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1、第十四讲 排污权交易,排污收费制度和排污权交易,都是基于市场的环境经济管理手段排污收费制度是先确定一个价格，然后让市场确定总排放水平；排污权交易是先确定排放总量，然后再让市场定价。市场确定价格的过程就是优化资源配置的过程，也是优化污染治理责任配置的过程。,主要内容,第一节 排污权交易的主要思想 第二节 排污权交易的效率分析 第三节 排污权交易的主要特点 第四节 实行排污权交易的条件 第五节 美国的排污权交易政策 第六节 中国的排污权交易,第一节 排污权交易的主要思想,排污权交易是当前受到各国关注的环境经济政策之一；由美国经济学家戴尔斯1968年提出，并首先被美国国家环保局（EPA）用于大气污染
2、源及河流污染源管理，而后德国、澳大利亚、英国等国家相继进行了排污权交易政策的实践；我国在大气污染控制方面也开展过可交易排污许可证的试点工作并取得了一定效果。排污权交易的主要思想就是建立合法的污染物排放权利即排污权（这种权利通常以排污许可证的形式表现），并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。,排污权交易的一般做法,第一，由政府部门确定出一定区域的环境质量目标，并据此评估该区域的环境容量。第二，推算出污染物的最大允许排放量，并将最大允许排放量分割成若干规定的排放量，即若干排污权。第三，政府可以选择不同的方式分配这些权利，并通过建立排污权交易市场使这种权利能合法地买卖。第
3、四，在排污权市场上，排污者从其利益出发，自主决定其污染治理程度，从而买入或卖出排污权。,第二节 排污权交易的效率分析,排污权交易产生的效率，可以分别从微观效应和宏观效应来进行分析。,微观效率分析,1、假定每个污染源都有一定的排污初始授权，而所有污染源的初始授权之和在数量上等于可允许的排污总量。只有当企业的边际治理成本与排污权（排污许可证）的市场价格相等时，企业的费用才会最小。2、在企业自身利益的驱动下，排污交易市场必将自动地产生这样的排污权价格，该价格等于企业的边际治理费用，最终结果必然是污染源通过调节污染治理水平，达到所有企业的边际治理费用都相等，并且等于排污权的市场价格，从而满足有效控制污
4、染的边际条件，以社会最低的治理费用保证了环境质量目标。,微观效率分析,3、通常企业控制污染的费用差别很大，如果排污权可以有偿转让，那些治理费用最低的企业就愿意通过治理，大幅度地减少排污，然后通过卖出多余部分而受益。4、对某些企业来说，只要安装治理设备比购买排污权花费更多，就肯定存在排污权的买方，只要污染治理的责任分配没有达到最佳的费用效果，交易机会总是存在。5、只有在所有污染源的边际治理成本相等的情况下，减少指定排污量的社会总费用才会最小。,排污权交易市场的宏观调控,第一，政府可以用类似中央银行公开市场业务的做法，通过排污权的市场买卖，对环境保护中出现的问题作出及时的反映。第二，认为现有的环境
5、质量偏低或环境标准偏低的社会团体或个人，也可以通过购买排污权而不排放污染物的办法，对这种不满意的状况主动地进行改进。,第三节 排污权交易的主要特点,（1）成本最小化；排污权交易的结果是全社会总的污染治理成本最小化。（2）有利于宏观调控，管制当局可以通过发放或购买排污权来控制排污权的价格及污染物排放量，类似于中央银行的公开市场操作：在证券市场上出售或购买政府债券以控制货币供给量及利率。（3）给非排污者提供表达意见的机会；（4）有利于优化资源配置：对比标准和庇古税；（5）提高了企业投资于污染控制技术和设备积极性；（6）更具有市场灵活性：通过排污权价格的变动，排污权市场可以对经常变动的市场价格和厂商
