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1、行政案例分析,授课人：左 霞教 材：行政案例分析 陈世香、王志华 主编 武汉大学出版社，2009年版,案例：奥巴马一讲成名,两年前还很少有人知道奥巴马的名字。而现在，全世界 都在关注这个美国历史上首位黑人总统。奥巴马的形象 清新健康，帅气阳光，从底层奋斗并成功的经历使他成 为“美国梦”的代表。他的演说真诚而感情充沛，振奋人 心，激发共鸣，为他整体形象增色不少。2004年奥巴马 为竞选联邦参议员，在美国民主党全国代表大会发表主 题演讲。他的演说慷慨激昂，提出要消除党派和种族分 歧、实现“一个美国”的梦想。许多媒体更是把奥巴马的 演讲和美国黑人民权运动家马丁路德金的我有一个 梦的著名演讲做比较，使
2、他从默默无闻的州议员一举 成为政界黑马，全美知名的政界人物和民间名人一下子 记住了这个黑人小伙。奥巴马从此成为大有前途的政治明星。此后他的每一次公开演讲都得到了极大关注，也使他的人气飙升。,第一章 行政案例概述,第一节 行政案例的概念、特征及其类型第二节 行政案例的功能第三节 行政案例的教学与分析,第一节 行政案例的概念、特征及其类型,一、什么是行政案例分析法二、行政案例的基本特征三、行政案例的类型,一、什么是行政案例分析法,（一）案例的含义（二）管理案例的定义（三）行政案例分析法,（一）案例的含义,案例，英文中的对应词是case，还有译作个案、实例、个例、事例的，但案例的译法更为贴切，且已约
3、定俗成地广为采用。通俗来说，案例就是事例，就是对现实生活中某个真实事件的特定情景的客观描述。,案例：田忌赛马,史记中有这样一个故事：有一天，齐王要田忌和他赛马，规定每个人从自己的上、中、下三等马中各选一匹来赛；并规定，每有一匹马来比赛；并约定，每有一匹马取胜可获千两黄金，每有一匹马落后要付千两黄金。当时，齐王的每一等次的马比田忌同样等次的马都要强，因而，如果田忌用自己的上等马与齐王的上等马比，用自己的中等马与齐王的中等马比，用自己的下等马与齐王的下等马比，则田忌要输三次，因而要输黄金三千两。但是结果，田忌没有输，反而赢了一千两黄金。这是怎么回事呢？原来，在赛马之前，田忌的谋士孙膑给他出了一个主
4、意，让田忌用自己的下等马去与齐王的上等马比，用自己的上等马与齐王的中等马比，用自己的中等马与齐王的下等马比。田忌的下等马当然会输，但是上等马和中等马都赢了。因而田忌不仅没有输掉黄金三千两，还赢了黄金一千两。,（二）管理案例的定义,管理的一个过程，是为了实现既定的目标而进行的计划、组织、指导、协调与控制活动。管理案例：对某一特定管理情景的管理过程及其结果的客观书面描述或介绍。,1、管理案例介绍的对象。2、管理案例的内容必须是客观的。3、管理案例有明确的目的性。,（三）行政案例,行政案例是管理案例的一种。行政案例分析法，就是运用一定的方法和技巧，通过直接或间接的途径，以结构简洁紧凑的书面形式，把一
5、个个真实的行政活动情景描述出来，供教学或研究之用，从而提高学员分析问题和解决问题的能力。,二、行政案例的基本特征,1、行政案例的公共性和公务性。2、行政案例涉及范围广、包容量大。3、行政案例的编排和分类具有相对性行政。4、行政案例的分析无统一的模式和格式。,三、行政案例的类型,由于公共行政管理活动内容的丰富性和广泛性，因而行政案例的类型带有多样性的特征，可以从不同的角度去分类。从案例的学习功能方面来看，可以分为描述型行政案例和分析型行政案例；从中央与地方角度来看，有全国性行政案例和地方性行政案例；从行政管理体制的层次来看，可以分为高层行政案例、中层行政案例和基层行政案例；从跨职能性高低分，可分
6、为专业性行政案例和综合性行政案例等。,（一）罗伯特英的划分方法,1、他根据案例本身复杂性将行政案例分为单个型案例和多重型案例。所谓单个型案例，是指情节较为简单，只涉及一件事情，只有一条主线的案例；而多重型案例正好相反，它往往情节复杂，由多个相对独立的事件或情节组成，也就是说，它本身包含着多个行政案例。,2、他根据行政案例自身的性质将案例分为三种类型。第一种是探索性案例，它旨在界定行政实践中的问题和假设，确定预期的解决办法是否可行；第二种是描述性案例，即在相关的背景下，对某一行政现象或行政实践活动作全面描述的案例；第三种是解释性案例，这种案例注重从因果关系的角度来解释是何种原因导致了某种结果，或
