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1、第三章 城市管理理论,按照组织机制的不同，可以把城市的各种组织分为私人部门和公共部门两类。私人部门主要通过市场机制进行活动，公共部门则基于一定的集体选择机制进行活动。,市场失灵问题为公共部门及其活动奠定了正当性。但公共部门也同样存在失灵问题。现代城市管理需要超越行政主导和单中心的传统管理模式，转而实行公私合作和多中心治理模式。多元化的城市治理主体、多样性的公共产品和服务供给方式，乃是提升城市治理水平的制度基础。,重点问题,公共部门与私人部门的概念中国城市公共部门的种类市场失灵的含义和表现政府失灵的含义和原因城市管理的理论发展公共产品的类型公共产品的多元供给机制,一、私人部门与公共部门,（一）私
2、人部门的含义1、概念：所谓私人部门，即私人领域（public sphere）的行动主体，是指参加市场交换活动的各种组织和个人。具体地讲，私人部门包括各类企业组织以及家庭和个人。对于私人领域的事务，私人部门拥有自主决策权，基于自愿达成交易行为。,私人领域是指市场规律起作用的经济生活领域 特征：市场机制与私人产品,私人部门与公共部门的根本区别：,不在于是否接受政府干预或行政指导，而在于以何种机制作为最基础性的组织方式。私人部门以市场的自愿交易和自发秩序为核心机制来组织社会行动，而公共部门基于公共选择行为，依托公共权力，通过自上而下的指挥命令来组织社会行动。私人部门并不排斥政府干预，但政府干预只是为
3、了弥补市场缺陷而存在。,2、特征,私人部门的特征,（二）私人部门的优势从行动过程来看，私人部门一般可以分为三种类型：即商品生产者、消费者以及为买卖提供服务的中介人。他们各自实行分散决策，自主提供或消费私人产品和服务。优势：,首先，私人部门的分散决策能够较快地实现供需平衡。,其次，市场价格的信息传导机制有利于提高资源配置合理性。,最后，市场主体的利益驱动有利于激励创新。,（三）公共部门的含义1、概念：公共部门是以公共权力（public power）为基础组织起来的，其行动对社会成员具有强制性的社会组织体系。一般指政府及其附属机构，它们主要负责提供公共产品和公共服务。公共部门负责管理公共事务，谋求
4、公共利益，不以盈利为目的。在传统意义上，城市政府是城市公共部门的唯一主体，政府垄断了公共事务的管理权，是公共产品的唯一供给主体。随着社会的发展和进步，一些非营利组织和非政府机构也成为公共管理的重要主体，政府作为公共部门唯一主体的地位和合法性受到挑战。但政府仍是公共部门中最重要的行为主体。,2、政府的优势（在矫正市场失灵方面）1）政府具有征税权、禁止权和处罚权2）政府可以通过产权等强制性制度安排，提供激励约束机制、负外部性进行管制3）政府可以采取措施为消费者提供信息以及其他必要的支持,3、公共部门的特征1）公有产权2）公共利益3）集体行动4）非市场化,案例：发改委等近期密集约谈企业防止串通涨价,
5、2011年3月初，发改委约谈了联合利华等几家日用品企业，约谈不久后，联合利华等日化企业均表态将按发改委的要求推迟涨价。此后发改委又约谈了17家行业协会，包括全国工商业联合会、中国食品工业协会、百货商业协会、饮料行业协会、奶业协会、家用电器协会、糖业协会、中国酿酒工业协会、粮食行业协会、肉类协会、蔬菜协会等等。,观点：中国劣货盛行的原因（叶檀）,劣货泛滥有许多原因，不能忽视的是既得利益者垄断了标准制订权。1、石油标准之争中国汽车、轻型车、重型车的排放标准于2005年下达，但和国排放标准配套的汽油油品标准2011年5月1日才出台，比汽车标准晚了6年，而且过渡期是 3年，时间长到近乎荒唐，节能减排形
6、同虚设。近些年一些地区还出现了疑似成品油导致车辆故障事件，从河南到海南，使用劣质油的车主深受其害。标准各地不同，出现歧视性政策，去年（2011）7月1日，符合国标准的车开始投放市场。只有北京、上海等大城市可以供应符合国标准的油，其它地方没有。,柴油也是一样。按照2009年制定的车用柴油国标准的规定，应该是2011年7月1日开始，全国供应新标准柴油，油品里面的含硫量标准为 350个ppm(浓度单位，百万分之一)，但从去年7月1日之后，一直到去年年底，只是在大城市有此等油品供应，其它地方供应的柴油，还是国标准(2000ppm)，含硫量高出新标准近6倍。原国家环保总局副局长汪纪戎，作为全国人大常委，
