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1、土 地 法 学,渠丽萍中国地质大学（武汉）土地资源管理系2010-10,为什么要掌握土地法律制度与政策？,教学目的,土地法学是土地资源管理本科专业基础课之一，课程以土地政策与法规为主线，是研究调整人地关系的相关法律规范与政策的一门学科。课程既注重讲授我国土地政策法规的基本理论和基本制度等核心内容，又密切联系当前我国土地管理实践，来阐明我国土地政策法规建设中的一系列主要问题。,教学目的,通过该课程的教学，学生能够掌握土地政策法规的基本理论和基础知识，熟悉国家有关土地产权、土地利用和管理方针、政策、法律、法规，了解土地立法与政策制定的原理、原则，理解其适用范围，了解不同发展时期土地政策法规产生的特
2、殊背景与特定土地政策的作用；并能够灵活运用所学知识分析和解决有关土地利用和管理中的实际问题。,主要教学参考资料,教材：张军连.土地法学(第2版).中国农业大学出版社，2007主要参考资料：1.黄河等.土地法教程.中国政法大学出版社，20052.黄贤金.土地政策学.中国农业出版社，20073.陈利根.土地法学.中国农业出版社，20024.杨永芳.土地法学.河南大学出版社，20075.刘光远，王志彬.新编土地法教程.北京大学出版社，19996.张庆华.中国土地法操作实务.法律出版社，20037.程信和，刘国臻.房地产法学.北京大学出版社，20018.林卿，何训坤.土地政策学.中国农业出版社，200
3、2,主要参考报刊杂志,1.中国土地科学2.中国土地3.中国国土资源报,主要网站,本课程主要教学方式,课堂讲授课堂讨论案例教学,考试方式,平时成绩考试成绩,本课程基本内容框架,土地法与土地政策基本理论土地产权法律制度与政策的基本内容土地利用管理法律制度与政策的基本内容土地法实施规则,第一章 绪论,主要内容土地的概念土地法的概念土地法的调整对象土地法学的发展,1.土地的概念土地地球表面一定范围内，由气候、地貌、岩石、土壤、植被、水文和人类活动等自然、人文要素共同作用所形成的自然历史综合体。不同学科对土地的理解,一、土地的内涵,法学上的土地概念土地概念为涉物法律概念。一般认为土地是指地球陆地表层，即
4、：一国领土范围内的陆地、内陆水域、滩涂、岛屿等。对土地资源制定特殊的法律制度加以保护；土地法属于国内法，应为国家领土范围内；从资源和资产属性对土地进行保护。土地法中所要讨论的土地应是指地球表层国家能够控制，人们能够利用的具有财产性质的陆地部分。,我国法律对土地的概念的认识没有给与直接定义，使用人所共知概念。法律实践中对土地概念会遇到界定不清的问题。,2002年1月1日起试行的土地分类体系，采用三级分类体系，分为：3个一级类，15个二级类，71个三级类。,土地分类,农用地,耕地,园地,林地,牧草地,其他农用地,灌溉水田望天田,水浇地旱地菜地,建设用地,商业用地,工矿仓储用地,公用设施用地,公共建
5、筑用地,住宅用地,交通运输用地,水利设施用地地,特殊用地,未利用地,未利用土地,其他土地,茶园,有林地 灌木林地疏林地 未成林造林地,天然草地 人工草地改良草地,畜禽饲养地 设施农业用地 农村道路 坑塘水面养殖水面 田坎晒谷场等用地,第二次全国土地调查采用土地利用现状分类国家标准（GB/T 210102007）。土地利用现状分类采用二级分类体系。一级类12个，二级类57个,耕地 水田、水浇地、旱地园地 果园、茶园、其他园地林地 有林地、灌木林、其他林地草地 天然牧草地、人工牧草地、其他草地商服用地 批发零售用地、住宿餐饮用地、商务金融用 地、其它商服用地 工矿仓储用地 工业用地、采矿用地、仓储