7、者某个行政事件的发展将会导致什么样的结果。,在作出以上的划分之后，罗伯特英把这两个类别综合在一起，排列组合成六种行政案例类型。他认为，不论是单个型的行政案例，还是多重型的行政案例，都不是孤立存在的，它可能和上述三种类型即探索型性的、描述性的和解释性的交叉结合在一起,（二）劳伦斯林恩提出的案例教学功能分类法,1、规范型行政案例。2、决策型行政案例。3、评述型行政案例。（1）成功型的。（2）失败型的。（3）成败参合型的。,4、原理运用型行政案例5、问题对策型行政案例,第二节 行政案例的功能,一、提供实际知识的功能二、为案例使用者提供一个集思广益的机会三、有助于提高学生分析问题的能力和作出决策的能力
8、四、有助于加深对行政学理论和方法的理解及运用,行政案例的功能,五、有助于培养学生学习的主动性、创造性和参与性六、有助于培养学生对行政管理活动的敏锐性和适应性七、提高在职行政人员的素质，改进行政工作八、有利于促进行政学理论的发展以及学界与政界的联系,深圳机场选址方案之争,1987年，关于深圳机场的选址方案有两种：一是在市北建黄田机场；二是在市区南面填海建白石洲机场。建黄田机场的理由是：客源主要来自内陆地区，不会影响城市的发展，便于飞机安全飞行。建白石洲机场的理由是：与香港共用，争取更多的国际客源。机场到底建在哪里，争论非常激烈。反对建白石洲机场的人认为，机场建在白石洲，妨碍城市的进一步发展，机场
9、自身也无扩展的余地，机场的噪音严重影响深圳大学，而且对附近的红树林和鸟类保护区带来破坏性的影响。赞成建白石洲机场的人认为，与香港争客源是最重要的，上述问题可以采取安装双重玻璃窗和“驱鸟器”等措施来解决。最后决定以“白石洲机场方案”作为首选方案向中央领导汇报，但反对者拒绝在该方案上签字。最后，国务院派出专门的工作组赴实地考察，在多次听取各方面的意见后，否定了“白石洲机场方案”，批准了“黄田机场方案”。从深圳机场建成以来的运行情况看，这一决策是正确的。,案例提问：,1 行政决策的基本程序是什么？2 深圳机场选址决策过程给我们留下的启示是什么？,案例分析：,首先，深圳机场选址决策一案告诉我们，决策必
10、须有选择，即围绕决策目标拟定两个以上的决策方案，比如“白石洲机场方案”或“黄田机场方案”，通过联系实际，综合考虑，对各种方案进行比较分析，最终做出决策，如国务院批准“黄田机场方案”。其次，决策方案的分析对比、选择是一项复杂的工作，决策者必须具有扎实的工作作风，以科学的态度认真对待。各种决策方案的优劣并不是简单明了的，常常需要从理论到实践的综合分析才能得出结论。“白石洲机场方案”与“黄田机场方案”就各有优劣，关键是要从实际出发，合理做出选择。最后，决策过程中要尊重不同意见，认真对待不同意见，深入分析不同意见。决策人员认识问题的角度不同，解决问题的方法相异，对决策方案会做出不同的选择，这是正常的。
11、决策方案的选择过程就是不同意见相互影响、相互碰撞、相互补充、取长补短的过程。每一位决策者都应独立思考，坚持原则，追求科学，而不能人云亦云，随波逐流。本案例中“白石洲机场方案”反对者的精神可佳，值得发扬光大。同时，每一位决策者都应象别人尊重自己的意见一样去尊重他人的不同意见。,诸葛亮的悲哀,诸葛亮是个能人，当年水镜先生向刘备推贤：卧龙、凤雏二人得其一者可安天下。诸葛亮便是卧龙。卧龙遇到明主后，果真施展了经天纬地之才，从此使刘备从弱到强，不经争得了一席天下，而且还让刘备做了几年的皇上。诸葛亮由此名扬天下，至今仍有享不尽的人间烟火。然而，诸葛先生虽然风光，但他也有到不尽的遗憾和悲哀。他并未能为刘备安
12、得天下，他“出师未捷身先死”，结局是“三国归晋”，根本没有姓刘的份。对于诸葛亮的遗憾大部分人都归咎于可怜的“阿斗”身上，却很少有人去追究诸葛亮本人的不足。诸葛亮在用人方面的一些失误，是他的悲哀所在。,众所周知，诸葛亮有雄才大略。每临大敌，他总是独个儿在那里苦思冥想，根本没有让属下“年轻的干部”表现和锻炼的机会。到了晚年，他才着急慌忙地培养了一个姜维，可惜的是，这已经为时晚了，还没等姜维培养成才，他自己已经饮恨九泉了。而他选定的关、张、赵、马、黄等“五虎上将”苦苦征战二十多年不换岗。同时，在其执政的27年里，他没培养出一个五虎上将式的新人，结果老的老，死的死，年轻的干部得不到及时的补充，骨干力量
13、出现严重断层。老黄忠六、七十岁还不让“退休”，危机时刻，诸葛亮无将可用，值得用激将法硬是将这位老将“激”上战场拼掉了一条老命。,诸葛亮还有一个严重的问题在于任人唯亲。他偏爱重用“圈内人”，“圈外人”干得再好也白搭。张飞、关羽多次出现重大失误或严重违纪，如醉失小沛、私放曹操等。但因为他们是结义兄弟，不仅未被处罚，而且被提拔到“五虎上将”的高级领导职务。马谡是在诸葛亮身边工作的人，格外受到器重，虽然他一无实战经验，二无突出政绩。诸葛亮破格提拔他为主将,并镇守关乎蜀军生死存亡的关隘街亭，而有个叫王平的虽然身经百战，去因为不会“活动”，只授予了“副将”的虚职，于是有了马谡痛失街亭的千古遗恨。诸葛亮还为