7、提出相关建议，虽得到应有的礼遇，6个部门回复汪纪戎的建议，2012年2月29号，由质检总局、环保部、能源局、财政部、中石油、中石化6家单位派员和汪纪戎对话，各派一个司局干部，带了几个处长。可惜，礼遇仅止于礼遇，而非真正的制度性推进，没有明确的结论，没有新标准推向全国的统一日期。,车轮式舌战6部门后，结果令人失望。但查清楚了高标准油无法出台的根源。国家的油品标准由国标委委托燃油和润滑油技术委员会制定，在这个委员会中，中石油、中石化的专家占了绝大多数。在制定标 准的时候，一定要在最后说明这个品质的油在什么时候供应市场，一旦油品企业反对，说到时候我生产不出来，这个标准根本出不来。,2、牛奶标准之争“
8、三聚氰胺事件”是中国食品安全的里程碑式事件，也是中国消费品安全信誉滑向危机边缘的开始。重新制订乳品安全国家标准成为共识。2008年12月，卫生部牵头，会同农业部、国家标准委、工信部、工商总局、质检总局、药监局等部门，以及中国疾控中心、轻工业联合会、中国乳制品工业协会、中国奶业协会等单位，成立协调小组，对乳品安全国家标准进行整合完善。乳业审评协调小组各部门推荐了近70名专家组成专家组，组长由中国疾病控制中心食品与营养所副所长王竹天担任。协调小组负责议定工作中的重大事项，专家组负责提出乳品安全标准，此外还设立了秘书处，负责具体组织协调和日常工作。据介绍，在此期间，近600人次参加了各工作组、起草组
9、以及专家组的研究与讨 论。,2010年2月，第一届食品安全国家标准审评委员会召开各分委员会会议，审查乳品安全国家标准草案。经主任会议审议，通过了66项乳品安全国家标准。新的乳品安全国家标准于3月26日由卫生部批准公布。如此庞大的团队，却没有得出受公众认可的标准。诡异的是，数百人参加标准制订过程，却谁也不知道具体的起草单位和个人，在2010年公布的生乳、灭菌乳等乳品标准及政府公告中，对如此关键的信息没有具体介绍。,有媒体披露，新的乳业标准“内部待议稿上显示，巴氏奶标准初稿的起草单位是蒙牛乳业集团，生鲜乳标准由伊利集团起草，酸奶标准则由光明集团起草。”原本应由卫生部负责制定的乳业国标，竟然最终由几
10、个乳业集团“切蛋糕”，自行制定，草案中最重要的几个标准都不见了！以至于乳业标准被“誉为”“全球最低”。,（四）城市公共部门当前，中国城市公共部门主要包括：1、政党：中国共产党是当代中国唯一的执政党，中共市委在城市管理主体中居于领导核心地位，它统一领导城市各项公共事务，制定城市治理的基本政策。2、政府：广义的政府包括立法机关、行政机关和司法机关。立法机关是指城市人民代表大会及其常委会；行政机关是指城市人民政府；司法机关包括法院和检察院。,3、事业单位。它们是政府履行公共服务职能的一种延伸，主要提供教育、科研、文化、卫生、体育、环保等公共服务。4、国有企业。即政府投资的企业，分为央属企业和地方企业
11、，分别由中央和地方政府实行分级管理。5、其他公共部门。主要包括各种行业协会、社区组织等。,中国城市公共部门与国外城市公共部门的差异,二、市场失灵与公共管理,（一）市场机制的功能私人部门的运行和资源配置主要通过市场机制发挥作用。近代以来，西方世界兴起的经验表明，作为一种经济运行方式，市场机制是迄今为止最有效率和最富活力的资源配置方式，它具有任何其他手段和机制都不可替代的重要功能：,1、需求满足功能2、情报传递功能3、检验评价功能4、资源配置功能5、激励创新功能,（二）市场失灵问题1、市场失灵的含义：亚当斯密“自由放任”古典经济理论以完全竞争市场为前提假设，是一种非常理想的市场状态。当某些条件不具
12、备时，市场机制就难以实现资源配置的最优状态。市场失灵为政府介入经济活动提供最为直接的理由。相应地，市场竞争的效率则成为政府经济活动的必要约束。,所谓市场失灵，是指由于内在功能缺陷和外部条件缺陷引起的市场机制在资源配置的某些领域运作失灵，单纯靠市场机制难以实现资源最优配置的一种状态。内在功能缺陷是指由于市场机制的自发性、滞后性和不确定性引起的市场失灵。外部条件缺陷是指市场发挥最佳功能所要求的理想外部条件难以得到满足。,2、市场失灵的表现1）公共产品问题 公共产品问题是公共管理理论的逻辑出发点。所谓公共产品，是指社会成员集体享用的集体消费品，它具有共同消费、共同受益的特点。私人产品：竞争性和排他性
