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1、,第六章公共管理的绩效,一、公共管理绩效 绩效包含业绩和效益。业绩一般被理解为工作成绩和结果，是直观的，既表现为工作前后的状况的变化，也可以表现为同别人比较的结果。效益包含了效率和效果两方面的含义。效率侧重于说明取得特定活动效果的速度和节奏，在活动效果一定的情况下，所耗费时间越短，效率越高。效果侧重于说明特定活动的收益、影响、投入和产出的比率（有时把效益直接理解为投入产出比率）。,公共管理绩效 就是以尽可能高的效率和尽可能少的管理成本，成功地承担和完成公共管理工作。分析公共管理绩效，必然涉及到公共管理成本和公共管理效益两个问题。,1.公共管理成本 公共管理成本是管理活动中消耗的人力、物力、财力
2、、信息、空间、时间、权威、信誉等资源，其中，人力、物力、财力、空间以及部分信息资源是有形的，而时间、权威、信誉以及部分信息资源是无形的。信息资源的有形和无形情形要具体分析，通过特定的载体表达的信息就是有形的。很多信息资源都是通过媒体和文字传输的，人们必须通过理解才能掌握，这些信息资源就是无形的。,无论是有形还是无形的公共管理资源的形成和获取，都是要付出一定成本的，包括如下内容：(1)公共部门占用的人力、物力与财力。如政府和其他公共部门的职员人数，公务人员与非公务人员的比例，公共部门固定资产总额等。(2)公共部门支出。如政府一般性支出占GDP的比重，政府消费占GDP的比重等。(3)国债。如中央政
3、府国内外负债及占GDP的比重，中央政府预算赤字及占GDP的比重等。,公共管理成本还可以分为有效成本和无效成本。有效成本是通过能够转变为公共管理绩效的有效成本，有货币计量和非货币计量两种形式，其中管理人员的工资、办公场所与物品的折旧消耗费用、调研和决策执行费用等，是以货币计量的有效成本；公共部门在各项决策中必须承担的风险，是非货币计量的有效成本。无效成本是不能转换为公共管理绩效的无效成本，譬如政府的铺张浪费，因政府对行业的垄断造成市场的畸形运行、引发的寻租腐败。,2.公共管理效益 公共管理效益是公共投入和公共产出之比率。公共产出是公共管理活动所形成的结果，它可能是有形的，如政府主持修建防洪大坝，
4、实施航天工程；也可以是无形的，如政府倡导健康文明的社会风尚，依法治国的精神。如果在公共投入一定的情况下，完成公共管理目标所耗费的时间越短，公共产出越多，满足国家、社会和公民需要的程度越高，社会秩序和社会关系越和谐，公共管理绩效就越高。,公共管理效益可以分成不同的类型：(1)根据时间跨度，可以将其分为近期效益、中期效益和远期效益。其中，近期效益指的是在短期内就能产生的影响；长期效益则指的是需要经过一段时间才能产生的影响，或能在较长的时段内维持的影响；中期效益则介于近期效益与长期效益之间。一般而言，私人部门较为关注的是短期效益，而公共管理活动则更多的着眼于中期和长期效益。,(2)根据内容和范围，公
5、共管理效益可以分为经济效益、政治效益和社会效益。经济效益指的是公共管理活动所产生的经济性影响，如国民经济增长速度的提高、政府财政收入的增加等；社会效益指的是公共管理活动对社会运行方面所产生的效益，如充分就业、公民福利水平的增加等；政治效益则指的是公共管理活动所产生的政治性影响，如政府声誉的提高、群众支持率的上升等。一般而言，私人部门较为关注的是经济利益，而行政部门更多关注的是包括经济利益在内的综合性利益。,(3)根据效益的方向，公共管理效益可以分为正面效益和负面效应。正面效益指的是公共管理活动对公民、社会、法人、组织等所起的积极或有利的影响；负面效益则指的是消极或不利的影响。(4)根据人们的认