14、了平衡关系，将一些并无真才实学的“关系户”安进班子，如立碑的小舅子廖化当先锋就是一例。这位养尊处优的公子哥遇到魏军先锋张郃时，未及三回合就大败而归，给后人留下了“蜀中无大将，廖化做先锋”的笑话。诸葛亮纵然是满腹经纶的纵横之才，但不能以才育才，以才用才，终难酬其志也。,案例分析：,人尽其才则百事兴，人才的竞争是社会一切竞争的基础，科学的用人艺术就如一个拥有精湛技艺的“乐队指挥”，能使整个乐队保持一致的节奏，发出和谐悦耳的声音。领导者制定的决策目标都必须通过一定的人去贯彻执行，因此如何用人在领导艺术中处于重要地位。领导的核心责任实质是用人，在一定程度上领导的艺术就是用人的艺术。诸葛亮的悲哀有二：首
15、先，他没有让部下参与决策，而是事必躬亲，这样还使他失去考察和培养后继人才的机会。一般领导者都处于上层地位，不想与下级共同决策。一方面，也许自己能力强，自恃甚高。但可以说精英管理也是一种独裁管理，因为个人的思维或多或少都会有一些不足，需要听取不同的意见。另一方面，下属只有参与决策，领导者才能得到他们更多的支持。诸葛亮事必躬亲，日理万机，虽然十分辛苦，但这样做不仅会使自己过分操劳，而且还会失去考察人才、发现人才和使用人才的机会。,第三节 行政案例的教学与分析,一、行政案例教学中教师与学生的不同职责二、行政案例分析的基本方法与方式三、行政案例分析的一般步骤,一、行政案例教学中教师与学生的不同职责,（
16、一）教师的角色 1、“教练员”的角色：根据不同的案例类型选择不同的讨论方式 2、“导演”的角色：引导和控制课堂讨论进程 3、“书记员”的角色：做好课堂讨论记录和小结,（二）学生的职责,1、做好案例课堂教学前的准备工作2、积极参与课堂案例讨论3、主动聆听别人的发言4、认真听取教师对案例讨论的总结5、撰写案例分析报告,二、行政案例分析的基本方法与方式,（一）行政案例分析的基本方法 1、专题分析法 所谓专题分析法，就是针对某一个或几个专门的问题，从某一角度或某一层面切入进行深层次分析。2、综合分析法 综合分析法即对行政案例中所有的关键问题进行系统的分析，甚至包括背景资料的引入和同类其他案件的比较分析
17、，列举有力的定性与定量的论据，提出重要的解决方案和建议。,（三）讨论分析法,讨论分析法就是虚拟某个行政管理活动情景，让若干个学员扮演成当时的情景角色，把他们设想成案例中的当事人，重新把当时的情景导演一遍。,（二）行政案例分析的几种方式,1、教师对学生交互讯问型 这种讨论方式是在老师与个别学员间进行。老师以一系列提问，对该生的观点或建议进行审查，使他发言的推理过程显示出来，以检查他对案例分析的论据能否站得住脚。2、教师对学生官方反对派型 所谓官方反对派型，是把老师比喻成官方代言人，假定他坚持某一观点，而且往往是一种看来极端片面似乎站不住脚的观点，学生则从对立的角度，即反对派的角度予以反驳。,（三
18、）老师对学生假说验证型 这种方式也是师生对话，但与上述两种方式有一点重要的不同，即老师既不向学员质询，又不充当反角，而是提出一种假定性的情景。（四）学生对学生辩论与合作型 这种方式是在学生与学生之间互相进行讨论，老师不直接参与，只起桥梁和中介的作用。,（五）学生对学生角色扮演型 这种案例讨论方式，是最为活学活用的案例分析方式。它是由老师指定一些同学，分别扮演行政案例中的不同角色，模拟案例中所反映的行政活动情景，然后令这些扮演角色们的观点彼此交锋辩论。,三、行政案例分析的一般步骤,（一）行政案例的阅读与准备 1、行政案例的阅读（1）行政案例阅读方式与案例类型之间的关系（2）行政案例的阅读步骤 首
19、先，对整个案例进行浏览式的粗读，把握其概貌。其次，精读案例而究其细节。（3）案例阅读的目的与时间安排的关系。,2、行政案例分析的准备,（1）行政案例的个人分析与准备。第一，行政案例的个人分析与准备。第二，行政案例分析的基本技巧。第三，行政案例分析的一般过程。确定案例中的关键问题选择适合分析此案例的分析方法明确分析的系统和主次关系将分析转化为口头发言的有效形式（2）行政案例的集体学习与准备。,（二）行政案例的课堂讨论与发言,1、课堂发言可以训练一个人的控场艺术2、课堂发言有助于增进一个人的语言表达艺术3、课堂发言能很好地培养和锻炼一个人的思维与逻辑能力,（三）行政案例分析报告的撰写,1、字数及格