13、而公共产品的消费并不排他，个人即使没有付费也能够享有公共产品带来的好处。因此，社会成员普遍存在免费“搭便车”心理,（2）外部效应问题外部效应亦称外部性，是指在市场活动中没有得到补偿的额外成本和额外收益。外部效应分为正外部效应和负外部效应。外部效应导致市场机制对资源配置缺乏效率，存在着成本转嫁、无辜受害、公共资源过度利用等问题。政府可以通过行政、经济和法律措施，遏制和消除负外部性现象，激励正外部性行为，或者由政府出面直接从事具有正外部性的社会活动。,（3）市场垄断问题市场垄断，是指市场中只有少数几家供应商，甚至出现独家垄断局面。垄断扭曲了价格机制，抑制了市场竞争，妨碍了经济效率的提高，不利于实现
14、帕累托最优状态。从市场垄断的形成原因看，大体包括资源性垄断、技术性垄断、经营性垄断、自然性垄断和行政性垄断。在市场发达状态下，最容易出现市场失灵的是行政性垄断和自然性垄断，这两者应该是改进政府规制的重点领域。,（4）信息不对称问题 传统经济学构建的完全竞争模型的基本假设是，生产者和消费者拥有充分信息，所有与产品有关的信息都是完全公开的，生产者和消费者据此作出正确的决策。信息不对称导致的市场失灵主要表现在两个方面：（A）逆向选择。即质量差的产品获得优先交易机会，导致劣质产品驱逐优质产品的不正常现象。（B）道德风险。是指市场交易双方达成一项协议后，其中一方出于单纯追求自身利益，可能做出对另一方不利
15、的行为。保险行业、医疗市场、装修市场,逆向选择案例：以次品市场（也称为柠檬市场）为例：假定某人以15万买了一辆汽车，使用一月后汽车运行良好没有任何质量问题，但此时由于急用钱或其他什么原因，想以10万元卖掉。若旧车市场有100辆汽车，高、低质量的各占50%，再假设高质量最低卖价为10万元，低质量的最低卖价5万元。买主确定平均质量的旧车价格为10*0.5+5*0.5=7.5万元。这样一来高质量车推出市场只有低质量车成交，但买主知道这情况后，感到市场平均质量下降，所愿意出的价格也下降，导致一些高质量旧车离开市场。所以在信息不对称情况下出现了“次货驱逐好货”的现象。,（5）分配不公问题 在市场机制的自
16、发作用下，由于个人天赋和能力存在差异性，即使给予社会成员相同的发展权利和机遇，但人们利用权利和机遇所得到的结果是完全不同的。必然导致收入差距扩大，以致出现富者越富、贫者越贫现象，导致贫富悬殊、两极分化和社会割裂。,（6）宏观经济问题市场经济是建立在经济主体分散决策基础上的自发秩序。个人理性选择的结果却可能导致集体性的非理性行为。,（7）公共秩序问题市场经济的良性运行需要一套制度体系，它们是监督和保障市场处于秩序状态的一系列游戏规则。市场经济虽然能够通过“看不见的手”调节各个市场主体的行为，但不能够自发地形成成文的规则和制度，难以界定产权、解决冲突、维护公共秩序公共秩序是人们通过一定的政治过程采
17、取集体行动的结果，并且依赖于一定的公共组织得以有效执行。,（三）公共管理的使命市场失灵问题为公共管理提供了正当性和合法性。当市场机制不能有效发挥作用时，公共管理作为一种代替市场竞争的治理机制，就会成为经济和社会管理的重要手段。,公共管理的基本使命：,1、提供公共产品和公共服务2、纠正外部效应的不良影响3、消除市场垄断的不利影响4、矫正信息不对称的不良影响5、维护社会公平正义6、保障宏观经济稳定7、推动发展和进步8、提供制度和规则,（四）政府失灵问题1、政府失灵的含义：市场失灵为政府干预提供了理由，但市场失灵只是政府干预的必要条件而不是充分条件。与市场失灵一样，政府行为也存在失灵的问题。所谓政府