6、用地住宅用地 城镇住宅用地、农村宅基地公共管理与公共服务用地 机关团体用地、新闻出版用地、科教用地、医卫慈善用地、文体娱乐用地、公共设施用地、公园与绿地、风景名胜设施用地,土地利用现状分类,特殊用地 军事设施用地、使领馆用地、监教场所用地、宗教用地、殡葬用地 10.交通运输用地 铁路用地、公路用地、街巷用地、农村道路、机场用地、港口码头用地、管道运输用地 11.水域及水利设施用地 河流水面、湖泊水面、水库水面、坑塘水面、沿海滩涂、内陆滩涂、沟渠、水工建筑用地、冰川及永久积雪12.其他用地空闲地、设施农用地、田坎、盐碱地、沼泽地、沙地、裸地,2.土地的法学特征 永久性安全性必要性有限供给收益价值
7、资本价值和投资使用效果和外部性公益性,二、土地法的概念和特征,（一）土地法的概念土地法调整以土地为客体而形成的各种社会关系的法律规范的总称。,土地的规划、管理、保护、利用、监督过程所发生,包含3层含义：国家制定或认可的行为规范强制性、规范性调整以土地为客体而形成的社会关系社会、经济、环境各个方面 调整土地关系的法律规范的总称各种法律、法规、规 章、具体技术规则。,（二）土地法的特征一般特征：权威性、规范性和强制性自身特性：兼有不同规范的特征行政法规范和财产法规范实体法规范和程序法规范强制性规范与任意性规范,行政法规范和财产法规范资源与资产的属性,以政府的宏观调控和具体的监督管理为主行政法律关系
8、,适用行政法土地管理法,公民个人之间以及公民与国家之间的土地财产关系民事关系，适用民法主要是财产法,行政性法律规范包括：土地征用制度、土地利用规划制度、土地登记制度、土地税收制度等,财产法规规范有：土地所有权制度、土地使用权制度、土地抵押制度、土地交易制度等,强制性规范与任意性规范法定的权利义务是强制性规范：如按法律规定的用途合理使用土地，不得撂荒。以合同形式约定的权利义务是任意性规范：如按自己的意愿以合约的方式将土地使用转让、出租、承包等。,三、土地法的调整对象,1.调整对象：土地关系2.按土地的双重属性将土地关系划分为两种类型：横向土地财产法律关系：国家地政部门、个人、组织相互之间 就土地
9、的开发、利用、交易所发生的 财产性社会关系 如土地承包的权利义务关系 纵向的土地管理关系：国家地政部门在依法履行土地管理监督职责时与个人、组织之间发生的社会关系 如土地利用规划关系、土地用途管制关系,权利主体之间权利义务对等,管理者与被管理者者之间的行政法律关系：权利义务不对等,四、土地法学的发展概况,1.土地法学与土地法土地法学是以土地法（调整土地关系的法律规范）为研究对象的一门学科，属于法学的范畴。土地法学的任务研究土地法的基本原则和规范，土地法的历史发展规律、本质、内容和形式，土地法的制定、执行和遵守等。土地法属于法律的范畴土地法的任务：调整土地关系，保证土地的合理利用保护国家、集体以及
10、公民、组织的合法的土地权益，保障国家对土地实施有效的管理，维护社会公共利益。,2.国外土地法学的发展20世纪20年代以后：真正把土地法作为一门科学来研究，土地法学作为一门独立的学科从民法学中分离出来。3.国内土地法学的发展新中国成立后：制定许多土地法规20世纪80年代：土地立法工作开始加速土地法学研究起步较晚，多注重于现实土地立法、土地司法的研究，土地法学理论研究薄弱。,五、土地法学的地位,在法学体系中，土地法为部门法。原因：拥有自己独立的研究对象土地关系加强土地法学研究的重要意义：土地法有其独特研究对象土地法是一种固有法，与国家的历史背景、社会制度、文化思维紧密相连,思考题1.如何理解法学视