20、式要求。2、行文规范及文风。3、正文的写作技巧。,第一章 行政环境,行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和。这些条件有精神的、物质的；有有形的、无形的；有自然界的、社会界的。总之，凡是作用于行政系统、并为行政系统反作用所影响的条件和因素，都可能属于行政环境的范围。行政环境是行政系统存在和发展不可或缺的条件，但其不同组成部分对行政系统的作用是各不相同的，在方向上、力度上和时效上，行政环境各部分对于行政系统的作用都不是、也不可能是同等的、均衡的、始终如一的。,行政环境即政府管理的环境，是指围绕行政活动和行政现象，能直接或间接作用和影响行政活动的各种客观因素的总和。包括两个方面的含义：指行
21、政活动和行政现象的所有外部因素；指行政活动内部系统的相关因素 宏观行政环境：指对公共行政活动的影响范围最广、规模最大、层次最高，以直接或间接方式制约和影响着公共行政的总体活动和方向。中观行政环境：指行政系统的组织结构和运行情况微观行政环境：指行政组织所处的工作环境。行政环境要素：包括自然环境（包括地理状况、人口分布、人工生态系统）经济环境、政治环境、文化环境、民族宗教环境和国际环境,树立正确的政绩观 贫困县的“摆谱症”案例,本案例主要反映的是我国一些贫困地区甚至是一些国家级重点贫困地区，主要是为了“形象”、“面子”，为了要“弄出点响声儿”，以引起领导的注意，而不顾及本地区的经济状况大搞形象工程
22、。这种行为甚至已经被一些官员认为是官场上的潜规则，贫困地区的亮点。这个案例反映出了我国部分官员没有一个正确的政绩观问题，“办万人歌咏赛”、“修豪华政府楼”、“买高档轿车”、“建高尔夫球场”、“修豪华广场”都不成为一个官员被高升的理由，也更不能说是在招资引商，造福一方。2003年中央提出了正确的政绩观问题，要求用全面、协调、可持续的观点来看待政绩观，在现阶段科学发展观已成为评价和衡量正确政绩观的基本尺度。可见政绩观问题已经成为社会的热点。,从材料中我们可以看出贫困县官员“办万人歌咏赛”、“修豪华政府楼”、“买高档轿车”、“建高尔夫球场”、“修豪华广场”大搞形象工程其原因主要有以下几点：一、为官目
23、的错误。官员本应该是为人名服务的，而不是为自己争得名利的。贫困县官员之所以大搞形象工程，其目的主要是为了高升。这种错误的为官目的严重背离了政府的本质，政府在建立之初就是一个服务于人民的政府，政府的一切行为都要对人民负责，我国是社会主义国家，建立了人民代表大会制度，人民才是国家的真正主人，是人民给了国家、政府，给了个官员的权力。所以一个官员的行为要对人民负责，只有树立全心全意为人民服务的思想才能成为为官的真正目的，也才能被人民认可。,二、官员的素质有待于提高。在贫困县的“摆谱症”案例中也不排除有一些官员确实想致富当地群众，但由于思想上的落后或是没有长远的眼光，又想快出政绩、快立威信，一些人总会把
24、追求近期短暂的利益放在第一位，虽然有些短期看到了效益，但往往造成了重大的浪费，甚至没有再利用的可能。在这种思想上也不出现重局部请全部的现象，只关注当地的有实力的企事业单位的发展，虽然从整体上看经济有所发展，但事实上已经造成当地贫富分化，这是无法根本解决贫困落后的处境的。所以官员的素质亟待培养。,三、权力的失衡。在很多地方政府的权力远远高于于民众权利之上，科学反展观、以人为本的思想并没有得到贯彻，政府的决策大多都是单方面的，这就造成了绝对的权利产生绝对的腐败问题。地方政府只对上负责不对下负责，只要上级领导满意就完成了自己的职责。所以造成了政府的决策并没有从实地出发，并没有体察民意。这种情况下说作
25、出的决策必然是有缺陷的，给当地民众带来的并不一定就是好处。所以民众参与决策是必要的，这样才能使决策更科学，更有实用性。,四、监督体制不完善。一个有效地监督体系是完全可以避免这种贫困县的“摆谱症”现象的。在我国民就是民关就是官，民不与官斗的思想自古就深深的影响这中国人民，所以说很少有民众会去告发一个官员，大多腐败官员的落网之后已经是造成了巨大的损失，并且在整个调查过程是很少有民众主动举证的，更何况是告发了，民众作为监督体系至关重要的一个至关重要的环节必须加以注意，此外新闻媒介，其他社会组织等同样也是监督体系重要组成不分，只有建立一个健全的监督体系才能更好杜绝这种现象。,五、我国正处于社会主义初级