18、失灵，是指由于政府干预导致资源配置低效率。在一些社会经济领域，人们期望政府能够办理市场办不好的事情，结果却发现政府干预不仅不能弥补市场失灵，反而进一步降低了资源配置效率。在现实中，人们经常能看到，一些政府干预行为不但不能达到矫正市场失灵的目的，而且浪费了大量的公共资源。,2、政府失灵的表现（1）政府部门扩张政府官员也是理性经济人，只不过他们追求自身利益的途径更加特殊，政府官员往往通过预算最大化来实现自身利益。这就使得政府不会完全从社会公共利益出发进行公共管理活动。行政学研究早就指出，政府就其本性而言，具有一种自然扩张的倾向。这种内在扩张性容易导致政府干预职能的扩展和强化，引发机构膨胀和人员增加
19、，导致政府规模和财政预算越来越大。,（2）公共决策失误准确的公共决策必须以充分可靠的信息为依据。信息是分散在无数个体行动者之间的，信息收集和统计需要投入精力，信息分析需要技术支持和科学研究，政府不能全面了解市场运行的真实状况。政府所掌握的公众偏好的信息常常带有随机性和片面性。政府在提供公共产品和进行市场干预时，容易受到失真信息的误导，从而导致决策失误。政府决策还受制于决策者的政策水平和个人素质。决策者的素质不高，难以驾驭复杂环境，缺少战略思维和运筹帷幄能力，就会导致决策失误。,案例：校车问题真的仅仅只是校车问题吗？,自2011年11月甘肃校车事故以来，有关校车安全标准的制定即提上日程。2011
20、年12月27日，工信部发布公告，公开征求对新制订的校车安全技术条件等四项国家标准草案的意见（下称征求意见稿），立即引发客车厂商的强烈质疑，因为征求意见稿虽由全国汽标委客车分标委组织制订，但基本出自郑州宇通汽车之手，这就令征求意见稿中大量采用了宇通现有校车的标准作为行业标准。为了平息质疑，今年1月5日和1月11日，包括国内主流客车厂商参加的讨论会连续召开，厂家的意见基本被采纳，并对初稿进行了大量修改。1月12日，校 车安全技术条件等四项国家标准经全国汽车标准化技术委员会讨论与审查，缩减为专用校车安全技术条件（送审稿）和专用校车座椅系统及其车辆固定件的 强度（送审稿）两项国家强制性标准。,甘肃庆阳
21、2012年停止购买公车改买校车：2011年11月18日，甘肃庆阳市委、市政府决定停止2012年公车更新计划，将预算资金用于购置标准化校车，并称将两年内完成三年规划，建成幼儿园200所以上，每个乡镇建设一所中心幼儿园，配备一辆标准化校车。各地紧急排查校车隐患：,争议观点：堵车标志城市繁荣？,“我把堵车看成是一个城市繁荣的标志，是一件值得欣喜的事情。如果一个城市没有堵车，那它的经济也可能凋零衰败。”这是北大教授刘伟在接受记者采访时说的一段话。刘伟委员说，北京是世界上河流最少的大城市，但却是桥梁最多的城市，北京日新月异的发展变化，可从道路的变化上看出一二。我们出国的人羡慕人家国外的井然有序，可是人家
22、也羡慕我们的盎然生机。这个世界上人口最多的国家，目前也是发展最快的国家。（北京青年报，2003年1月),（3）政策执行低效即使政府准确把握了具体问题的特质制定了恰当有效的公共政策，政策执行仍有可能出现政府失灵现象。由于遇到传统习惯的阻力，政策宣传和实施准备不够，人们对新政策不理解，利益受损者不配合，缺乏必要的执行资源，政策耗损和政策老化，会导致政策执行存在一定的失效率。此外，政策执行方法是否得当，政策执行人员素质状况，目标群体的法治意识，沟通手段和协调是否有效等，也都会影响政策执行结果。,（4）行政成本高政府行为的有效性体现在，政府干预的效果优于市场机制的效果，政府干预的收益大于成本。在现实中
23、，政府部门的很多活动缺少成本意识，甚至不计成本。在集权体制下，人们经常听到的一条行动准则是，不惜代价完成政治使命，不惜代价实现某个政策目标。政府运行即使计算成本，也存在难以精确化的问题，因为很难计算政府干预的收益，尤其是社会性收益。,（5）再分配不公由于市场失灵导致收入分配不公正，这为政府介入提供了理论依据。但政府介入仍然存在分配不公的问题。公共政策过程的参与者，不论是政治家和官僚，还是利益集团和公民个人，也都是理性的经济人，都在追求自身利益最大化。利益集团为了更好地谋求团体或部门利益，常常与政治家（议员）、官僚形成“铁三角”关系，政治家（议员）批准项目，官僚实施项目，利益集团从中得利，从而使