6、治理成本作出及时的反应。,第四节 实行排污权交易的条件,合理分配排污权：既能体现“污染者付费”原则，又不会由于获取成本过高影响交易市场形成。完善的市场条件：排污权的价格应该由市场决定，但排污权市场的交易秩序需要良好的交易环境。政府部门的有效管理：政府必须确定目前排污许可证的分布状况，并能制止无证排污。对有关工作人员的行为进行有效的监督，防止他们以权谋私，是实现政府部门有效管理的重要保障。,第五节 美国的排污权交易政策,从20世纪70年代美国国家环保局（EPA）就开始将排污权交易政策用于大气污染源及河流污染源管理，并逐步建立起以气泡（bubble）、补偿（offset）、银行（banking）和
7、容量节余（netting）为核心内容的一整套排污权交易体系，在实践中取得了较好的经济-环境效益。,美国的排污权交易政策的两个阶段,美国的排污权交易政策开始于20世纪70年代，是分两个阶段进行的：第一阶段是70年代到80年代，主要是在政府的协调下，做一些局部或区域的交易。第二阶段是90年代以来实施的二氧化硫排污权交易，这是一项真正以市场为导向的环境经济政策，实施范围涵盖了全美国。,气泡政策,1975年12月，由美国国家环保局颁布的新固定污染源的执行标准第一次采用气泡概念并指出，如果不增加总排污量，可同意改建厂不执行新污染源标准。1979年12月，美国国家环保局提出规则，制定“气泡”政策，并开始试
8、点执行，用于达标区和未达标区的老污染源。气泡政策是把一个多污染源的工厂当作一个“气泡”，只要该“气泡”向外界排出的污染物总量符合政府按照环境要求计算出的排污量，并保持不变，不危害周围的大气质量，则允许“气泡”在减少某些污染源排放的同时，增加另一些污染源的排放。,气泡政策,1986年EPA扩大了“气泡”政策的应用范围（称为“多泡”政策），污染者可以将整个工厂或邻近的几个工厂捆在一起作为一个“气泡”，而不是把每一个烟囱作为单独的排放源。在EPA的认可下，排污者就可以在那些最经济的排放点尽可能多地削减一些污染物，以抵偿另一些排放点排放污染物的增加。这一政策在经济上有较大的刺激性，便于工厂灵活地进行污
9、染控制，同时突破了原先的排放标准。,补偿政策,1976年12月，美国国家环保局颁布排污补偿解释规则，创立了补偿政策。它被用于未达标区的新污染源和改扩建污染源以及达标区的一些污染源。该政策在1977年的清洁空气法修正案中获得法律认可。补偿政策允许新建或扩建污染源在未达标地区投产运营，条件是它们从现有的污染源购买足够多的排污权。,排污银行,1979年美国国家环保局又通过了排污银行计划。按照这一计划，各污染源可存入某一时期富余的排污权，以便在将来的合适时间出售或使用。,容量节余政策,容量节余政策是最后加入排污权交易计划的一个组成部分，1980年开始在PSD地区和未达标地区制定各项容量节余计划规则，随
10、后又于1981年将该计划扩大到达标地区。容量节余政策允许进行改建或扩建的污染源免于承担通常所采用的更为严格的污染治理责任，条件是在厂区内排污净增量并无显著的增加。1974年美国国家环保局采取了PSD政策，并在1977年通过清洁空气法修正案后对PSD政策进行了修改。,PSD地区,PSD地区（防止明显恶化地区，prevention of significant deterioration）：对于空气质量好于环境标准的地区实行的一套被称为PSD政策的治理措施，防止空气质量好于标准的地区发生恶化以至逼近甚至超过标准。而环境标准是防止超标的空气质量恶化。,排污交易系统,1982年4月，经里根政府批准，E
11、PA颁发了“排污交易政策报告书”，将“气泡”、补偿、银行和容量节余计划综合为统一的排污交易政策，允许美国各州建立“排污交易系统”，在这个交易系统中，同类工业部门和同一区域中各工业部门可进行排污削减量的交易，“污染物排放削减信用”是交易中的媒介或通货，银行方面则要参与排放削减信用的贮存与流通。,SO2排污权(排污许可证)交易政策,排污交易政策的两大优势：保证环境质量、降低达标费用。美国推出的SO2排污权交易政策是迄今为止尝试过的最广泛的排污权交易实践。主要针对1990年提出的“酸雨计划（acid rain program）”，其主要目标是，到2010年，美国的SO2年排放量比1980年的排放水平