26、阶段和贫困地区经济现状的影响。我国正处于经济高速发展的时期，在这一时期各种社会矛盾都表现出来，特别在贫困地区这种矛盾更是很难把握的，有人说发展会改变一切，并不是没有一定道理。从发达国家发展的历史中我们也可以看到这种现象的存在，所以关键的问题是想办法使落后地区早日富起来，科学发展观中发展放在了第一位，可见发展的重要性。在我国现阶段贫困县官员“办万人歌咏赛”、“修豪华政府楼”、“买高档轿车”、“建高尔夫球场”、“修豪华广场”大搞形象工程“摆谱症”已经成为社会热点，怎么树立官员真确政绩观已经成为亟待解决的问题。,第一、改革原有的政绩考核体系。在一些地方政绩考核体系只看GDP增长，看的就是一个数字，这
27、使得部分官员喜欢上了数字游戏，这也是造成贫困县“摆谱症”的最直接原因。官员的考核应更注重发展的的质量，群众是否有收益上来。在十七大报告中已经明确提出“民生问题”，这也是以后我国政绩体系改革的主要方向，把考核点放到公共服务是否得到提高上，如教育、文化、卫生、环保等公共服务是否得到了完善、发展。彻底改变一个数字决定一个官员的考核体系。第二、明确为官目的，树立全心全意为人民服务的思想。这是对人的改造，要想改变这种贫困县的“摆谱症”现象，人的思想不改不行，政策还是要人去执行的，“今天我做是因为上面要查，今天我不做也是因为上面要查”这种做与不做其实还是一种“形象工程”。所以说一项改革要得到真正的贯彻，真
28、正的达到服务于民的目的，关键的一个环节还在于官，官不为，再好的改革也不能取得真正的效果，劳民伤财，最后还是一无所成。这必然要求对官员的任用和对官员的教育上下大工夫。,第三、任用有能力的官员和培养官员的素质。贫困地区之所以贫困，必然有其特殊情况，要不是资源问题，要不是地理问题，也有可能是其他问题。可以说一个特殊的地方需要的是一个有特殊能力政府，特殊能力的政府需要有特殊能力的官员，官员要善于找出问题、善于发现问题、善于就解决问题，只有一个拥有长远的、发展的眼光的官员才有可能改变一个落后地区的面貌，所以在一个资源困乏、地理交通条件比较差的地区，官员的任用和官员的培养应受到更大的重视。第四、建立健全群
29、众参与机制。建立群众参与机制的目的就是为了使政府能做出正确的、科学的决策。一项决策的受益人或受害人归根到底还是群众，应该建立健全群众参与机制，促进群总参与决策的积极性，在本案例中“办万人歌咏赛”、“修豪华政府楼”、“买高档轿车”、“建高尔夫球场”、“修豪华广场”等必然不会是群众的决定。这样可以避免一些不是用的决策，劳民伤财的工程的出现，也可以否定上级领导的指示就是命令，就一定使用的观点，也是更好实现人民当家做主的目的。,第五、建立健全监督体系。在我国民众虽然有监督政府行为的权力，但是很多群众并没有真正的去应用自己的权力，甚至很多人认为这对于自己并没有价值。所以加大宣传，培养民众责任感，要使民众
30、意识到这项权力的重大意义。在我国近几年来一直发挥重要作用的就是新闻媒体，有很多事实都是通过新闻媒体暴露出来的，所以新闻媒体的作用一定要得以发挥，它的力量足以影响全国上下，特别是它是引起相关领导注意的最好途径。此外还要发挥其他社会组织、社会团体的力量。这样才能使官员的决策想良性发展。第六、依靠经济的发展。现阶段科学发展观已经成为指引中国政治、经济、文化、社会发展的主要思想基础，在科学发展观中依然把发展放在了第一位，在我国各种矛盾的出现主要原因就是发展，现在我国的国情表明在30年的改革开放过程中成绩是巨大的，但是发展并不是均衡的，如城乡差距、东西差距等依然还存在，贫困地区在我国并没有消除，所以经济
31、的发展是解决贫困地区矛盾的重要出路。,本案例主要反映的是官员的政绩观问题，官员要树立正确政绩观，特别是一个贫困的区的官员。只有在正确政绩观的指引下才能造福一方，才能实现一个官员的真正荣誉。,补充材料：,中国贫困县标准是什么 1986年和1994年，国家分两次确定了国家级贫困县331个和592个。确立国家级贫困县，其目的是为了集中力量保证供给，防止扶贫资金的分散使用。1986年确定国家重点贫困县的标准是：以县为单位，1985年年人均收入低于150元的县，对少数民族自治县标准有所放宽。1994年基本上延续了这个标准，1992年年人均纯收入超过700元的，一律退出国家级贫困县，低于400元的县，全部