24、分散的决策参与者（选民、公民）在再分配中处于劣势地位。,（6）政府设租。即政府及其公职人员为谋求经济租金（特殊好处），通过合法或非法手段滥用权力。政府设租也就是政府腐败，它与社会寻租相伴而生。常见的政府设租行为主要有：经济管制和特许权、关税和进出口配额等。,讨论：市场多一点还是政府多一点？,奥地利学派：凯恩斯主义：,三、城市管理的理论发展,（一）从单中心管理走向多中心治理在传统市政管理理论看来，城市政府是城市公共事务的唯一管理主体。公共产品和服务的供应和生产职能都应当由政府承担责任。城市政府不仅负责决策，而且要亲自“划桨”。它通过设立公有企事业单位，直接向社会提供公共产品和服务。而在新公共管理
25、理论看来，城市政府的基本职责在于“掌舵”而不是“划桨”，尽管政府有责任提供公共产品和服务，但不必亲自承担生产职能。私人部门和非营利组织也可以参与公共管理，负责生产公共产品和提供公共服务。,这种对公共产品的“供给”和“生产”职能的区分，为公共产品和服务的组织提供了多样化的选择，这些选择包括：内部生产（直接生产）、协调生产、共同生产、政府间合同生产、私人合同生产、特许生产、凭证生产等。基于多中心治理（polycentric governance）思想，城市治理的主体既包括政府部门，也包括企业组织、非营利组织以及广大市民，需要调动各方面的力量，降低公共产品和服务的供给成本，提高公共经济效率。,（二）
26、从全能型政府走向有限型政府城市治理需发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，城市政府的基本职责在于纠正“市场失灵”和“社会失灵”。当前，中国城市政府运行仍受制于全能政府模式，在过多地参与了企业管理的同时，对于需要政府发挥作用的市场监管、社会管理和公共服务领域，有关政府部门还没能充分履行职责。从全能政府走向有限政府的过程，就是要规范行政管理权力，促使一些政府部门“自断其臂”。,（三）从管制型政府走向服务型政府管制型政府坚持官员本位，政府成为经济和社会活动的绝对主导者。一方面，法规和政策由政府部门（行政机关）拟定或主导；另一方面，政府部门依据法规和政策对企业活动施加直接的行政干预。与管制型政府不同，
27、服务型政府坚持以人为本、公民本位，即公民是公共权力的唯一合法拥有者，政府是公共权力的代理者，政府必须按照人民意志行事，政府施政和提供公共服务必须以人民的同意为基础。政府制定的各项公共政策必须接受民意机关的监督和审查。“公民本位”意味着普通民众是公共服务的决策主体，民众的满意度是评价政府绩效的最终标准。,建设服务型政府，需要推进政务公开建设，完善政府新闻发布制度和信息公布制度，提高政府工作的透明度，拓展公民参与渠道，健全价格听证、决策听证、民意调查、政策咨询等公众参与制度，让人民群众广泛地参与行政管理活动。建设服务型政府，还需要提高市政部门的信息反应能力，及时回应社会呼声，主动进行政策创新，更好
28、地为公众服务，不断提高政府的公信力。,（四）从预算型政府走向绩效型政府在传统市政管理模式下，城市管理缺少绩效评价和约束机制，各个市政部门奉行预算为本，并不注重财政支出的实际成效。于是，各个市政管理部门都想方设法扩大自身的预算基数。,与预算型政府不同，绩效型政府注重进行成本收益分析，坚持以结果为本，它以治理绩效作为安排财政预算的基本依据。构建绩效导向型政府，需要改变政府部门自我评价的现状，拓展公民参与途径，规范绩效评价指标和程序，引入第三方参与绩效评价机制，完善绩效评价体系。,（五）从封闭型政府走向透明化政府政务信息在社会信息中占据着极其重要的地位，政务信息公开是公民参与和完善政策过程的前提条件
29、。阳光是最好的消毒剂，信息公开是促进政府敬业和防治腐败的一剂良药。从科学管理和政策优化的角度来看，政府管理所涉及的各种信息，除涉及国家机密、社会安全和商业秘密外，各种公共政策和调查报告等都应当及时向社会公开。,世界上有100多个国家制定了政府信息公开法。政府信息公开和公众获得政府信息的权利（知情权），在一系列的国际法律文件中得到了确认。随着信息社会的来临，开放的政务信息已经成为促进政府良治的重要战略资源。2007年4月，国务院公布了政府信息公开条例。该条例规定，行政机关应当及时、准确地公开政府信息。对于涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息，需要社会公众广泛知晓或者参与的政府信息，反映本
