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1、公共政策过程,第八讲,公共政策的界定,威尔逊：公共政策就是由具有立法权者即政治家制定的而由行政人员执行的法律和法规。戴维伊斯顿：公共政策就是对价值做权威性的分配。托马斯戴伊：公共政策就是政府作为或不作为的行为。公共政策就是政府和执政党在特定时期为解决某一政策问题实现公共目标或公共利益，经由政治过程而确立的行为准则。,政策过程和政策分析的任务,政策议程的建立,政策议程（Policy Agenda）,安德森认为，“在人们向政府提出的成千上万个要求中，只有其中的一小部分得到了公共决策者的密切关注。那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策日程。伯克兰（Thomas A Birkla
2、nd）认为，议程就是“一系列问题的集合，是对那些引起公众和政府官员注意的公共问题的原因、标志、解决方法和其他方面的因素的理解。”金登认为，“所谓议程，就是对政府官员以及与其密切相关的政府外人员在任何给定时间认真关注的问题进行的编目。”政策议程：是有关的社会问题或公共问题受到社会、政府及公共组织的高度重视并被正式纳入政策讨论或被确定要予以解决的过程。,私人问题、公共问题与政策问题,私人问题：单个人的问题，不具有外部效应，或者没有与人共享公共问题：单个人的问题有外部效应，或者很多人所面临的交织在一起的问题单个人的感冒不是公共问题，但流行性感冒是公共问题政策问题 指基于特定的社会矛盾和冲突，由政府列
3、入政策议程并希望通过公共行为加以解决的问题,政策议程的建立,政策议程，决定了什么问题、以什么样的方式进入到公共政策过程，即政策问题的确认。这一问题是否需要政策回应？对问题的本质认定对问题重要程度的认定从公共问题到政策问题的跨越如何实现？,N,Y,政策议程引发的“扳机”,议程建立的三种方式,根据政府在议程建立中所起的不同作用（即直接提出或间接提出政策问题）以及创始者扩散问题的程度和方向，提出三种模型：外在创始模型（Outside initiation model）动员模型（Mobilization model）内在创始模型（Inside initiation model）,外在创始模型属非政府团
4、体创始政策问题的过程，通常先散布到公众议程，再介入政府议程。它适用的情境包括：创始者身处政府结构之外；表达或提出一项需求；试图将问题散布到其他社会团体，以先行进入公众议程；最终向决策者施加足够的压力，以进入政府议程。该模型通常在民主和平等的社会中比较常见,动员模型属政府直接创始政策问题并将该问题扩散到公众议程的过程。该模型下的政策问题一般都能顺利地进入正式议程，但为了以后更好地执行该项政策，政府也需要将该问题提交公众议程加以讨论。在该模型下，政府领导人及其有关机构的主要任务是考虑如何将政府正式议程中的政策问题提交到公众议程。该模型通常出现在不太民主的社会中，在那里领导者和政府具有超自然的权威，
5、公共政策问题通常都是由官方首先提出，再通过一定的形式提交社会讨论。,内在创始模型属政府因解决纯政府内部的事务而提出政策问题且不愿将该问题扩散到公众议程当中的过程。该模型企图排除社会大众参与的情形，使得此类问题远离公众议程，社会大众便没有任何参与的机会和希望；在该模型下，仅限于政府内部的单位或接近于决策者的团体才能提出此类政策问题；问题最多会扩散到一些认同性团体，以争取更多力量的支持，向决策者施加足够的压力，促使决策者将此类问题列入正式议程。,政策方案的形成与选择,政策方案制定的主体,不必仅限于一套人马，最好由两套或更多套的人马同时分别设计出竞争性的或补充性的方案或建议来。构建者与官僚机构并不必
6、完全一致，尽管这是官僚机构常有的事。应该官方机构、官方咨询机构、民间咨询机构以及一些半官方半民间的咨询机构一起来参与方案的设计紧急情况下，也要找上述各类机构的个别智囊人物一起或分别设计方案。,政策方案制定的目标要求,目标要具体明确、能相互协调、具有可行性。确保社会公正，保证国民个体受益，有利于社会劣势群体的改善。如人均指标的建立。但这并不意味着，目标是中立的，实际上会有人受益，有人失利。促进社会有效运行和发展，尽量做到自由与强制、公平与效率等相统一。防止一些政策构建误区：意在为民造福却不被民众理解；以权力对抗真理；为现存不合理的政策辩护；人为地夸大政策构建的作用，过高程度地依赖于专家技术人才的