32、纳入国家级贫困县。,案例：社会环境变化和首都迁移,首都是一个国家中央政府的所在地，通常是这个国家的政治、经济和文化的中心。首都设在哪里，要考虑地理气候、资源情况、经济发展、文化开发、国防安全等等各方面的条件，根据自然环境和社会环境，选定最有利于发挥国家行政管理功能作用的地点作为首都。巴西联邦共和国国土辽阔，面积有850多万平方公里，全境大都为丘陵、高原和低山。交通不发达，大部分道路为自然路，铁路总长仅2万余公里，沿海航运为许多地区之间唯一交通渠道。原先首都设在里约热内卢，它偏居东部海岸，远离内地。联邦政府的政令不能及时地顺利地传递到全国，尤其是边远地区。广大内地长期得不到开发。,巴西政府再三研
33、究，经过半个世纪的酝酿，1960年决定把首都由沿海迁往内地巴西利亚，以促进广大边远地区，特别是中西部地区和亚马逊河地区的开发。首都设到巴西内地高原上，在此形成一个政治中心和文化中心，既使国家政令和文化思潮得以就近向外传递，增强了边远地区的向心力，唤起开发落后地区的民族意识，又使以巴西利亚为中心，形成伸向全国重要城镇和边疆地区的交通网，带动了周围地区的开发和建设。根据社会环境的变化，巴西利亚首都的兴建，确实大大促进了巴西政府的行政管理职能作用的发挥，促进了西部地域的广袤的稀疏草原地带的开发，现在那里的谷物产量占全巴西的30。,比较相似的阿根廷，也正酝酿根据社会发展条件的变化，将把首都由现在的布宜
34、诺斯艾利斯向南迁至巴塔哥尼亚高原的别德马，以促进国家南方地区的开发，促进国家积极的改造。阿根廷全国划分为五个经济区，联邦首都所在的潘帕地区在东部，那里虽只占全国面积的22，但全国70以上的人口集中在这里，农牧业产值也占全国的75，其中布宜诺斯艾利斯一省即占全国的40。工业生产更为集中，仅首都和大布宜诺斯艾利斯的工业产值即占全国的23。其余四个地区是经济发展落后地区，尤其是东北地区和巴塔哥尼亚高原，基本上属于尚未开发的地区。,巴塔哥尼亚地区面积约占全国的l3，人口稀少，目前仅是阿根廷的一个重要牧羊区。它有丰富的矿产资源及沿海海域的海洋资源，都由于劳动力缺乏和其他基础设施条件不具备而没有进行广泛开
35、发。正是这种地区经济发展严重不平衡的长期作用，使原来在本世纪初人均产值接近英国的阿根廷，到50年代以来，经济发展失去了原有的势头。国内经济发展的这些现状和条件。要求阿根廷政府把首都南迁，国家政治中心移到巴塔哥尼亚地区，就带动了这个拥有极大发展潜力而目前却相当落后的地区的开发，使阿根廷全国经济走向平衡、协调发展。另外这也将有利于国防的巩固。,思考题 l、为何一个国家的首都地址的选择关系到这个国家的经济发展呢?2、巴西的政治中心为何要转移到巴西利亚?转移后对巴西的行政活动和经济发展产生了什么作用?3、阿根廷首都由布宜诺斯艾利斯南迁到别德马，如何体现行政活动的开展有赖于对环境条件的认识?,第一，首都
36、是一个国家中央政府的所在地，通常是这个国家的政治、经济和文化 中心。如果首都的选址不当，必当影响国家政府对地方的管理和政策的监督实施、经济的发展和国家政令和文化思潮向外传递，而导致边远地区的向心力偏移，落后地区的民族意识不能得到有利的开发。第二，因为原先首都里约热内卢，它偏居东部海岸，远离内地。联邦政府的政令不能及时地顺利地传递到全国，尤其是边远地区，对国防安全工作也极为不利。而巴西利亚在巴西内地高原上，形成了一个政治中心和文化中心，使国家政令和文化思潮得以就近向外传递，增强了边远地区的向心力，可以唤起开发落后地区的民族意识。转移后，大大促进了巴西政府的行政管理职能作用的发挥，促进了西部地域的
37、广袤的稀疏草原地带的开发，现在那里的谷物产量占全巴西的30；国家政令和文化思潮就得以有效传播；带动了巴西利亚周围地区的开发和建设。第三，行政管理与行政环境之间是相互作用的。行政环境和行政管理之间主要表现为行政环境的需要和行政管理对这种需要的满足。阿根廷政府把首都南迁，国家政治中心移到巴塔哥尼亚地区，就是为了带动这个拥有极大发展潜力而目前却相当落后的地区的开发，使阿根廷全国经济走向平衡、协调发展。,第三章 行政功能与职能,一、基本原理（一）行政职能概述 1、概念：行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。它既包含政府的行政职责，也包含政
38、府的性质功能，是行政职责与行政功能的辩证统一。2、特征：行政职能具有：（1）执行性。行政职能相对于国家权力机关的立法职,能而言，具有明显的执行性。（2）多样性。行政管理的范围遍及国家和社会生活的各个方面，因此，行政管理的职能是多种多样的。（3）动态性。行政职能不是一成不变的，随着行政环境的变化，国家政治、经济和科学技术的发展，行政职能的范围、内容、主次关系也必然发生变化。3、意义：研究行政职能，把国家行政管理看作一个完整的职能体系，科学的认识、确定行政管理各方面、各阶段的职能和保持它们之间的有机联系，并适应环境和形势的变化而及时转变政府职能，对有效地进行,行政管理具有重要的意义，表现在：（1）