30、行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的政府信息，行政机关应当主动公开。,（六）从学习型政府走向研究型政府学习型政府存在着被动学习，目标不明、学用脱离、成本高昂等问题研究型政府：通过完善决策咨询制度、建立政府与学者互动机制，建构具有前瞻性和预见性的政府运行新机制,四、城市公共产品的供给,案例：灯塔的建造,假定一个社会是由生活在一个孤岛上的渔民所组成 的。经过了多次渔船与岩上的礁石相撞，渔民们感到有必要建造一个灯塔为渔船导航。这样的灯塔对岛上的每个渔民来说无疑是有必要的,它可以保证渔民生命和财产的安全。那么，采取什么方式建造呢?请同学们思考并回答。,备用的方案有3种：第1种方案：由私人，即某一渔
31、民出资建造。第2种方案：组织渔民共同去建造。渔民们可以召集在一起，共同制定建造计划，按照某一标准确定每个人应分摊的工时和费用，然后集体建造。第3种方案：由政府出面兴建。政府可以通过向渔民征税取得灯塔建造资金。,哪一种方案可行且最有效率呢？,萨缪尔森(Samuelson,P.A.)“公共产品是这样一些产品，无论每个人是否愿意购买它们，它们带来的好处不可分割地散布到整个社区里”经济学,公共经济学,（一）公共产品概念的界定,曼柯奥尔逊(M.Olson)“任何物品，如果是一个集团中的任何个人都能够消费它，而且不能适当地排斥其他人对该产品的消费，则该产品是公共产品。”集体行动的逻辑The Logic o
32、f Collective Action,公共经济学,布坎南（J.M.Buchanan)“如果某一种产品，可以使集体或团体收益，则这种产品是公共产品。”民主财政论,公共经济学,公共产品：就是所有成员集体享用的集体消费品。社会成员可以同时享用该产品，每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该产品的消费。奥尔森：凡是不能适当地将那些没有付费的人排除在消费之外的产品就是公共产品。,城市公共产品的显著特征：1、消费的非竞争性2、受益的非排他性,以国防和苹果为例：.非排它性。(Non-excludability)表现为产品一旦被提供出来，就不可能排除任何人对它的不付代价的消费。.非竞争性。(Non-r
33、ivalness)表现为边际生产成本为零，增加一个消费者不会增加供给的边际成本；边际拥挤成本为零,即消费者之间互不影响他人的消费数量和质量。,（二）城市公共产品的类型,无有,案例：中国的“三个和尚的故事”,（三）公共产品的供给机制,公共产品具有非排他性 搭便车行为（Free Rider)搭便车理论是由美国经济学家曼柯奥尔逊提出的。其基本含义是不付成本而坐享他人之利。私人很难对公共产品收费（例：校广播）1、私人部门不愿提供公共产品。,2、公共产品是增进社会福利所不可或缺的，因此，需要通过政府部门的介入，用征收税收的手段来集资，提供公共产品。,公共经济学,回到灯塔的案例,显而易见，灯塔一旦建成，对
34、岛上的每一个渔民都可以带来益处，即使有个别渔民不参加灯塔建造或不为之承担费用，他照样可以享受灯塔导航的益处，没有办法因为其没有出力或出资而不准他享受灯塔的效用，就是说它的受益具有非排他性；而且增加一个渔民对灯塔效用的享用不会增加灯塔的成本，也不会因此减少其他渔民享用的数量和质量,这就是说它的消费具有非竞争性。可见，这样的灯塔是一种公共产品。,第1种方式是由私人，即某一渔民出资建造。,这显然是不可行的，任何渔民都不能因为其出资建造了灯塔，而向享用灯塔导航效用的渔民收费，或禁止不肯交费的渔民在灯塔附近航行，他做不到这一点。,第2种方式是组织渔民共同去建造。渔民们召集在一起，共同制定建造计划，按照某
35、一标准确定每个人应分摊的工时和费用，然后集体建造。然而，要做到这一点，必须满足下述两个条件之一：一是参与灯塔建造的渔民们有权强迫不肯合作的人离开这个岛屿；二是这个岛上没有不予合作的人存在。显然，这也是不可能的。,第3种方式是由政府出面兴建。政府一旦介入，前述的问题就迎刃而解了。政府可以向其所管辖的人民征税，然后用来提供类似灯塔这样的公共物品。也就是说，政府一方面可以通过征税取得灯塔建造资金，另一方面可以将灯塔建造纳入政府支出，从而以非市场方式财政手段提供类似灯塔这样的公共物品，实现资源在私人物品与服务和公共物品与服务之间的有效配置。,1、城市政府的职能定位基于供求关系的市场机制难以实现公共产品