11、角中的土地？2试述土地法的概念和特征。3.试述土地法学和土地法的区别与联系。,第二章 我国土地法概述,主要内容我国土地法简史我国土地法的渊源我国土地立法,一、我国土地法简史,国家固有特性决定了土地法的基本特点。1.奴隶社会的土地法西周和春秋前、中期：实行土地的国家公有制 原始公有制井田制西周后期，土地私有制开始在生产中出现,2.封建社会的土地法特点：确保皇帝对土地的控制权或所有权的前提下，承认和维护封建地主的土地私有制标志：公元前594年，鲁国实行“初税亩”：不论公田、私田，一律按土地数目纳税。从法律上承认了私田的合法性。历代土地私有制的主要形式：,秦朝统一田律唐代均田制宋朝永佃制 太平天国平
12、分土地天朝田亩制度,3.民国时期的土地法孙中山：“耕者有其田”平均地权”“土地国有”主张采取“照价征税”、“涨价归公”的办法迫使地主出卖土地中华民国土地法：1946.9.29,4.新民主主义革命时期的土地法井冈山土地法:1928.12没收一切土地归苏维埃所有抗日战争时期的土地法解放战争时期的土地法，中国土地法大纲1947年,5.新中国成立后的土地法初期阶段(1949-1966年)土地改革法、城市郊区土地改革条例、农业生产合作社示范章程、农村人民公社工作条例等停滞阶段(19661978年)发展和完善阶段(1978年一1998今)特点：维护社会主义土地公有制基础上，逐步建立土地使用权的有偿使用制度
13、、合法流转制度等，土地管理制度逐步完善科学化。,中华人民共和国宪法（1982年），确立现行的土地公有制两个条例规范建设用地:国家建设征用土地条例 村镇建房用地管理条例1986年3月，国发7号文件（成立专门的土地管理机构，尽快出台土地管理法）1986年6月25日，土地管理法1997年10月，新刑法增设三个土地犯罪条款1998年8月，颁布新土地管理法，1999年1月1日实施2004年8月，土地管理法修改（征收征用）2004年10月，国务院关于深化改革严格土地管理的决 定（28号文件）2006年8月，国务院关于加强土地调控有关问题的通知（31号文件）,从立法过程看，国家对土地法的建设日趋完善，对土地
14、管理日益严格原因有二：一是粮食安全二是宏观调控,二、我国土地法的渊源,法的渊源法律创建的方式以及法律外在的表现形式，即法律是由何种国家机关、通过何种方式创立的，表现为何种法律文件形式。国家机关制定或认可的法律的种种表现形式，如法律、法令、条例、决议、命令等，就是法的渊源。,根据土地法律规范的不同制定机关及其效力方面的差异，我国现行的土地法渊源有：,宪法法律国务院制定的行政法规国务院所属部、委发布的行政规章地方法规和地方行政规章最高人民法院的司法解释其他（如中共中央文件等）,1.宪法：宪法国家根本大法，原则性规定 制定其他法律（规）依据，在实践中，一般不直接适用。宪法第9条、第10条对国有土地和
15、集体土地的范围、土地征用、土地流转、个人及组织使用土地时应尽的义务等问题作出根本性。,2.法律,1）（1986年制定，1998年修订）2）民法通则（1987年1月施行）世界各国的民法都将 土地财产作为重要内容进行规范。3）城市房地产管理法（1995年1月施行）：涉及国有 土地使用权的取得及在国有土地使用上进行房 地产开发、交易及房地产权属登记的法律制度。4）（2002年颁布，2003年实 施）：专门保护农民的土地承包经营权的法律。5）其他：森林法、草原法、水土保持法、水法、矿产资源法,土地管理法,农村土地承包经营法,直接规范的法律,土地管理法一部专门以调整土地行政管理关系为主要内容的法律制度，
16、是宪法有关土地问题原则性规定的具体表现，是制定土地行政法规或章程的直接依据，是司法部门审判土地违法案件的重要准则。,3.国务院制定的行政法规国务院行政立法权 不分民法或行政法性质，统称行政法规土地管理法实施条例基本农田保护条例水土保持法实施条例城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例土地复垦规定等,4.国务院所属部、委发布的行政规章不属于立法范畴，但具有相当于行政法规的效力属于土地法性质的规章主要有：出让国有土地使用权审批管理暂行规定、关于变更土地登记的若干规定、土地违法案件处理暂行规定、确定土地所有权和使用权的若干规定等,5.地方法规和地方行政规章地方法规：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常