6、识程度，可以将公共管理效益分为显性效益和隐性效益。显性效益指的是被人们认识到的公共管理活动的影响；隐性效益则指的是尚未被人们广泛认识的公共管理活动的影响。一般而言，短期效益常常是显性效益，长期效益则是隐性效益；正面效益通常为人们所认识到，是显性效益，而负面效应则往往为人们所忽略，成为隐性效应。,二、公共部门的绩效管理 1.公共绩效管理的环节 公共部门的绩效管理是在设定的公共绩效目标的基础上，对公共部门提供的公共管理和公共服务的全过程进行追踪监测，并作出绩效评估的过程。绩效管理过程一般包括三个最基本的功能活动：(1)绩效指标化。为了进行绩效评估，管理者必须设计一套足以衡量组织目标实现的指标系统，
7、这样才能在不同机关与不同时期之间进行比较。(2)绩效监控。绩效监控是指对管理活动的绩效进行持续性的监测、记录与考核，以作为绩效评估和改进组织绩效的基本依据。(3)绩效评估。绩效评估是依据绩效指标，对公共部门管理的投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。,2公共绩效管理的作用(1)使公共管理的责任落到实处。公共部门对公民在三个方面负有不可推卸的责任：一是其公共支出必须获得公民的认可并按合法程序进行；二是资源必须被有效地利用；三是资源必须被用于实现预期的目标。人们期待公共部门能够负起责任，但是，如果不能对公共部门的各种活动进行测评，就很难知道公共部门是否负起了责任。因此，从落
8、实责任的角度看，绩效管理是十分重要的。(2)能较好地满足服务对象的不同要求。公共服务所面对的是具有各种各样要求的公民，他们对公共部门提供的同一类服务的评价往往差异甚大。由于绩效管理具有合理、精细的指标设计，因此能较好地满足不同民众的多方面要求。,(3)体现了公共管理的结果导向精神。传统行政管理学强调的是过程和投入，而不大重视结果，这样往往导致浪费、形式主义和官僚主义。由于公共绩效管理不是将程序和规则放在第一位，而是将是否产生好的结果，是否满足公民需求放在第一位，它便顺理成章地成为公共管理的重要工具，并有效地促进了公共服务品质的提升。由于在政府运作和管理中加入了成本一效益的考虑，减少公共部门的浪
9、费，是公共部门进行有效资源配置的一个重要手段。(4)满足了评估组织绩效和个人绩效的双重要求。在个人与组织互动日益密切的情况下，仅仅进行个人绩效评估是不够的。个人绩效的提高并不必然导致组织绩效同步的提高，只有将二者有机结合起来，才能促进组织整体绩效的提高。(5)建立了一种诱因机制。建立在公共绩效评估基础上的奖惩强化了组织的激励机制。,二、公共绩效评估指标的选择(一)评估指标的环节和价值原则 有些公共管理学者在绩效评估指标体系时提出“四环节”概念：1.投入：公共资源的输出。2.转换：公共资源或成本的利用和转换过程。3.产出：公共管理活动和所提供的公共服务。4.效果：公共产出或公服务所产生的影响：(
10、1)政府部门为社会经济活动提供服务的数量和质量，包括政府直接投资兴建的基础设施数量，政府颁布实施维护经济秩序的法令法规，政府对主导产业的支持程度等。在数量上要尽可能满足社会对政府管理服务规模的需要，在质量上要尽量提供优质水平的服务，具有高效率的办事能力。（2）政府管理目标的实现情况，包括是否充分就业，物价是否稳定，经济是否持续增长，收支是否平衡，资源配置是否合理，国民财富是否增加等。（3）政策制定水平与实施效果，包括财政政策、货币政策、产业政策等。,有些公共管理学者则提出公共绩效评估的“4E”原则：1经济(Economy)公共管理活动在既定的时间内，究竟花费了多少钱，是不是按照法定的程序花费钱