36、的有效供给需要通过一种非市场机制供给公共产品。政府正是依据这样的公共需要而产生，其最为本分的职能就是组织和执行公共产品的供给。在市政管理中，一方面，城市政府通过强制性的征税权获取资金；另一方面，它又将税收资金用于城市公共产品供给。,2、区分“供应”（providing）与“生产”（producing）政府需要“供应”公共产品，并不等于政府应当直接“生产”公共产品。“供应”涉及的是一系列的集体选择行为，包括:（1）需要提供什么样的产品和服务，以及哪些产品和服务应留给私人部门去解决；（2）应对什么样的私人活动进行规制，所应用的规制制度和类型；（3）需要筹措的收入数量，如何筹措（是以各种税收形式还是
37、以用户按价付款的形式）；（4）需要提供的产品和服务的数量和质量标准；（5）如何安排产品和服务的生产，即如何将供应和生产连接起来。,“生产”，是指将资源投入转化为产出的技术性过程，即制造某种产品和提供某种服务。,3、公共产品的多中心供给除了政府之外，私人部门、第三部门、国际组织以及公民个人，都可以成为公共产品的供给主体。,（四）公共产品供给的制度安排,1、政府服务（1）含义：生产者、安排者双重角色。使用自身职员，或者设置附属性的企事业单位，亲自指挥生产并提供公共产品和服务。（2）举例：城市公立中小学、公园、供水、供电等，服务成本由政府财政支出或消费者支付,2、政府间协议（1）含义：政府之间或行政
38、部门之间达成协议，由某个政府或行政部门支付费用，委托或雇用另一个政府或行政部门提供某些公共服务。（2）举例：一个位于市区的区政府与某个郊区政府达成协议，委托郊区的环卫或水资源部门提供粪便和污水处理服务。,3、政府出售（1）含义：政府将自身拥有的一些公共物品和资源，通过市场化途径出售给私人部门所用。（2）举例：土地资源、水资源使用权，矿产资源开发权；美国：出租警员；我国：公安部门为商业性的大型集会免费出警,4、合同承包（1）含义：政府与私人企业、非营利组织签署关于物品和服务的生产合同。政府是安排者，它付费给生产者。（2）举例：政府采购办公设备，购买建筑服务、环卫服务等,案例：治安能承包给私人部门
39、?,案例内容浙东某县明伦村村民章伟忠，通过公开竞标，以252万元的价格获得该村2003年度安全防范工作的承包权。根据安全防范承包责任制协议书，2003年明伦村治安刑事案件允许发案基数12起，每增加1起，扣1000元；每减少1起，奖200元。年终测评，群众安全感、满意率低于标准的，每下降1个百分点扣100元；高于标准的，每上升1个百分点奖100元。,案例评析 社会治安是否是公共产品？治安管理能否由私人提供？私人不具备社会治安管理的能力治安管理作为一项执法活动，其执法主体只能是公安机关。私人不能成为执法主体。根据治安管理处罚条例的规定：“对违反治安管理行为的处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于
40、县一级的公安机关裁决。”过度市场化。,5、特许经营（1）含义：政府将垄断性特权给予某个私营企业，让它在特定领域里提供特定服务。由消费者付费，通常实施一定的价格管制。（2）举例：出租车、天然气、自来水、污水处理、公共汽车等；高速公路沿线、公园、飞机场、体育场等场所的饮食和特色服务,案例：公厕经营模式比较,案例内容在市场经济中，政府以何种方式提供各种公共产品与服务一直是社会关注的焦点。改革开放后，在市场化浪潮下，各地都进行公厕民营化尝试，下面是两个不同公厕管理经营模式。,模式一：武汉火车站公布拍出天价武汉市武昌区城管局在公共卫生领域走产业化、市场化发展道路，将公厕经营权进行招标，为配合公厕经营权招
