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1、非政府组织管理,林修果 主编 张红方 主讲,公共管理硕士（MPA）系列教材,第一章 非政府组织概述：公共治理的视野,本章要点1、非政府组织：概念与特征 2、非政府组织类型3、非政府组织与公共治理变革,1.1 非政府组织：概念与特征,概念 非政府组织(Non-Governmental Organization，简称NGO)一词最早见于1945年签署的联合国宪章，一般认为现代意义上的NGO出现于第二次世界大战前后。NGO一词进入中国是在1995年，第四届世界妇女大会在北京召开，按照国际惯例需要同期同地召开国际NGO论坛，这一概念从此正式引入我国。对于非政府组织的名称叫法各异(如第三部门、非营利组织
2、、公民社会、民间组织、社会中介组织、慈善机构等)。,1.1 非政府组织：概念与特征,概念国内学者关于非政府组织的定义，目前有三种有代表性的看法：第一种看法是最广义的，认为几乎所有非政府、非企业的社会组织都是非政府组织。第二种看法是最狭义的，它认为非政府组织是一种非营利的社会中介组织。第三种看法则认为非政府组织是依法建立的、非政府的、非营利性的、自主管理的、非党派性质的、并且具有一定志愿性质的、致力于解决各种社会问题的组织。另外，国内有专家将非政府组织归纳为两大类：一类是提供公益服务的非政府组织(主要指提供教育、医疗、卫生、科技等公益服务的非营利组织，它们不属于政府公共部门，但是不以营利为目的提
3、供公益服务)。另一类是调整不同群体之间利益关系的非政府组织(即社会中介组织)。,1.1 非政府组织：概念与特征,总结起来，非政府组织是指：主要由志愿人员组成，致力于某种价值目标的，从事社会公共事务，具有合法地位的，处于政府组织和市场组织以外的社会组织。,1.1 非政府组织：概念与特征,特征国外学者关于NGO的定义，比较权威的是美国约翰一霍普金斯大学萨拉蒙教授提出的所谓五特征法，即将具有以下五个特征的组织界定为NGO：1)组织性2)非政府性3)非营利性4)自治性5)志愿性产。,1.1 非政府组织：概念与特征,组织性有一套内部规章制度的设立，有明确的角色与任务分配；有职权等级体系；有交往体系；有目
4、标准则。主要表现：第一，有正式的组织机构和管理体制第二，有成文的章程制度以及固定的人员,1.1 非政府组织：概念与特征,非政府性第二个基本属性，不是政府及其附属机构，其组织决策和行为不受政府机构的控制。主要表现：第一，独立自主的自治组织第二，自下而上的民间组织第三，竞争性的公共部门,1.1 非政府组织：概念与特征,非营利性最基本属性主要表现：第一，不以营利为目的第二，不能进行剩余收入（利的分配（分红）第三，不得将组织的资产和产生的利润以任何形式转变为私人财产,1.1 非政府组织：概念与特征,自治性作为独立的自治组织，在人事、决策、财务等方面不依附于政府和其他社会组织，具有独立的决策及行使能力，
5、能够进行有效的自我管理。主要表现：第一，活动不受政府干预第二，活动不受营利组织干预第三，经济独立,1.1 非政府组织：概念与特征,志愿性最具特征的一个属性，是非政府组织运行的内在驱动力主要表现：第一，组织的志愿性第二，活动的志愿性第三，服务的志愿性,1.1 非政府组织：概念与特征,中国特色非政府组织特征 半官方性 半完全组织性 半官僚性,1.2 非政府组织的类型,联合国国际标准产业分类体系各利组织的主要活动17类，60个小类健康其中非政府组织是其中一类，包括3小类，15项，具体如下：教育 健康与社会工作 其他社区与个人服务活动,1.2 非政府组织的类型,国外非政府组织分类A、世界银行分类法：操
6、作类组织、倡议类组织B、免税团体分类体系：由美国民间组织“独立部门”的分支机构慈善统计中心设计，26大类C、约翰.霍布斯大学的分类体系：12个大类，24个小类D、按代际角度来分类：四代非政府组织,1.2非政府组织类型,国内非政府组织的界定从研究和推动我国非政府组织发展的角度出发，中国学者大多更倾向于不将定义限制得过于严格，只要是依法注册的正式组织并从事非营利活动，能满足志愿性和公益性要求，而且具有不同程度的独立性和自治性的组织，即可被视为中国的非政府组织。基于广义的理解，我们认为满足下列基本条件的组织属于非政府组织的范围：政府体系之外的、不以营利为目的、具有不同程度的独立性和自治性、志愿公益性