11、，经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。一般来说，经济指标并不关注服务的质量问题。2效率(Efficiency)公共管理效率在既定时间内的完成的工作量。效率关心的是同样的公共管理和服务质量所耗费时间的缩短问题。单位时间的缩短意味着机会成本的下降，人力物力财力的节省，公共事业发展速度的加快。,3效能(Effectiveness)效能是指公共管理和公共服务实现目标的程度。如果说效率强调的是时间的节省和节奏的加快，对于公共管理是非常重要的，但是片面强调效率可能会带来负面影响。所以，效能侧重于公共管理目标的实现程度与社会的和谐程度，如福利状况的改变程度、使用
12、者满意程度、政策目标的成就程度等。效能可以分为两类：一类为现状的改善程度，例如国民健康状态、水质净化程度、道路的耐用程度；另一类为行为的改善幅度，例如以犯罪行为的改善幅度来衡量刑事政策的效果，用接受辅导的病情改善状况来衡量社会工作的效果等。,效能也可分为两种类型：（1）社会效能。它包括两个方面，一是看公共组织制定的目标和采用的手段是否正确，即目标是否体现了国家意志，是否代表了广大人民的利益等；二是看政府组织实现目标的能力，即目标完成的程度和速度。（2）群体效能。这一层次的效能属于结构优化范畴，它着眼于集体功能的发挥是否符合组织的目的，组织内部的运行机制是否合理。如果行政组织内部结构不合理，内耗
13、不断，或组织活动偏离了组织目的，则群体效能低；反之，则群体效能高。从两个方面对公共部门的效能进行考核：,4公平(Equity)公正和公平是评价政府绩效的重要指标。公正一般是从规则和程序的角度理解，在规则面前人人平等。公平一般是从公民权利和义务的平等角度来理解，公平强调实质平等。由于公平是在人与人之间进行比较得出的，所以，公平又称社会比较理论。公平理论最早运用于分配理论，其基本观点是：当一个人做出了成绩并取得了报酬以后，他不仅关心自己所得报酬的绝对量，而且关心自己所得报酬的相对量，即比较自己和别人在付出与所得的比例是否相等。如果相等，自己的付出和所得就是合理的，否则就不是合理的。当然，这种公平也
14、不是绝对的，而是相对的。因为每个人的能力、机会、社会环境等都是有差别的，不能完全按照人的付出来确定所得。,公共管理强调的公平表现在：第一，权利公平。它承认并保证每个社会公民具有平等的生存权和发展权，其劳动的权利、受教育的机会、职业的选择等不受家庭背景、种族、性别以及资本占有状况等因素的限制和影响。第二，机会公平。从有利于挖掘、发挥出每个人的潜能的要求来看，机会公平意味着要满足人的不同层次需要和不同人的不同层次需要，是一种立体状网络式的公平。比如读大学成为白领是一种机会选择，读技校成为高级蓝领技师也是一种机会选择。有名望的医师社会地位较高，技术精湛的护士也可以成为名望之士。西方国家甚至把垃圾王冠
15、以“绿色和平使者”的称号。政府就要为各种人群提供可选择的机会。,第三，规则公平。只有在规则公平的前提下，才能实现机会公平、权利公平，才能保证效率的提高。第四，分配公平。人们通常以社会财富（包括物质财富和精神财富）的分配是否合理作为评判社会公平程度的直接依据，所以，分配公平是社会公平的根本内涵和最高层次。实现分配公平，有赖于合理的社会分配机制的建立，其中初次分配和再分配制度起着重要的作用。第五，社会保障公平。天有不测风云，人有生老病死和祸夕旦福，要建立健全覆盖全社会的社会保障体系。特别是对贫困群众，以及缺乏参与社会选择、社会竞争能力亦即缺乏劳动能力的人和遭遇各种灾难的人，政府和社会必须提供社会保