39、研究行政职能是正确把握政府行政管理的前提和基础；（2）研究行政职能对于行政组织建设的科学化与实现行政管理过程的现代化有重要意义。（二）我国行政管理的职能体系 政府行政职能是一个结构严密的体系。从基本职责看，它包括政治统治和社会管理两项基本职能；从行政过程看，它又包括计划、组织、协调、控制等项运行职能。,1、我国行政管理的基本职能：（1）政治职能，是国家行政机关对国家政治事务的管理，其核心在于维护和巩固国家政权，包括专项职能和民主职能；（2）社会职能，是国家行政机关对政治领域以外的社会公共事务的管理，是政府行政管理中内容极为丰富的一项基本职能，具体包括经济职能、文化教育职能、社会服务职能。2、我
40、国行政管理的运行职能（1）计划职能，是行政管理过程的首要职能，其要求是确定行政管理的目标、任务、实现目标的具体程序、步骤和方法。（2）组织职能，其要求是通过科学设计组织结构和权责关系,合理安排和指挥组织系统内各种机构及各类人员的工作。（3）协调职能，其作用是加强组织与组织之间及组织内部各个机构、各个环节和各类人员的沟通、联系和合作，保证计划目标的实现。（4）控制职能，是指通过建立信息反馈和绩效评估机制，按照行政计划标准，衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差，以确保计划目标的实现。（三）我国行政管理职能的转变 1、我国行政职能转变的必然性。（1）行政职能转变是经济体制改革的必然要求（2）行政职
41、能的转变是实现职能体系合理配置的根本途径。（3）行政职能的转变是机构改革的重要前提和基础。,2、我国行政职能转变的基本内容：（1）职能重心的转变。党的十一届三中全会以后，各级政府坚持以经济建设为中心，实现了政府职能重心的根本转变，开创了我国现代化建设的新局面。（2）职能方式的转变，主要体现在由运用行政手段为主向运用经济手段为主，由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主，由重视计划、排斥市场转向计划于市场有机结合起来；（3）职能关系的转变，包括理顺中央与地方的关系、理顺政企关系、理顺政府内部各职能部门的关系。,案例：广州不明病毒危机,政府职能也称行政职能，指政府依法对国家政治，经济和社
42、会事务进行管理时所承担的职责和任务。反映了政府管理活动的内容和基本方向，决定了政府的规模和管理方式，是建立行政组织的基本依据。按职能作用领域的不同，可以分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能；按职能作用的性质不同，可以分为统治性职能、保卫性职能、管理性职能和服务性职能；而根据法约尔的观点，行政职能包括计划、组织、指挥、协调、控制五大职能。而政府职能行为是由于政府在履行政治、经济、文化和社会职能等抽象职能时作出的具体行政行为而产生的。,政府职能行为，同政府职能一样，其决定因素可以分为内部因素和外部因素。行为受意识支配，政府职能行为的发生，同样受制于政府官员在履行行政职能时的思想意识、观念等，
43、这可以归为内部因素；另外，内部因素还包括：政府履行职能时应遵守的法律规定、政府的政策、计划、目标等。外部因素主要包括政府所处的行政管理环境，由于政府所处的环境相对政府等更为稳定，所以真正影响其履行职能的主要就是一些突发性事件，以及由此带来的非程序化决策等。从本案例中，我们可以看得出来，具体分析见下文。,本案例中，涉及的行政职能主要是社会服务性职能，即提供公共卫生服务，保障群众生命健康安全，维护社会秩序稳定。相关的行政职能主体主要有三个，分别是广州市政府、广州市卫生局和广东省卫生厅。广州市政府作为政府的综合管理部门，在案例中，主要是主持召开新闻发布会，澄清情势，给予医务人员高度评价，稳定民心；广
44、州生卫生厅和广州市卫生局作为专门的行政管理部门，在案例中，二者都参加或召开了新闻发布会，详细介绍了有关“非典型肺炎”的情况，澄清“鼠疫、炭疽以及禽流感”、“致命流感”等谣传。,政府和卫生部门的新闻发布会，取得了良好的效果，“消解了几天来盘桓在市民心头的阴影”，“原来高价的白醋已经没那么热销了，而药店门口的长队伍此时自动消失”；但市场依然冷清，隐患依然存在。但是政府以及卫生部门所做的并不令人满意。从案例中广东省卫生厅的公告中说，（非典型肺炎）病情是从2002年11月6日开始产生的，2003年1月初，广东省专家对此还特别关注，河源市也发生了“市民到各大药店抢购某抗病毒药的风波”，这犹如地震前的征兆
