，进一步提高卫生监督人员法律法规及卫生工作方针政策水平，牢固确立执法为民的意识，为经济主体服务，为衢州“四个一”建设服务，促进衢州经济与社会的发展。,（三）联系实际，注重实效。在具体实施阶段（3月始实施）中，各科室要以全面实施行政指导工作为契机，结合全年卫生监督工作任务，在工作中认真推行 类行政指导文书，注重工作实效，边学习、边探索、边实施、边规范，建立和完善各项行政指出工作机制。许可窗口要总结提升多年来实施行政指导的经验，起引导示范作用
27、，供监管科室学习借鉴；监管科室要在日常监督工作中，采取行政指导与行政执法相结合，全面提高卫生相关行业的卫生水平。,（四）广泛宣传，积极互动。在实施过程中，所办公室通过各种途径和方式加大宣传力度，将行政指导工作作为我所开展群众路线教育实践活动的一项重要举措，及时挖掘行政指导工作的经验成果与先进事例，进行广泛的宣传。同时要调动行政相对人与我所双向互动配合的积极性，开展“保姆式”的行政指导服务，使广大行政相对人认同行政指导、自愿接受行政指导，营造良好的外部环境，进一步提高我所依法行政的工作水平。,（五）加强管理，总结完善。卫生监督实施行政指导将是一项长期性的工作方式，在今年启动实施之后，法制稽查科要加强过程中的管理，对行政指导的质量、效果进行跟踪评估，并在第三阶段（11月份）进行阶段性的总结，在借鉴各项工作的成果上进行归纳完善与合理规范，不断提高卫生行政指导水平，全面提升卫生行政执法和服务效率效能。,最后谢谢大家！请大家批评指正！,