17、 务委员会 较大的市的人民代表大会及其常务委员会地方行政规章：省自治区直辖市和较大的市的人民政府6.最高人民法院的司法解释7.其他法的渊源,三、我国土地立法,1.土地立法概念广义：有权的国家机关依照法定权限和程序制定、修改和废止各种具有不同法律效力的调整 土地关系的规范性文件的活动。狭义：全国人民代表大会及其常务委员会的土地立法 活动。,2.立法权限的划分根据我国现行宪法和立法法规定，我国立法权限大致可分为：国家权力机关和国家行政机关的立法权限1）国家权力机关全国人大：修订宪法，制定和修改刑事、民事、国家机关和其他的基本法律全国人大常委会地方权力机关,2）国家行政机关国务院：主要是制定行政法规
18、国务院各部委地方人民政府,3.土地立法的程序土地法律/行政法规：草案提出 草案审议 草案通过 公布与实施,思考题1阐述土地法的渊源。2.试述土地法规的立法程序。,第三章 我国土地制度概述,土地所有权和使用权制度土地用途管制制度我国土地管理体制,第一节 土地所有权和使用权制度,一、土地所有权制度1.宪法规定：我国土地所有制形式为社会主义公有制2.法律表现形式：国家土地所有权和农民集体土地所有权 城市市区的土地及部分农村土地属于国家所有 农村和城市郊区的土地（除法律规定属国家所有外）属 于农民集体所有。,3.土地所有权关系的变更1）土地所有权征收制度国家为公共利益需要，依法将农民集体所有的土地转为
19、国家所有。2）土地所有权整理制度本着协商一致、平等互利的原则对不同的土地所有权关系进行调整或改变（一般发生在农民集体内部）。,二、土地使用权制度,土地归国家和农民集体所有，但并不是直接由国家和农村集体经济组织使用，而是依法确定给单位或个人使用让渡1.土地使用权主体：国家机关、事业单位、社会团体、各种经济组织和个人（自然人）2.土地使用权分类 按所有权的不同国有与集体土地使用权 按用途不同工业、商服业、农用地、宅基地等使用权 按取得方式不同划拨与出让、租赁、承包经营等土地使用权,3.土地使用权制度的构成,1）土地有偿使用制度土地有偿使用制度土地所有者将一定期限内的土地使用权提供给单位和个人使用，
20、其按照合同规定支付有偿使用费的制度。主要形式：土地使用权出让 土地使用权租赁和作价入股 土地承包经营,3.土地使用权制度的构成,2）土地使用权合法流转制度土地使用权合法流转：依据法律的规定，经过法定程序，土地使用权由一个土地使用者转移到另一个使用者的行为。目的：促进土地使用权在土地使用者之间合理流动，实现土地资源的有效配置主要形式：转让（交换、买卖、赠与、继承）、租赁、入股等,3）国有土地使用权划拨制度土地的划拨指县级以上政府依照土地法有关规定，在土地使用者缴纳有关补偿、安置等费用后，将一定数量的国有土地交付使用，或者为了社会公共利益的需要，直接将一定数量的土地无偿、无限期交付给土地使用者使用
21、的制度。利弊：有利于维护社会公共利益，提高行政效率；土地资源配置效率差，浪费严重，造成了国有土地收益大量流失。,3.土地使用权制度的构成,第二节 土地用途管制制度,一、土地用途管制概念土地管理法（1998）新增第4条：国家实行土地用途管制制度。从而确立了以用途管制作为土地管理的根本制度。土地用途管制国家为保证土地资源的合理利用、经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用总体规划划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地的制度。管制与管理：强制性,二、土地用途管制内容,1农业用地管制 农地非农化管制和农地农用内部的管制 耕地 基本农田 农用地 一