12、减少1000万吨。,SO2排污权交易政策体系,美国SO2排污许可证交易政策以1年为周期，通过确定参加单位、初始分配许可证、再分配许可证和审核调整许可证四部分工作来完成污染控制的管理目标。20世纪80年代的排污权交易对象是排污减少信用，而SO2排污权交易政策的交易对象是SO2排放许可证。持有一个SO2排放许可证意味着一个电厂或工业污染源内的某个排污源有权在给定的年份或该年后的任意一年排放1吨的SO2。,参加单位的确定,确定参加SO2排污许可证交易政策排污交易政策的单位主要有两类：一是1990年清洁空气法修正案在酸雨计划中列出的法定参加者；二是获选择加入计划（Opt-in Program）批准的自
13、愿参加者。选择加入计划可以使更多的SO2排放源在自愿的基础上被纳入到排污权交易体系中，从而减少实现SO2年排放量削减1000万吨目标的总费用，因为选择加入的排污单位的SO2削减成本肯定低于交易体系的平均成本（表现为许可证价格），否则它们不会自愿加入，所以它们的加入必将降低整个体系内的平均削减成本。,许可证的分配,在美国的SO2排污权交易体系里，排污许可证的初始分配有三种形式：无偿分配（grandfather）、拍卖、奖励。这三种形式分配的许可证的总和相对稳定。无偿分配是许可证分配的主要渠道，从1995年开始每年分配一次，分配量为初始分配总额的97.2%。拍卖可以保证新建的SO2排放源获得必要的
14、许可证，顺利地投产运营，而又不使SO2排放总量增加。在美国的SO2排污交易政策体系中，还设立了两个专门的许可证储备，用于奖励企业的某些减排行为。能源保护和可更新能源奖励储备是其中之一，用于奖励企业能源效率高或使用可更新能源的措施。,许可证的交易,许可证的交易是整个计划的核心环节，通过交易，可将许可证重新分配，实际上是重新分配了SO2削减责任，从而使削减成本低的污染源持有较少的许可证，削减较多的SO2排放量，实现SO2总量控制下的总费用最小。交易的主体按其持有许可证的目的可分为三类：达标者、投资者和环保主义者。达标者是指SO2交易体系的参加单位，它们购买许可证的主要目的是为了在年度审核时，持有足
15、够多的相当于其SO2排放量的许可证，以满足环保局制定的规则。投资者类似于股票交易商低买高卖，从中赢利，但完善活跃交易市场。,许可证的审核,用许可的手段实现SO2排放总量控制的重要前提是确保许可证与SO2排放量的对应关系。为了保证这一前提，环保局对交易体系参加单位每年进行一次许可证审核和调整，检查各排污单位的当年子账户中是否持有足够的许可证用于SO2排放。审核的主要方法是从企业账户中扣除当年应扣许可证，然后检查是否有剩余，若不足，实行罚款；若有剩余，将许可证余额转移至该企业账户的次年子账户或普通账户。美国国家环保局主要依靠3个数据信息系统进行审核：排污跟踪系统、年度调整系统、许可证跟踪系统。,美
16、国排污权交易的经验,健全的法制环境是排污权交易能够顺利进行的重要保证。规范的市场运行机制是排污权交易能够有效进行的必要条件。先进的检测技术和完善的信息系统是排污权交易得以正常进行的重要技术基础。政府的强制动力和有关部门对交易市场的科学管理，是排污权交易市场建立和长期存在的基本前提。重视对经济学理论的研究有利于促进环境经济手段的正确实施。,第六节 中国的排污权交易,我国最早的污染物排放总量控制计划：国家环境保护局确定，“九五”期间对12种污染物实行总量控制，其中：大气污染物3种：烟尘、工业粉尘、SO2。废水污染物 8种：化学耗氧量、石油类、氰化物、As、Hg、Pb、Cd、Cr6+。固体废物1种：
17、工业固体废物排放量。,十五期间对六种污染物实行总量控制,大气污染物3种：烟尘、工业粉尘、SO2。废水污染物2种：化学耗氧量、氨氮排放量。固体废物1种：工业固体废物排放量。,十一五期间对两种主要污染物实行总量控制,排放基数按2005年环境统计结果确定。计划到2010年，全国主要污染物COD和SO2排放总量比2005年减少10%,十二五对四项主要污染物实施控制,在“十一五”化学需氧量（COD）和二氧化硫（SO2）两项主要污染物的基础上，“十二五”期间国家将氨氮和氮氧化物（NOx）纳入总量控制指标体系，对上述四项主要污染物实施国家总量控制，统一要求、统一考核。“十二五”期间水污染物总量控制还将把污染
