《公共政策》PPT课件.ppt

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1、公共政策,（3）西南民族大学经济与管理学院张为波张为波健身,第三章 公共政策问题与公共政策的制定,本章知识点：公共政策问题的界定、内容和属性公共政策问题的形成、提出与分析公共政策目标的确定公共政策方案的规划公共政策的抉择与合法化 本章重点：公共政策问题的形成与认定公共政策的制定,第三章 公共政策问题与公共政策的制定,本章难点：公共政策的抉择与合法化思考题：1、试述公共政策问题的基本属性和形成因素。2、公共政策目标的概念是什么？3、试述现代决策对决策者的要求。4、试述公共政策抉择的合法化的目标模式、内容和途径。,第一节 公共政策问题的界定、内容和属性,公共政策问题是指政府制定、执行政策所要解决的

2、问题的总称。每一项公共政策的产生，都以需要解决的问题为前提，都以有效地解决问题为最终目的。因此，公共政策问题是公共政策产生的根源。一、公共政策问题的界定,第一节 公共政策问题的界定、内容和属性,1、社会问题的定义 问题可以由自己认定，也可以由他人代为认定，一旦认定了问题，就必须加以解决。问题可以由自己认定，也可以由他人代为认定，一旦认定了问题，就必须加以解决。,第一节 公共政策问题的界定、内容和属性,因此，社会问题可以定义为：人的价值、观念、利益或生存条件遭受威胁或产生矛盾而需要解决的问题。2、社会问题的分解 将社会问题继续分解，可以发现社会问题又由两个方面构成，即私人问题和公共问题。,第一节

3、 公共政策问题的界定、内容和属性,私人问题 所谓私人问题，或称个人问题，可以理解为是社会问题在少数私人身上的体现，包括个人和其他非公共领域产生的问题。公共问题 所谓公共问题可以理解为是社会问题在多数人身上的体现，及私人问题在一定程度的量的积累。,第一节 公共政策问题的界定、内容和属性,3、公共政策问题的界定 政府对于公共问题的解决，首先要把问题纳入政府工作程序，或是宣布经社会广泛讨论和反映的问题将要纳入政府的工作程序进行解决。政府的这些举动，预示着解决问题的公共政策将要出台。,第一节 公共政策问题的界定、内容和属性,因此，可以这样认为：公共政策问题是指应该由政府为代表的公共权威机构负责解决的，

4、且已经纳入政府工作程序或宣布即将纳入政府工作程序，开始实际解决的社会公共问题。4、公共政策问题界定的意义,第一节 公共政策问题的界定、内容和属性,一种观点曾认为，政策问题是既定的，明显地摆在那里，没有再研究和说明的必要，人们需要研究的是如何科学有效地解决问题。另一种观点也曾认为，以问题为主题的系统研究是社会学的范围，而不属于政治学，更不属于政策科学。,第一节 公共政策问题的界定、内容和属性,但是，长时期的政策实践已经使人们充分认识到，公共政策问题即使是既定的，也是政策分析的起点和公共政策产生的前提。抛开政策问题的研究，就等于取消了政策研究的起点，也不能说明政策动态运行的整体过程。,第一节 公共

5、政策问题的界定、内容和属性,鉴于政策问题在政策分析中的重要位置，成熟的政策科学家开始充分注意到其理论研究和现实分析的重要性。在公共政策动态运行过程中，政策问题的认定属于第一个环节。,第一节 公共政策问题的界定、内容和属性,面对需要解决的问题，第一个步骤不应该是忙着分析研究如何解决问题，而应该是先查明面对的究竟是一个什么问题，通过界定、描述、说明等方法掌握住问题的现象、本质、原因、发展变化后果及其他相关因素。这一环节将直接影响到下一步政策方案的规划制定和政策的有效执行。,第一节 公共政策问题的界定、内容和属性,因此，政策问题的认定也是达到解决问题这一目的的客观步骤。二、公共政策问题的内容 公共政

6、策问题的内容主要包括三个方面，即公共政策的领域、范围和解决方式。,第一节 公共政策问题的界定、内容和属性,1、公共政策问题包含的领域不同领域有不同的公共政策体系，也有不同的解决政策问题的特殊条件、资源和手段。因此，在确认政策问题时，必须首先确定其所属的领域，弄清政策问题的性质界限。这样才能有助于保持各个领域中公共政策的连续性。,第一节 公共政策问题的界定、内容和属性,公共政策的领域和性质界限一般划分为若干类别，如政治问题、经济问题、科技问题、教育问题、人口问题、环境保护问题、军事问题外交问题，等等。由于社会生活是有机联系在一起的，各个领域也是相互渗透、交融的，因此，有时一个政策问题的性质界限可