45、，但没有引起相关部门的足够重视，也鲜有新闻媒体进行报道，这在媒体高度发达的广东也是很少有的。,直到2003年2月8日，春节长假后，人们才通过短信甚至口口相传的方式获知“广州发生致命流感”，网站上也出现了“禽流感、炭疽”等可怕字眼。随后的市场抗病毒药品、板蓝根、白醋等价格狂涨（事后证明，这些对“非典型肺炎”作用极其有限），居民抢购等现象，其发生以及蔓延到全国其他地区一定程度上也是广东省和广州市政府的责任。所以，广东省和广州市政府应该通过政府网站、官方新闻媒体等正规渠道及早发布相关信息，正如所言，“思想阵地这一块，我们不去占领，敌人就去占领了”，“精神的力量只能用精神来摧毁”。,对这种突发的公共卫
46、生安全事件，“在和病毒争夺控制公民意识走向和活动权的斗争中，（政府）失去了3天宝贵的时间”，使得“谣言、讹传”等迅速充斥人们的头脑，没有有力的思想武器来对抗这种无形的社会恐慌。而最根本的解决方案，就是建设“透明化政府”，完善政府管理。我们的政府官员也要坚定树立“以民为本”、“执政为民”的思想，用“正确的意识来支配自己的行为”，切实履行政府职能。,正如案例所言，“这3天的时间被传言占领，政府尽管做得很不错，毕竟在和病毒争夺控制公民意识走向和活动权的斗争中，失去了3天宝贵的时间”，1000多万人口的城市，不发生疫情不可能。我们希望，不管病毒用什么的方式和面孔出现，没有恐慌，没有迟滞。“即使消灭不了
47、它，我们可以以最小的代价打败它。”从理论上，我们可以认为政府在履行其“控制职能”时力度不够，结合案例，体现在政府对于信息的控制软软无力，使得“一些不甘失去权威解释的居民，开始在网络上发布各种各样的判断和指导，近乎专业的叙述分析和有出处的权威资料，让人们的思维向炭疽、鼠疫等恐慌疾病靠拢-芜杂的信息已经让所有的人失去了判断力”。,政府手中掌握有大量的信息，在当今信息时代，信息的力量前所未有地强大，其传播途径也不再局限于“口头、报纸”等传统媒介，而借助于“短信、网络”等现代化传播工具，使其传播的速度、广度都无限扩大化，加强对公共信息的控制，作为政府履行行政管理中的“控制”职能的具体内容。从案例中我们
48、知道，广东省卫生厅和广州市卫生局都掌握有大量的有关“非典型肺炎”发病日期、发病人数等详细信息，但一直没有公布，而等到事态几近无法控制的时候才“抖”出来，损失已无法弥补。另一方面，政府提供完备的社会公共信息服务，也是其履行社会服务职能的一种，这和“控制”职能有所重合，其重要性不多赘述。,总之，我们的政府应该加快建设“透明政府”，完善相关法律法规，督促政府有关部门及时公开准确信息；提高政府官员应对“突发性公共事件”的应急能力，及时为公众提供心理上、物质上的安全保障，维护社会稳定。,第四章 政府间关系,一、什么是政府间关系 政府间关系（intergovermental relations）是指各级政
49、府之间相互影响，相互作用的状态。包括存在行政隶属关系的各级政府之间的关系（如国务院与各级地方政府，同一地方内各级政府之间的关系），也包括不存在行政隶属关系的各级政府之间的关系（甲省与乙省，甲省与乙省的丙市）。,二、中国政府间关系的现状与改革,（一）中国政府间关系的传统模式：等级控制模式 改革开放以前，我国实行高度中央集权的计划经济体制，政府间关系在总体上是一种自上而下的等级控制模式。在这一模式下，政府见关系主要有三个显著的特征：1、在政府间的结构关系上，主要体现为层级隶属关系。层级化是指各级政府在纵向上分为若干层次，从上到下保持一定的数额，采取层级控制管理，一级管一级，下级对上级负责，管理范围
50、逐渐缩小。,2、在政府间的权力分配上，实行中央高度集权。3、在政府间的横向关系上，阻隔多而联系少。,（二）中国政府间关系的新发展：网络模式的端倪,1、政府间关系等级制结构的变化（1）准层级的压缩。（2）中心城市的发展对等级制的影响。2、地方分权改革3、横向联系的扩展,（三）我国政府间关系的进一步调整,1、我国政府间关系进一步调整的必然性（1）信息技术的发展改变了政府的生存环境，要求政府压缩层级，分散决策权力。（2）政治民主化的发展也必然要求地方适度分权。（3）市场经济发展的内在需求以及政府事务的日渐交织也推动着政府间关系做出适应性调整，推动政府间横向合作的发展。,2、我国政府间关系进一步调整的