7、意见等。,政策方案的设计与评估,方案多元性和穷尽性，同时也要通过分析，尽量减少可选择性的方案数，为领导的决策服务。方案之间的相对独立性,互不隶属。方案的复杂性和细致性：轮廓设想精心设计。方案的创新性：非常规思维的运用，超觉理性。如“一国两制”；基辛格对中美建交公报中有关大陆与台湾关系的精彩表述：“海峡两岸关系”。方案的可行性：政治可行性、经济可行性，行政可行性，法律可行性，技术可行性等。,政策决定/政策方案选择,在多个政策方案之间进行选择，对最终的政策方案作出决定，并通过一系列法定程序将其合法化。决策模式理性选择模型渐进主义模型,理性决策模型（Rational Model）,一种理想化的决策模
8、式。源于启蒙理性主义和实证主义；认为社会问题应该用科学和理性的方式来解决，即收集到有关问题的所有相关资料，从而做出最佳的抉择基本假设：理性决策的基本前提是建立在决策者是“经济人”的假设之上的。最大产出原则、选择最优方案，追求最佳效果，构成了理性主义分析的基本特征。它的基本内容是通过设计出科学的决策程序，使决策者能制定出一个最佳的政策方案。理性主义分析方法应用于公共政策决策研究，就形成了公共政策的理性决策模型。,理性决策模型图示,西蒙的批评,缺陷：对该模式最著名的批评来自Herbert Simon人类的理性能力是有限的；政策的选择实际上还会受到政治或制度上的约束。决策者对政策方案的认知能力是有限
9、的；决策者根本不可能预知每种方案的可能后果；每一方案都会有利有弊，很难完全判定某一方案是最好的,渐进决策模型,公共政策抉择是在自利的决策者之间充满讨价还价和相互妥协的一种政治过程。该模式是由耶鲁大学政治经济学家林德布洛姆提出 这一模型在1953年即有雏形，称为“渐进主义”，1958年改称“第二种方法”，1963年称“断续渐进主义”，1979年又进行了澄清和补充，经过不断的充实完善，形成了渐进决策模型。这一模型是在批判传统理性决策模型缺陷的基础上，根据实际政策制定的特点，从“决策事实上如何做”，而不是“应如何做”的角度出发建立的一套极有特色的政策制定模型。强调决策最终是按照政治上的可行性来定的，
10、而不是按政治愿望来定的。,渐进式决策的特征,渐进主义林德布洛姆主张用渐进分析来代替传统的理性分析。他认为“按部就班、修修补补的渐进主义者或安于现状者或许不象个英雄人物，但却是个正在同他清醒地认识到对他来说是硕大无比的宇宙进行勇敢的角逐的足智多谋的问题解决者”。稳中求变。渐进决策前进步子虽小，但却可以保证决策过程的稳定性，达到稳中求变。政策上的巨大变革是不足取的，因为往往欲速则不达，危及社会的稳定。积小变为大变。“尽管或许没有一个政策措施是壮举，但接连而来的小进展却可能使社会发生迅速的变化”。,政策执行/政策的实施,政策执行,从动态上去理解，政策执行是指政策制定后由有关组织机构运用各种政策资源和
11、手段对它加以宣传、试验、推广、协调和监控，以最有效地实现其预定目标的过程。政策执行的主体：政府机构及官员、有关社会组织（企事业）、民众。影响政策执行的要素政策本身；执行资源；环境,政策有效执行应具备的条件,政策本身的因素合格的执行人员顺从的目标群体适宜的执行环境正确的沟通协调有效的监督控制,不利于政策实施的因素,讨价还价：缺乏资金；偏好的变化：尽管政府的政策变化通常是渐变的，但有时执政党的更迭、突发事件的出现等，使得政府对某些事物或问题在政府工作议程中轻重缓急问题上的看法会有急剧的变化。这就不利于原有某些政策的执行多重目标：在政治上尽管需要，但是冲突性的目标难以协调时就会带来执行上的困难。缺乏代表机关的监控,政策评估,政策评估,谁评估？内部评估外部评估什么阶段评估？预评估（事前）效果评估（事后）评估什么？过程评估效果评估,政策评估的意义,政策评估是检验政策的效果、效率和公平性的基本途径；政策评估是决定政策去向的重要依据；政策评估是合理政策配置资源的有效手段；政策评估是公共决策科学化、民主化的必由之路。,