7、能是交叉重叠的。,第一节 公共政策问题的界定、内容和属性,1、公共政策问题包含的领域不同领域有不同的公共政策体系，也有不同的解决政策问题的特殊条件、资源和手段。因此，在确认政策问题时，必须首先确定其所属的领域，弄清政策问题的性质界限。这样才能有助于保持各个领域中公共政策的连续性。,第一节 公共政策问题的界定、内容和属性,公共政策的领域和性质界限一般划分为若干类别，如政治问题、经济问题、科技问题、教育问题、人口问题、环境保护问题、军事问题外交问题，等等。由于社会生活是有机联系在一起的，各个领域也是相互渗透、交融的，因此，有时一个政策问题的性质界限可能是交叉重叠的。,第一节 公共政策问题的界定、内

8、容和属性,2、公共政策问题的范围 政策问题不但在性质界限上是分属于不同领域的，在空间界限上也是分属于不同区域、层次、部门的。对于一个国家来说，存在地区之间的差异；对于一个地区来说，存在不同部门的差异；对于同一个部门来说，存在不同层次的差别。,第一节 公共政策问题的界定、内容和属性,因此，必须强调政策问题在不同地区、不同部门、不同层次上的变通性、特殊性。有时，在某个地区被确定为是政策问题的客观状况和事件，可能到了另一个地区则不是政策问题；在一个部门成为政策问题的状况，在另一个部门可能还没有上升为政策问题；,第一节 公共政策问题的界定、内容和属性,在下一个层次上某种状态已经是非解决不可的政策问题，

9、而到了上一个层次上，可能就不再是政策问题了。3、公共政策问题的解决方式 不同的政策问题应当运用不同功能的政策去解决。按政策的功能来划分，可以把公共政策区分为指导性政策、分配性与再分配性政策、限制性政策等。,第一节 公共政策问题的界定、内容和属性,与此相对应，公共政策问题也可以划分为指导性政策问题、分配性与再分配性政策问题、限制性政策问题。一般地说，指导性政策问题是对国家的整体发展产生影响的问题；分配和再分配性政策问题则是涉及各个行业、产业、部门、企事业单位以及社会成员之间有关资源调整、转移和利益分配的问题；,第一节 公共政策问题的界定、内容和属性,当然，有些公共政策问题可能既是分配与再分配的问

10、题，又是限制性问题。三、公共政策问题的属性 从公共政策问题的含义中，可以看出它的一些明显特征。但是就其自身说来，又可以体现出一定的内在特征。概括说来，其内在特征主要表现为相关性、主客观统一性和发展变化性。,第一节 公共政策问题的界定、内容和属性,1、相关性 公共政策问题的相关性是指任何一项公共政策问题都不是毫无联系的孤立个体。它一方面要与其他社会公共问题息息相关、互为因果，体现为一种横向相关性；,第一节 公共政策问题的界定、内容和属性,另一方面它又是历史问题演变发展的结果，与历史问题体现出一种纵向相关性。这样，不论是横向还是纵向，都有许多因素与政策问题相联系。公共政策问题的横向相关性提示人们，

11、在分析解决一个问题时，一定要注意到它连锁性的影响。,第一节 公共政策问题的界定、内容和属性,2、主客观统一性 政策问题的主客观统一性是指政策问题的形成，从社会实践角度来说，是客观现象和主观认识的统一体。客观现象，如通货膨胀、失业、犯罪、自然灾害、环境污染、企业效益低等，这都是公共政策问题的实质性内容，也是客观现象。,第一节 公共政策问题的界定、内容和属性,没有人的主观认定，客观现象再严重，也不能成为政策问题。而如果没有客观现象作为基础，单纯的、脱离客观基础的主观认定，也必然导致问题分析和政策制定的失误。脱离主客观统一性的认定标准，必然导致政策失误。,第一节 公共政策问题的界定、内容和属性,公共

12、政策问题的主客观统一性，要求人们在分析解决政策问题时一定要注意到主观认定和客观现象的一致。客观现象显示已经出现问题，那就不能置之不理不去认定，而要尽快认定和解决，而客观现象没有显示出问题时，也不要主观上拟造问题，造成公共资源的浪费。,第一节 公共政策问题的界定、内容和属性,在实践中解决这一问题有一个突出的难点，即面对已经出现的客观现象，如果认识不统一，应该如何解决。对于客观现象的本质认识，鉴于价值、利益的多元性，社会任何一方面的观点都可能带有主观片面性。,第一节 公共政策问题的界定、内容和属性,主观片面的认识如果成为决策基础，必然导致公共政策失误。解决这一问题的关键就在于要建立一种社会公共决策