22、般农田 非耕地,耕地管制规则：本地区的耕地在规划期内不得擅自占用和转用；鼓励划入本区内的非耕地资源向耕地转化，严禁占用基本农田进行非农业建设。一般农田在规划期内视为基本农田保护。国家建设需占用的，应经法定程序修改规划后办理耕地转用手续。除生态占用需要外，限制占用本区的耕地发展园林、牧业，严禁用于发展水产养殖业和建窑、建房、建坟以及堆放固体废弃物等。,农用非耕地管制规则：不得擅自改变用途，农业内部结构调整应符合规划；本区的耕地转变用途应与本区外的非耕地转为耕地面积大致相平衡，否则不得改变用途；严禁非农建设占用名、特、优、新种植园地和水土保持林、防风固沙林等防护林用低级优良草场；鼓励通过水土综合整
23、治，治理水土流失、荒漠化、盐渍化，扩大园林牧草用地面积。,2建设用地区管制非农建设用地的用途管制 建设用地：城镇用地、乡村居民点用地和独立工矿用地管制内容建成区内土地管制：土地利用结构的调整和功能定位，注重建设用地内部挖潜规划内的土地管制：合理确定建设规划区内的界限和用 地数量；分阶段保护建设规划区内的耕地，未经合 法批准，不得擅自改变耕地及其他农用地用途等。,3.未利用土地管制管制内容：禁止任何不符合规划、破坏自然生态环境的取土或堆放废弃物行为；不得擅自围湖造田；鼓励单位、集体、个人开发利用“四荒地”，但营区的开发许可证；鼓励对废弃渠道、公路、零星坑塘水面、盐碱地的利用，利用各种方式进行土地
24、整理。,三、土地用途管制的手段,1以土地利用总体规划为基本依据用途管制是落实总体规划的手段和措施2严格农用地转为建设用地、征地的审批权限和手续。3严格执行土地登记制度土地用途管制的权利保障。4建立健全土地监督检查制度，强化土地法律责任。,第三节 我国土地管理体制,土地管理体制是指土地管理机构设置和管理职能权限划分所形成的体系和管理制度。一、我国土地管理基本体制统管分管统管与分管相结合,一、我国土地管理基本体制新中国成立初期：中央内务部地政司主管全国地政20世纪50-80年代：多头管理分部门、系统各自管理1986年后：中央提出“土地应由国家管理”土地管理法第5条规定：“国务院土地行政主管部门统一
25、负责全国土地的管理和监督工作。中央统管全国土地的机构是国土资源部；地方统管土地的机构是各级地方人民政府土地管理部门，即地方各级人民政府土地（国土）管理局（厅）。,二、机构设置与职能1.国家和省级人民政府及土地管理部门 凡属事关国家利益和社会稳定、民族发展全局的土地管理权都由中央和省级人民政府行使，具体为国土资源部及省级国土资源厅（局）代表行使享有土地利用总体规划审批权、农用地转用、土地征用、划拨土地审批与报批、建设用地总量和耕地保有量控制权等,2.县级以上地方人民政府及其土地管理部门 本行政区土地利用总体规划编制权、土地登记发证权、土地权属争议处理权、土地划拨批准权等。3.乡（镇）人民政府 一般不设土地管理机构，有土地管理员的职位4.垂直管理制度 国土资源部对省级国土资源主管部门实行业务领导，省级国土资源主管部门主要领导干部的任免，需征得国土资源部的同意。,三、土地管理部门与其他部门的关系土地管理部门同城建部门土地管理部门同城市房地产管理部门的关系土地管理部门同农、林、牧、渔、水电部门的关系土地管理部门同测绘、统计部门的关系土地管理部门同军事、铁路、交通、能源部门的关系,思考题：1简述我国土地所有权和使用权制度的基本内容。2.试述土地用途管制的主要内容。3试讨论当前我国土地管理体系的设置在哪些方面需要进一步完善？,