7、的正式组织。,1.2非政府组织的分类,按照以上述标准审视我国的非政府组织，大致可以看到三类不同的情况：(1)政府正式认可的非政府组织。(2)未在民政部门登记注册但符合非政府组织定义的组织，一般是属于民间自发组建、因各种原因不能在民政部门获得法人资格的。(3)转型中的事业单位，包括由于历史原因存在、依法免于登记的人民团体和国家编制部门核定的团体。事实上，目前法律认可的非政府组织从数量和类型上都远不能涵盖非政府组织在中国发展的真正现状。再加上我国非政府组织(第三部门)法律法规本身还很不成熟，处在调整和变动之中，使得官方统计的非政府组织数量也有较大变化。,1.2非政府组织分类,按照学者贾西津和王名的
8、观点，我国的非政府组织应该分为五大类：第一类是社会团体：指在社会文化领域开展各种活动的会员制组织，如各种学会、协会、同学会、促进会、联合会、志愿者团体等。第二类是经济团体：指在经济领域开展各种活动的会员制组织，如行业协会、商会、工会、各种打工者团体等。第三类是基金会：指在各个领域里开展各种资助活动或资金运作活动的非会员制组织，如项目型基金会、资助型基金会、联合劝募组织等。第四类主要指实体性公共服务机构，如各种民办的医院、学校、剧团、养老院、研究所、中心、图书馆、美术馆等。第五类NGO，可称之为“未登记或转登记团体”，其中包括一部分没有依法登记注册的NGO和一部分采取工商注册的NGO。,1.2
9、非政府组织分类,非营利 组织,会员制,非会员制,公益型,非公益型,基金型,实体型,（1）社会团体：是指由公民或者单位自愿组成的、为实现会员的共同意愿并按照其章程开展活动的非营利组织，如工会、共青团、妇联、工商联、消费者协会、各类学会和研究会等。（2）民办非企业单位：是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产创办的从事非营利性社会服务活动的社会组织。（3）未登记的民间组织：是指那些中国法律规定无法注册为事业单位、民办非企业单位和社会团体的民间草根组织。（4）事业单位：是指国家为了社会公益事业而由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服
10、务组织。,运作型基金会：一手筹钱一手运作项目的基金会，被称为运作型基金会；资助型基金会：筹完钱后并非自己直接运作项目，而是资助基层组织或草根组织去运作项目，这种则被称为资助型基金会。此外在一些国家还存在另一种形式的基金会，它们既有资助的项目又有自己运作的项目，属于混合型。传统上我国大部分基金会是运作型基金会，比如中国青少年发展基金会，它一般是一手筹钱，一手运作自己的希望工程项目，自己去盖学校，与此类似的还有中国红十字基金会。目前我国只有少部分基金会属于资助型。,分类是对非营利组织进行统计考察的基础。关于非营利组织的分类，是一个比较含糊且难以统一的问题。在约翰霍普金斯大学萨拉蒙教授主持开展的非营
11、利组织国际比较研究项目中，42个国家的非营利组织的活动领域被划分为12个大类和26个小类。美国流行的分类是将非营利组织分为会员制组织和非会员制组织，再将后者分为服务型组织和资助型组织。,在我国，政府所采用的正式分类是将民间非营利组织分为社会团体和民办非企业单位，前者进一步分为基金会、学术性社团、行业性社团、专业性社团、联合性社团等；后者进一步分为教育类、科技类、文化类、卫生类、体育类、社会福利类等。,我们注意到，在一些学者关于分类的论述中，实际上存在着不同分类标准的交叉和混用，这在方法论上是不可取的。因此，我们主张对非营利组织的分类，应当就不同层次进行分层分类；在每一层次的每一类别的确定上要遵
12、循和采用同一标准。依据这样的原则，我们在最高层次上，依照组织构成和制度特征把非营利组织分为会员制组织和非会员制组织。换言之，我们所称的非营利组织包括两大类别，即会员制非营利组织和非会员制非营利组织。,非营利组织的第一种类别是会员制组织。对于会员制组织，我们根据它们所体现的公益属性的类型，将其划分为互益型组织与公益型组织。对于互益型组织，按照它们所体现的经济社会关系的性质，进一步分为经济性团体和社会性团体；对于公益型组织，则按照其会员的成分，将其区分为团体会员型组织和个人会员型组织。,非营利组织的第二种类别是非会员制组织。对于非会员制组织，首先我们依据组织的活动类型，将其区分为运作型组织和实体型