13、机制，通过法定的民主政治程序，使政策问题的主客观因素达到统一。3、发展可变性,第一节 公共政策问题的界定、内容和属性,公共政策问题的发展可变性是指政策问题经过认定之后，虽然具有相对的稳定性，但是它又将随着问题解决的程度、影响范围的变化和时代的推移产生变化和发展。公共政策问题的发展可变性与它的纵向相关性密切联系。,第一节 公共政策问题的界定、内容和属性,公共政策问题的发展可变性提示人们，在分析解决某项政策问题时，必须看到发展变化的各种可能性，防止陷入因为问题发展变化而造成的被动局面。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,一、公共政策问题的形成 产生问题总有原因。认清公共政策问题形成的原因，是分

14、析认定政策问题的性质及制定有效政策解决的关键。由于政策问题具有主客观统一性，所以政策问题产生的原因需要从主客观两个方面去探索。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,（一）社会流行观念 从政策问题的主观性来讲，社会流行观念是导致政策问题提出的原因之一。所谓流行观念是指社会上基于思想文化传统，对政策问题产生原因的普通层次的直观认识。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,美国学者劳瑞认为，流行观念是人们基于部分事实或对实际现象观察不全乃至曲解的情况下建立的一般认识。这种流行观念将直接从主观上导致政策问题的提出。台湾学者林水波、张世贤认为，在政策问题原因的分析认定中，有三种流行观念产生着较大的影响

15、，即自然观念、人性恶观念和内在素质观念。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,社会流行观念的形成是传统社会思想文化意识积累所致，其中既有理性的成分，也有非理性的成分。非理性成分的存在必然导致流行观念的主观片面性。社会流行观念强调了一般性社会认识对政策问题产生的影响作用，从一个侧面反映出政策问题产生的原因。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,但是，政策问题的产生应该是主观认识与客观现象的统一。社会流行观念在与客观现象本质不统一的时候，也就必然导致政策问题提出与认定的失误。（二）社会现状的理性分析 从政策问题的主观性讲，人们对社会现状的理性分析也会导致提出政策问题。,第二节公共政策问题的形成

16、、提出与分析,社会学家鲁宾唐纳德和温伯格认为，理性地透视整个社会，可以从社会病态、社会解组、价值冲突、偏差行为和主观认定等五个方面分析出政策问题形成的原因。（1）从社会病态的角度来看，社会政治、经济、文化、生活、思想、行为往往处于不正常状态。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,社会正常的标准也是一个较难准确定义的问题。概括来说，有序、发展、乐观、向上可标志社会的正常；而运转秩序混乱、各领域多年停滞不发展、人民生活水平多年未见提高、思想悲观、行为变态则都标志社会的不正常。病态的社会必然导致一系列政策问题的出现，而解决问题的根本在于有效地治理社会。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,（2）

17、从社会解组的角度来看，社会有序的正常运转，基于传统思想认识、行为规范与现实客观要求的一致性。而当新旧社会更替、科技文化的发展、生产力水平的提高导致社会现实客观情况变化时，便会出现旧有的思想行为规范、旧有的文化与新思想、新规范、新文化的冲突。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,这种冲突将导致原先社会结构的解组。在社会解组的过程中，旧的规范已经崩溃，不再适应社会需要，而其惯性又在对新规范的建立产生着强大的阻碍，新旧矛盾必然要引发大量的政策问题。这类问题解决的关键在于使社会观念快速转变，使新的规范和制度尽快完善。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,（3）从价值冲突角度来看，社会上存在着不同的

18、利益追求和精神追求，不同的利益目标和不同的精神目标又将导致不同的价值认识。价值认识的多元化是一种不以人的主观意志为转移的客观存在。多元的价值认识如果不能通过协调那就必然导致价值认识的冲突，价值认识的冲突又将导致行为的冲突。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,在这种情况下，协调并存的多元价值观念，也就成为政策问题。价值冲突既表现在人与人之间，也表现在利益团体、社会阶层之间，甚至国际间。解决问题的关键不在于强行使社会价值认识保持一致，而在于通过协调达到多种价值认识的共存。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,（4）从偏差行为的角度来看，如果一定数量的行为违反或脱离以法律、规章为代表的社会现行