41、标工作的顺利进行，特制定了实施办法，投标者首先须缴纳17%的风险抵押金，经营期间必须严格遵守物价部门核定的收费标准，并随时接受环卫部分的专业质量检查。2002年8月29日经过138次竞价，武昌火车站口公厕的中标价为46.95万元/年；2003年8月再次招标，武昌火车站口公厕的中标价为62.15万元/年；火车站另一公厕拍得40.1万元。,模式二：苏州公厕一律免费自2003年1月1日起，苏州287座公厕全部实现24小时免费开放。免费开放后如何实现低成本高水平管理？同年，苏州将其中的38座的保洁、维护、管理权向社会进行公开招标。其中对公厕的保洁、维修等制定了详细的标准和要求，如“一客一洁”、接受定期
42、检查、只能收取代售的一份一角的手纸外不可再有其它收费等。首轮开标，有29座找到了“管家”，其中22座为个人中标，标的基本上在3万元至4万元之间。,案例评析公共厕所是否是公共产品？公共厕所是否应收费？两种模式的根本区别何在？两种模式都是通过招标方式出让公厕的管理权，前者可降低公共服务成本、提升公共管理服务水平且还或获取一些收益；而后者仅是提升了公共服务水平。前者是以盈利为目的，而后者是以公共服务为宗旨。两种模式孰优孰劣？,厕所作为一种社会所必须的公共设施，原来是不需要收费的。免费是因为有人出资的缘故，这个出资者通常是政府。政府并不是盈利的实体，它的钱来源于民众缴纳的税收。既然民众缴纳了税收，政府
43、就应该有能力拿出一部分资源，保证环卫局的正常运转和公共厕所的正常使用。但是，应该的并不等于现实的。现实中，免费使用的公共厕所长期失修，设施陈旧简陋，肮脏不堪。不仅影响老百姓的生活质量，也影响中国城市的形象，并妨碍旅游业的发展。这是因为，公厕免费的结果往往就是公共经济学中所说的“公地的悲剧”，即人们会过度地使用这些厕所，不会调整自己的行为，想上就上，导致公厕破败不堪。有时财政、环卫等政府部门不断增加投人费用，但无济于事。正是在这样的背景下，20世纪80年代中期开始，我国一些城市陆续实行厕所收费制度。这种制度实行以后，绝大多数收费厕所的设备和卫生状况明显好于其他不收费的开放式厕所，外界对于中国城市
44、的印象也有所改观。,其实，公共厕所收费与私人厕所收费是两码事。两者的区别在于，前者不是为了盈利，而是为了减少“过度使用”造成的厕所损坏。私人厕所经营，如果收费太低，人不敷出，它就会停止营业，或者提高收费标准，或者降低成本。而面对私人厕所，使用者也会选择，如果收费太高，他就会不去使用，或者减少使用次数。公厕收费作为一种经济手段对于抑制“过度使用”是非常有用的，一方面，增加了使用者的成本，使其减少使用频率；另一方面，对于那些使用公厕较少的人来说，也较为公平。因为，使用次数多的人，缴费也多。事实上，这种收费与公厕的经营成本并没有直接关系，因为其目的并不是补贴公厕经营的成本，而是为了减少“过度使用”，
45、只要达到了减少使用拥挤的程度，就不用再公共产品供给提高收费标准。,6、政府补助（1）含义：政府对一些收费性的准公共产品（含部分私人产品）的消费提供补贴，鼓励此类准公共产品的消费行为。两种方式：对生产者的补助、对消费者的凭单补贴；（2）举例：政府对农产品生产、社区医疗服务、公共租赁住房建设、文化艺术团体等给予一定补助。,7、凭单制（1）含义：围绕特定公共产品，针对特定消费者群体的消费行为所实施的专门补贴。消费者自主安排，自由选择享受补贴的公共产品。也有的凭单制会对持券者有所限制。（2）举例：面向贫困者发放食品券、面向流动人口子女发放教育券、经适房购买券、廉租房租赁券,8、自由市场（1）含义：指在
46、政府基本不介入的情况下，由消费者自行安排某种服务并选择生产者。是提供普通服务和收费型产品的最普遍行使，也可适用于部分准公共产品的供给。（2）举例：住房、医疗、教育、运输等可适用自由市场；美国中小城市的垃圾收集由私人部门负责并收取费用；,9、志愿服务（1）含义：指由志愿人员和慈善组织提供公共服务项目。一些志愿者协会或志愿者组织，会运行某些服务项目，对那些需求者提供服务。（2）举例：邻里写作组织提供的志愿巡逻、幼儿看护、老人照顾、为街头流浪者提供食物和居住帮助等,10、自我服务（1）含义：个人通过自我帮助、自给自足的方式提供公共产品，是公共产品和服务最原始的供给方式（2）举例：安装火警预报器、防盗门、建房、健身；美国：家庭学校,思考：请列举公共产品的非公化现象,