16、障，为其生存、发展提供基本的物质生活条件。,三、公共绩效评估指标体系的建构（见附表）,五、公共部门目标管理（一）目标管理的流程 目标管理顾名思义包含“目标”和“管理”两方面。就目标而言，有三个问题，即设定什么目标，目标如何排序，以及如何选择实现目标的策略；就管理而言，包括四个方面，即了解，责任与承诺，人事安排，决策。其中“了解”是指明了制定目标的困难、复杂与风险，尤其是不同看法、凝聚共识；“责任与承诺”是要使员工能自我控制、将个人要求与组织目标融为一体，使个人欲求能通过组织目标的完成而实现；“人事安排”是指通过人员配置、工作调整，促成组织目标的实现；“决策”是目标管理的最后结果。目标管理定义为
17、：由参与管理的各方面制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套系统管理方式。目标管理的过程可以用图表示（见附表）。,（二）目标管理的优点(1)激励明显。当目标成为组织的每个层次、每个部门和每个成员将来应达成的一种结果，且实现的可能性相当大时，目标就成为组织成员的内在激励，当目标实现后获得相应报酬后，目标的激励效用就更大。最好是每个层次、每个部门及组织每一个成员都有自己参与制定的目标，这有利于形成全面激励的局面。(2)管理有效。目标管理方式比计划管理方式更优越，这是因为目标管理是一种结果式管理，不仅仅是一种过程式管理。目标管理使组织的每一
18、层次、每个部门及每个成员尽力去完成目标，由于这些目标是组织总目标分解出来的，组织的每个层次、每个部门及每个成员完成目标，也就是组织总目标的实现。在目标管理中，只确定分解目标，而不确定各个层次、各个部门及各个组织成员完成各自目标的方式、手段，便为完成目标留出一个创新空间，有利于提高组织管理的效率。,(3)任务明确。目标管理的另一个优点就是使组织各级主管及成员都明确了组织目标、组织的结构体系、组织的分工与合作及各自的任务。同时，在目标实施的过程中会发现组织体系存在的缺陷，从而对组织体系进行改进。(4)控制有力。目标管理方式本身也是一种控制的方式，目标分解后的部门活动，通常还需要受到检查和督促。由于
19、目标管理提供了一套明确的可考核的体系，便为组织高层进行监督控制提供了直接的依据。(5)自行管理。目标管理也是一种引导组织成员进行自我管理的方式。在实施目标管理的过程中，组织成员不再只是执行指示、依赖上级的指导和决策，组织成员此时已成为有明确规定目标的单位或个人，他们实现目标的过程也是自我管理的过程。,（三）目标管理的局限(1)容易注重短期目标。大多数的目标管理中的目标通常是一些短期的目标，年度的、季度的、月度的等。短期目标比较具体易于分解，而长期目标则比较抽象，难以分解；另一方面短期目标易迅速见效，长期目标则不然。所以在目标管理方式的实施中，组织往往强调短期目标的实现而忽略了长期目标。(2)设
20、置目标存在困难。真正可用于考核的目标是比较难以设定的。因为组织作为一个联合体，它的产出是组织全体成员共同努力的结果，在具体操作中，很难确定你做了多少，他做了多少，这使得确定可度量的目标显得十分困难。例如，思想教育部门承担着对组织成员进行思想政治、形成组织凝聚力的工作，虽然这一工作可以采取一些量化指标来度量，譬如与组织成员谈了多少次话，但把组织凝聚力与个别谈话的数量指标划等号的做法显然是缺乏说服力的。,(3)难以权变。在执行目标管理过程中，目标是不能改变的，因为这样做会导致组织的混乱。但目标确定后不能轻易改变，就使得组织运作缺乏弹性，无法通过权变来适应变化多端的外部环境。尽管人们有“以不变应万变”的说法，但实际上这里不变的往往已不是组织目标，而是上升至哲学层面的组织价值理念。,Thank you very much for your listening,