19、规范的要求，也就必然引发政策问题。违反社会现行规范的行为，称偏差行为。社会犯罪及违法、违章、违纪是最典型的偏差行为。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,解决这类问题的关键在于通过有效手段，包括惩治、教育、严格管理等，使广泛的社会行为符合社会现行规范的要求。（5）从主观认定的角度来看，一些政策问题的产生有可能是个人或团体主观界定的结果。政策问题的主客观统一性告诉人们，任何政策问题都将在客观现象的基础上通过主观认识和描述环节得以产生。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,而结构质量越趋于不良，层次越趋于宏观，主观认识和描述就越复杂和越不统一。对于复杂且宏观的现象，是否能够成为政策问题，关键取

20、决于决策者和全社会的主观界定。因此主观界定也被列为政策问题形成的原因之一。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,以上五种角度的理性透视分析为政策问题形成原因的分析研究提供了一个模式，具有一定的政策科学研究意义。但是，从中也可以看出，这五个方面既是一定层次上的原因，也是另一层次上的结果。这五种透视角度在现实中可以被看作五种客观现象，其背后必然还有更深层次的原因，即什么原因导致的社会病态、社会解组、价值冲突、行为偏差和主观认定？,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,这一点仍然需要进一步分析探究。同时，一些政策科学家也认为，五个方面组成的理性分析模式是社会科学家观察研究社会的方法，是现实社会的理

21、论认识方式之一，虽然在层次上高于流行观念，但是也仅限于社会科学家分析认识的社会状态，因而也存在一定的片面性。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,（三）政策问题形成的客观因素美国学者詹姆斯安德森认为，政策问题的产生总要由一些特定的自然现象或人文事件引发。这些特定的自然现象或人文事件便成为政策问题形成的“引发机制”。1、政策问题形成的“引发机制”这些自然现象或人文事件也就成为政策问题形成的客观原因。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,在詹姆斯安德森看来，一个国家内部发生的特定自然现象或人文事件称为政策问题形成的“内在引发机制”；国际上发生的、对一个国家内部产生影响的特定自然现象或人文事件称

22、为政策问题的“外在引发机制”。这些特定自然现象或人文事件的出现，必然要在客观上引发政策问题。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,2、政策问题内在引发机制可以包括以下几种情况：各种自然灾害。例如：旱灾、水灾、火山、地震、台风等。这些自然灾害既有突发型的，又有长久型的。从未发生过或很少发生的灾害突然发生，属于突发型；,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,长年处于可能发生状态的或每年必定发生的灾害则属于长久型。自然灾害一旦发生，必将极大地影响人民的利益，因此也必将引发政策问题。对于长久型自然灾害，政府一般都设有常设机构进行监测和负责政策实施。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,意外的人文事

23、件。例如：社会暴乱、阴谋政变、政治谋杀、劫机、恐怖活动及其他人为的灾害。人为灾害造成的直接利益损失有可能小于严重的自然灾害，但是其间接造成的利益损失和社会不良影响将大于自然灾害。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,因此，由人为灾害引发的政策问题更为政府和社会关注。科技发展的副作用。科学技术的发展与提高，一方面导致工业化程度的提高，导致社会生产力水平和国民收入的提高；另一方面也往往产生环境污染、交通拥挤、电脑病毒破坏管理系统等副作用。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,科技发展的副作用也将引发政策问题。资源分配失衡。资源是多方面的，既包括自然资源（如土地、森林、矿产府岸线等），也包括社会

24、资源（如政治权力、社会地位、人力、信息、市场等）。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,对于一个国家来说，在资源分配均衡的状况下，只涉及如何利用资源发展这一问题；在资源分配失衡的情况，损益的地区或社会集团为获取资源必然引发政策问题。生态变迁。生态一般指生物之间、生物与非生物环境之间的相互关系。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,对于人类来说，生态可以理解为人与人、人与生存环境之间既联系又制约而形成的生存格局。生态的变迁将破坏原先的生存格局，迫使人们一方面要保护原有生态，另一方面要面对现实适应新的变化、这也必然引发一系列政策问题。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,例如人口增长形成强大