18、源普查口径的农业源纳入总量控制范围。,污染物总量控制的实施步骤（九五）：,在各省、自治区、直辖市申报的基础上，核实省级 1995年污染物排放量基数；经全国综合平衡，编制全国污染物排放总量控制计划。“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划经国务院批准，作为国家控制计划指标，下达到各省、自治区、直辖市。各省、自治区、直辖市根据国家下达的总量控制指标，确定污染物排放总量分配权重或影响系数，再把总量控制指标分解下达到辖区的地、市。,污染物总量控制的实施步骤：,各地、市根据省下达的总量控制指标，按照污染物来源，核定分配污染源总量控制指标。地、市在核定和分配污染源的总量控制指标时，可以依据省下达的总量控
19、制计划指标，按污染物排放标准确定排污总量（目标总量控制）；也可以依据区域或流域环境目标，按环境质量标准确定排污总量（容量总量控制）。,污染物总量控制的实施步骤：,5.各省、自治区、直辖市根据不同区域的排污总量指标、实现环境目标的优先顺序和分期实现本省“九五”总量控制计划目标，调整按计划指标初步分解下达给地、市的排污总量指标，并在此基础上制定总量控制实施方案，由省政府批准实施，并报国家环保局备案。各省、自治区还应确定本省的重点城市，编制重点城市功能区达标方案，由省级人民政府批准实施。,总量控制的监督管理,污染源达标排放的监督管理环境质量的监督管理 建设项目排污总量的监督管理“15小”的监督管理,
20、什么是15小？,年产5000t以下化学制浆造纸厂，年产折牛皮3万张以下的制革厂，500t以下的染料厂，坑式和萍乡式炼焦以及天地罐和敞开式炼硫磺的企业，马槽炉、马鞍炉等土法炼铅锌，土法选金，土法农药，土法漂染，土法电镀，土法生产石棉制品，土法生产放射性制品，土法炼油，土法炼汞、炼砷等企业。,排污许可证制度及排污权交易的经验,1988年6月，国家环境保护局确定在上海、北京、天津、沈阳、徐州、常州等18个城市（县）进行水污染物排放许可证的试点工作。1989年4月28日至5月1日，“第三次全国环境保护会议”在北京召开，会议提出了加强环境管理的五项制度（通称“新五项”），即环境保护目标责任制、城市环境综
21、合整治定量考核制、排放污染物许可证、推行污染集中控制和继续推行限期治理。这是排放污染物许可证制度以环境政策的形式正式提出。,排污许可证制度及排污权交易的经验,从1991年开始，包头、开远、柳州、太原、平顶山和贵阳等城市尝试大气污染物的排污权交易。截至1994年，发放排放大气污染物许可证的试点城市共有16个，持证企事业单位987家，控制排放源6646个。,排污许可证制度及排污权交易的经验,到1996年，全国地级以上城市普遍实行了排放水污染物许可证制度，共向 42 412个企业发放了 41 720个排污许可证。我国目前的排污权交易，都是在特定时间段内，经行政部门的安排后才尝试进行的。目前还没有得到
22、国家法律法规的认可，如何在环境管理工作中充分利用这一经济手段，还是一项十分艰巨的任务。,中国为什么排污权交易市场机制至今还未能建立起来？,人们对排污权交易的认识还不够全面和深入。某些利益关系制约了排污权交易的有效推进和顺利发展。在经济的快速发展期，排污权的供给相对不足，影响了排污权交易市场的建立和发展。实行排污权交易政策，是对原来的控制政策的重大变动，是环境管理体制方面的一种改革和创新，难以一帆风顺。,中国为什么排污权交易市场机制至今还未能建立起来？,排污权交易机制本身具有一定的局限性。市场设计比较复杂。预期效果的实现受到相关制约。市场有效运行的前提条件比较严格。排污权不具备产权的法律地位。排污权交易政策对于后进入的企业具有相对不公平性。,作业：,试述排污权交易的主要特点。美国的排污权交易体系包括哪些主要内容？请解释美国的气泡（bubble）、补偿（offset）、银行（banking）和容量节余（netting）政策。美国排污权交易的经验有哪些？试分析中国为什么排污权交易市场机制至今还未能建立起来？,