13、社会服务组织。对于运作型组织，按照其运作资金的性质和类型，进一步将其区分为运作型基金会和资助型基金会；对于实体型社会服务组织，则根据其主要的资金来源或所有制(参照我国的情况)，区分为民办非企业单位和国有事业单位。,图11是按照上述分类标准，对我国现有的非营利组织所作的一个总体的基本描述。需要说明的是，在图中，除包括我们前面所定义的非营利组织以外，还包括了中国特有的事业单位、人民团体，以及大量的未登记或转登记团体。我们认为，处于转型期的中国，这三类组织尽管不能算做是真正意义上的非营利组织，但是它们正在逐步脱离国家体系，其中越来越多的组织正在逐步向非营利组织转型，即演变为非营利组织。从这个意义上可
14、以说，它们是广义的非营利组织。,从总体上看，我国非营利部门中包括会员制组织和非会员制组织两种形式，图11中上下两端的“人民团体”和“未登记或转登记团体”，都可依照其组成分别划入这两种组织类别中。会员制组织包括互益型组织和公益型组织两种类型，前者分为经济性团体和社会性团体，后者分为团体会员型组织和个人会员型组织。互益型组织存在于社会生活的各个不同方面，其中大的方面有两个，一个是经济领域，另一个是社会领域。存在于经济领域里的互益型组织，包括我们通常所说的行业协会、商会、职业团体、工会等。,这类互益型组织有一个重要的特点，就是它们的活动和企业等营利组织密切联系在一起，它们是市场经济存在和发展不可缺少
15、的组成部分。在美国、日本等发达国家，这类组织通常被称为“经济团体”、“产业团体”、“劳工组织”等，而区别于通常所说的社团。,互益型组织的另一类是社会性团体，如各种学会、同学会、联谊会、兴趣团体等，这些组织尽管干差万别，但是它们和上述经济性团体相比有一个明显的共性，就是都远离企业和市场。这个特点在公益型组织中也有体现。换句话说，互益型的社会性团体和公益型组织，都具有远离市场的特点，它们较为集中地体现了非营利组织的属性，属于非营利组织的核心部分。,非会员制组织包括两类，一类是运作型组织，另一类是实体型社会服务机构。在我国现行的法规体系下，运作型组织和上述互益型组织、公益型组织一起，统一被称为“社团
16、”，归各级民政部门管辖，根据民政部门的统计显示，到2000年底，全国县以上的社团总数为13.6万家，它们与企业法人、机关法人、事业法人一起，构成我国民法通则所定义的四大法人。,非会员组织的另一类是实体型社会服务组织，其中包括民办非企业单位和国有事业单位两类。民办非企业单位是使用非国有资产举办的从事各种社会服务活动的实体型机构，如各种民办的医院、学校、剧团、养老院、研究所、中心、图书馆、美术馆等，我国现行法规中把这类组织称为“民办非企业单位”,在1998年10月国务院颁布民办非企业单位登记管理暂行条例之前，这类组织被称为“民办事业单位”。到2001年底，全国各级民政部门已经在全国范围内对各种类型
17、的民办非企业单位进行了统一的登记确认。据民政部新近提供的资料，此次登记确认的县级以上的民办非企业单位共有近10万家。,国有事业单位则是使用国有资产举办的从事各种社会服务活动的实体型机构，如清华大学、北京大学、协和医院等都属于此类，其中包括各种国有的医院、学校、剧团、养老院、研究所、中心、图书馆、美术馆等等。这类事业单位在登记管理上归属中央编制委员会。,因此，在我国现行法规体系下，进行合法登记并属于上述非营利组织范畴的，包括13.6万家社会团体和10万家民办非企业单位。除此以外，还有大量的未登记或转登记团体，以及国有事业单位、人民团体等，在广义上也属于非营利组织。,1.3非政府组织与公共治 理变
18、革,非政府组织产生与发展的原因A、政府失灵 B、市场失灵 C、契约失灵 D、历史渊源 E、内在动机 F、社会因素,1.3非政府组织与公共治 理变革,非政府组织与公共治理A、非政府组织在公共治理中的角色：委托、替 代B、非政府组织对公共治理的效应：创新效应、效率效应、公平效应、沟通效应C、非政府组织参与公共治理的功能：弥补各类失灵，提供公共服务；协助控制政府规模，消除公共权力的寻租现象，降低公共管理的成本；提供就业机会，促进经济增长；凝聚社会资本，保社会安定有序发展；培养协作、伙伴、共赢理念,1.3非政府组织与公共治 理变革,非政府组织与公共治理D、非政府组织在公共治理中的发展方向：第一、环境保护 第二、扶贫发展 第三、权益保护 第四、社区服务 第五、经济中介 第六、慈善救济,思考题,关键术语非营利组织 非政府组织 民间组织社会组织公民 社会第三部门复习思考题1、非营利组织的基本属性有哪些？非营利组织和企业、政府的本质区别分别是什么？2、非营利组织的主要活动领域包括哪些方面？为什么？3、非营利组织为什么被称为“第三部门”？这种看法有什么缺点？请谈谈你的看法。,Thank You!,