25、的人口压力、乡村人口涌向城市使城乡人口比例失衡、环境污染。水土流失、绿色植被减少、土地沙漠化等造成人类生存环境的威胁，都是严峻的政策问题。3、政策问题的外在引发机制。包括以下几种情况:战争。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,不论是军事侵略、反抗侵略还是内战，都将在有关的国家引发政策问题。战时要将国家纳入战争轨道，战后又要修复战争的创伤。同时，只要战争爆发，不卷入战争的国家也要针对自身利益考虑制定有关对策。因此，战争将引发全方位的政策问题。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,国防科技的发展。国防科技的发展将直接导致战争武器的更新换代和世界性的军备竞赛。武器的发展总是一种潜在的战争因素。

26、它一方面将人类置于核战争、化学战争、生物战争和常规战争的阴影下；,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,另一方面也引发了军备竞赛、战略武器控制、裁军等一系列国际政治问题。一个国家总要拥有自己的国防力量，发展现代国防科技是提高国防水平的有效手段之一，这是无可争议的。但是将国防发展置于国际背景下，就将引发许多复杂的政策问题。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,国际冲突。由于利益的竞争，国际上总会出现一系列冲突，而冲突的加剧便发展成局部战争，继续发展便会演变成世界战争。就目前中东地区来说，该地区相互冲突的国家面临一系列政策问题，同时也使世界各国时刻关注，进而制定自己国家相关的政策。,第二节公共政

27、策问题的形成、提出与分析,国际关系格局的变化。国际关系格局也是一种既定的国际关系状态。在一个稳定的国际关系格局中，每个国家都有相应的国际地位，国际间的联系和制约达到一种相对的均衡。而这种格局一旦发生变化，世界各国都要面临新的政策选择问题，都要研究新的国际关系格局，制定新的政策。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,在一个相对稳定的格局中，如果出现微妙的变化，如敌对国家的秘密接触，外交使节的反常往来等，也会引发有关国家的政策问题。全球性经济危机 在现代全球经济一体化的条件下，全球性的经济危机必然引发各国的政策问题。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,20世纪30年代的经济萧条，70年代的石

28、油危机、90年代的亚洲金融危机等，均在世界范围内产生了巨大的影响，导致在世界各国引发了严峻的政策问题，所有国家都通过调整自己的经济政策来摆脱经济危机对自身的威胁。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,（四）社会基本矛盾运动 马克思主义辩证唯物论认为，矛盾是普遍存在的，任何事物都体现为矛盾的对立统一。1、矛盾的普遍性反映在社会过程中，最基本的体现是生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,在社会基本矛盾的运动中，以生产力、生产关系构成的经济基础，以政治法律制度、意识形态构成的上层建筑的内部，也存在着普遍的矛盾运动。马克思主义历史唯物论认为，生产力、生产

29、关系、经济基础、上层建筑构成了人类社会的结构。以这些结构因素构成的社会基本矛盾运动决定了社会现实与社会发展。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,从这种观点出发，有理由认为，社会基本矛盾的普遍存在是政策问题乃至社会问题形成的最终原因。2、由于人构成了社会主体，所以社会基本矛盾总要以人为中心来体现。在现实中社会基本矛盾围绕着人，可以体现为以下几个方面：,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,人与自然的矛盾。例如自然灾害、生态恶化、环境的污染等；人与社会的矛盾。例如个人或社会团体不能适应和遵守社会行为规范，旧的社会观念与新的社会观念的冲突等从与人的矛盾，包括个人与个人、个人与团体、团体与团体之间

30、的矛盾，例如利益追求或价值认识的冲突等；,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,社会与社会的矛盾。例如不同社会制度和信仰的国家之间的意识形态或物质利益冲突、军事侵略和战争等。因此，对于社会问题、政策问题的分析，不能脱离社会基本矛盾现状，不能脱离对社会结构因素内部的矛盾现状分析。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,3、美国当代社会学家丹尼尔贝尔也曾经在资本主义文化矛盾中勾画出现代资本主义社会的结构，并从结构因素的矛盾中分析了资本主义社会问题产生的原因。贝尔认为，现代资本主义社会由经济技术、政治法律制度和文化艺术三种要素构成。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,贝尔认为，现代资本主义社会的

31、经济技术体系追求的是功能理性和最大的效益；政治法律制度体系追求的是法制和程序；而文化艺术体系则追求的是想像性和自由个性。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,这样，文化艺术体系与经济技术体、政治法律制度体系之间也必然形成强大的矛盾，从而也构成了资本主义社会的整体矛盾。这种矛盾的存在，就是资本主义社会中政策问题及社会问题产生的原因。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,贝尔的理论虽然没有分析经济技术体系、政治法律制度和文化艺术体系的各自内部矛盾，但是，这种从经济基础到上层建筑的基本矛盾分析，为我们认识资本主义社会政策问题产生的原因提供了一个很有意义的角度。,第二节公共政策问题的形成、提出与分

32、析,二、公共政策问题的提出 政策问题虽然是一种客观现象，但是必须有人发现和提出它才能有意义。一般来讲，个人、团体、政府、政党、新闻媒介、专业研究机构都可能发现和提出问题。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,其中专业机构作用的发挥、基本方法的使用、政策问题搜寻系统的建立和完善，是及时发现政策问题的关键因素。（）专业机构的意义 1、台湾学者伍启元认为，虽然有多种途径可发发现政策问题，但政府还是经常不能及时确知或认清社会的若干问题。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,因此，有系统地成立以发现及分析问题为主要任务的专业机构，是现代政府的主要任务之一。2、在现实社会中，政府机构往往由于工作繁忙很

33、少能一下子全部、准确、及时地掌握所有的政策问题。原因之一在于，如果一个问题的威胁是潜在的、将来的，那将很少即刻引起政府机构的注意。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,有关政府部门在忙于迫切需要解决的问题时，往往会忽视潜在问题的威胁。原因之二在于，现实问题的复杂性将牵扯众多的因素，使单一的政府部门不能马上确定自己应该负责哪些方面。所有这些都需要专业机构的工作，及时发现、分析和论证问题，为政府部门认定问题提供科学有效的参考信息。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,3、现代专业政策分析机构，往往具有力量集中、方向明确和高技术水平等特点，从而形成相对的优势。一个专业机构往往集中了大量的专业人才

34、，知识结构相对完善，主要任务之一就是调查研究、发现问题、提供决策咨询。这种人才结构和工作性质会促使工作方向明确、主动，装备和技术也往往达到较高的水平。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,这些都是非专业机构不可比拟的优势。从政策问题的及时主动发现和普遍掌握来说，国家领导、政党领袖、政府部门、社会团体、新闻单位都应该设置专业机构来及时主动地发现政策问题，独立的专业分析研究机构也可以在问题的发现和解决中起到重要作用。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,（二）提出公共政策问题的一般方法 现代决策科学理论认为，所谓问题，就是现实情形与理想状态之间的差距和矛盾。当一个人、团体组织的发展或社会的进程

35、与原先的要求、设想不符时，便是出现了差距和矛盾。现实中的问题往往被大量的表面现象或假象掩盖，而不易被实质性的察觉。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,因此，对于决策的有关人员来说，应该在所有提供的信息资料中，包括与问题有关或无关的资料信息中，剔除与问题无关的信息，提取与问题有关的信息，以便真正发现问题。因此，发现问题的方法有多种多样，一般来说，有例外原则、偏差记录和组织诊断可以视为发现和提出问题的基本方法。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,1、所谓例外原则，是指通过现实情形与理想状态的差距发现政策问题。理想状态可以被认为是普遍认可的期望标准，也是未来发展的一种大致可靠的理想程度。例外

36、原则的基础，就是必须有一个期望标准和理想程度作为要求。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,将现实情形与理想要求相对照，二者相符属于正常，二者不符则属于例外。发现了例外情况也就是发现了问题。这一点也正如张继志所说：“所谓问题，就是应有现象与实际现象之间的差距。发现问题的捷径和方法，就是比较目前的情况和原先所期望情况之间的差距。发现差距，就可以确认问题。”,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,由于例外原则以期望标准为基础，所以期望标准的确定是一个关键问题。从宏观角度来说，法律制度、伦理道德观念、社会行为规范、社会主导价值观念等，都可以被认为是一种期望标准；从微观角度来说，具体的行动规划、利润

37、指标、政策法规的要求、既定程序等，也可以被认为是一种期望标准。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,利用例外原则来发现问题，是先出现问题而后去发现，所以例外原则是发现问题的被动方法。另外，出现了“例外”情况，有可能是现实情况的问题，也有可能是“理想”的期望标准的问题。究竟是哪方面的问题导致出例外差距，要针对现实情况进行两方面的具体分析。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,2、所谓偏差记录是以例外原则为思想基础，监测现实，定期全面地记录所有的偏差和例外情况，以发现政策问题的方法。含义：偏差记录可以反映出例外情况周期性的发展变化规律，对于确定问题和解决问题有着重要的意义。,第二节公共政策问题

38、的形成、提出与分析,社会各领域的系统监测、统计、数字比较、曲线分析等，都是采用偏差记录的方法发现问题。例如，对历年自然灾害、环境污染、市场供求变化、刑事犯罪、交通事故、交通流量、疾病的传染、学生的成绩等等方面的监测记录，都可以准确地反映出问题。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,意义：偏差记录是一种系统的、主动的方法。它所记录的不光是偏差和例外情况，而是全面情况的监测记录。这样既可以在全面监测中主动地发现问题的苗头，也可以掌握问题变化的规律。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,然而，也正由于这种方法需要全面地监测记录事物的发展，所以它往往需要高昂的成本费用和高水平的监测人员。这种方法对

39、于解决宏观层次的问题和极其复杂且信息不成系统的问题等不太适用。3、所谓组织诊断是指一个组织系统主动积极地对自身进行各方面的考察分析，以发现潜在问题的方法。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,这如同对一个目前处于健康状态的人主动进行体格检查以早期发现疾病隐患一样。组织诊断可以包括自我诊断、社会诊断和专家诊断。自我诊断是指组织内部定期或不定期检查各方面的情况，或对比同一系统中其他组织的情况，以发现潜在问题。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,但是，由于“当事者迷”和自我认识的主观性，自我诊断发现问题往往出现低效率和不客观的情况。社会诊断是指一个组织系统通过调查与自己有关的社会部门、单位或个

40、人，从各个不同角度的评价中发现自己潜在的问题。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,但是，由于一个组织面对大量的复杂的社会有关单位和人员，所以评价者的价值认识、利益趋向、素质水平的不一致将会使诊断结果趋于复杂和不统一，形成系统的认识还需要一个再分析和整理的过程。专家诊断是指本组织定期或不定期地邀请专业分析部门对自己进行全面检查，发现潜在问题。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,由于专业分析部门，掌握高水平的技术方法，且以发现问题、提供解决方案为专一的工作目标，所以诊断结果比自我和社会诊断更具有客观性和认识的系统性。4、组织诊断的最大特点就是可以主动地发现问题。一个问题若完全暴露之后再进行

41、解决，往往会造成较大的损失。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,如果一个组织系统，包括政府系统能经常主动地“诊断检查”，防患于未然，则可以避免损失或减少损失的程度。（三）政策问题搜寻系统 对于一个国家或社会来讲，只有主动、全面地搜寻问题，才能及时发现问题、抑制问题的恶化和尽早地解决问题。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,为了不使自己处于问题恶化而造成被动地位，而有必要建立健全政策问题主动搜寻的社会系统。1、所谓政策问题的社会系统 是指针对政策问题的搜寻和发现，政府、政党、社会团体、企事业单位、新闻媒介和专业分析机构所构成的及时、准确地发现政策问题的工作体系。,第二节公共政策问题的形成

42、、提出与分析,这种工作体系的完善，将形成一种机制，使政策问题一旦出现便会被及时发现。在现实中，以上各有关部门都在自己的职责范围内透视社会，以发现和提出政策问题。但是，随着现代社会的复杂化，政策问题也越来越呈现出多样化、交叉化、变化快等特点。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,因此，现实中的各个有关部门应该强化统一，形成一种完善的搜寻系统，及时、准确、全面地发现政策问题。政府和执政党政府和执政党担负着国家管理和宏观决策任务，应该准确、及时地掌握社会各领域发生的政策问题。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,政府的各职能部门也应该准确、及时地掌握自己工作领域和工作范围内发生的政策问题。社会团

43、体社会团体一方面代表着团体成员的利益，另一方面也代表着国家的利益，应该准确、及时地掌握与自己团体系统有关的政策问题。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,企事业单位在自身的生存和发展中，总是面临着大量需要解决的问题，对问题准确、及时地掌握和解决，将有利于自身更好地生存和发展。新闻媒介和专业分析机构本身就是要发现问题、提出问题，以引起全社会或决策者的关注，工作目标和工作性质将促使它们更加主动地在全社会范围内搜寻问题。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,作为社会个人来说，尤其是社会权威或专家学者，既可以通过自己的研究，搜寻社会各领域的问题，也可以根据自己的切身处境，搜寻与自己有关的社会领域的

44、问题。这些系统对社会的交叉透视，将搜寻的问题及时反馈到政府机构中，便可使政府能够全面地把握问题，及时制定政策，有效地解决问题。这样，便形成了政策问题搜寻的社会系统。这种搜寻系统如下图所示：,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,图中可以说明，在政策问题广泛主动的搜寻中，政府发挥着双重职能。政府既担负针对社会各领域主动搜寻问题的职能，同时也担负接受来自政党、新闻媒介、专业分析机构、社会团体、企事业单位和个人搜寻信息的任务。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,这样，政府能够全面掌握政策问题搜寻的最终结果，并以此为基础制定政策解决问题。因此，政策问题搜寻系统的建立、完善和正常功能的发挥，对于全面

45、主动地掌握和解决问题，保证社会良性运转和正常发展将有很大的意义。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,2、中国政策问题搜寻系统的现实从中国现实来讲，保障政策问题搜寻系统的有效运作应该从以下几个方面重点考虑：要敢于面对问题，将政策问题的出现和存在视为社会发展的正常现象，以避免害怕暴露问题的错误行为；,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,要进一步明确政府公共管理和公共服务的具体职能，以便科学确定政策问题的范围；以政府行政系统为中心，建立政策问题搜寻的计算机网络，以全面快速地获取政策问题的有关信息；,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,政府行政系统要定期召开社会各界代表参加的政策问题征询会议，

46、以补充计算机网络和政府调研部门所获取的信息，保障政策问题搜寻的全面性。三、公共政策问题的分析 公共政策问题分析主要使用类别分析、层级分析、类比分析、假设分析等方法。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,1、类别分析 政策问题的类别分析是指对政策问题情境加以界定和区分。政策问题是通过问题情境表现出来的。所谓政策问题情境是某些以可观察的符号系统表现的体现政策问题的客观状态与事实。不同的政策问题总是对应着不同的问题情境。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,因此，要弄清政策问题，首先就必须对政策问题情境加以识别，这种识别只能借助于经验。当出现问题情境时，政策分析人员就利用个人的或集体的经验对问题

47、情境进行分类处理。对政策问题情境进行分类分析时，必须遵循一定的原则：,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,实质相关原则。类别的划分应当与政策问题情境的事实、状态相一致；类目穷尽原则。所列出的问题情境类别必须能涵盖所有的问题情境；类目排斥原则。所列出的每一个问题情境类目必须是独立的，与其他类目是互相排斥的；,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,单一分类原则。在同一时间和空间中，对问题情境的分类只能使用同一种分类标准。政策问题的层次分析是为了确认导致政策问题的原因。任何政策问题都是由一系列客观的原因造成的，只有认清了引发政策问题的原因，才能更好地认识政策问题。,第二节公共政策问题的形成、提出与

48、分析,导致政策问题的原因主要有三类：可能的原因、合理的原因、可行的原因。政策问题的可能的原因是指所有可能促使政策问题情境产生的事件、行动或因素。政策问题的合理的原因是指以科学研究与直接经验为基础所确认的导致政策问题的原因。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,政策问题的可行的原因是指能够用政策影响或用政策来解释的产生政策问题的原因。3、类比分析 政策问题的类比分析主要是为了寻找某个具体的政策问题与其他的政策问题的相似性。在对政策问题的分析中，人们可以借助于相似性来对政策问题的性质加以确认。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,如果某一政策问题与另一个已确认的旧的政策问题是相似的，政策分析人

49、员就可以从对旧政策问题的把握中依据相似性来对新的政策问题的实质加以确认。政策分析人员经常使用下列四类相似性比较：人的类比，直接类比，模式类比，幻想类比。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,4、假设分析假设分析是对结构不良的政策问题确认和处理的一种手段。这种分析首先围绕政策问题假设出两组相互冲突的立论，然后进行创造性的综合。假设分析是政策问题分析中综合性最强的方法。它除了前面所阐述的分析方法外，还具有假设辩证的功能。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,这种功能建立在“冲突”、“假设”、“假设挑战”等辩证过程的基础之上。假设分析主要有以下几个阶段：利益关系人的确定。所谓利益关系人是指影响政

50、策问题或受政策问题影响的人。假设的寻求。这一阶段的任务是找出并确认政策问题所依据的基本假设。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,假设的比较。这一阶段的任务是对每一组基本假设进行比较、评估，其目的是为了确声各种基本假设的对错、优劣、异同，以便取舍。假设的汇集。这一阶段的任务是将前面阶段提出并比较过的基本假设汇集起来，然后再与利益关系人对应起来，要尽量将重要的政策问题的利益关系人的基本假设列出来。,第二节公共政策问题的形成、提出与分析,假设的综合。这一阶段的任务是对前面阶段加以总结，综合出结论。,第三节公共政策目标的确定,一、公共政策目标确立政策目标及评估标准是公共政策分析过程的第二个功能活动