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1、第三章 行政职能,2,行政职能又称政府职能，是指政府依法对国家政治、经济和社会事务进行管理时所承担的职责和任务，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。行政职能反映了政府管理活动的内容和基本方向，决定了政府的规模和管理方式。,学 习 目 标,通过本章学习，了解行政职能的基本概念，理解行政职能转变的动力和趋势，掌握政府职能体系的内容以及中国社会变迁对行政职能转变的影响。,教学要点,主要内容,第一节 行政职能及其体系 第二节 行政职能的比较研究 第三节 行政职能转变,经济调节 市场监管社会管理 公共服务 温家宝,本章点睛,第一节 行政职能概述,行政职能的概念行政职能类型,一、行政职能的涵义
2、,行政职能是指具有公共行政权的国家机关和社会公共组织在依法对国家及社会公共事务实施管理和服务时所负有的职责和发挥的功能。,主体：国家公共行政机关和其他公共组织对象：广泛地涉及政治、经济、文化、社会等多个领域方式：依法行政是公共行政职能得以履行的一种重要方式特点：行政职能具有共同性、差异性、动态性。,概念理解,二、行政职能的类型,行政职能的各部分内容既相对独立，又相互联系，构成了一个完整的职能体系,行政职能体系,从属性出发,从范围出发,统治职能管理职能服务职能,静态结构体系,政治职能 经济职能 文化职能 社会职能,动态结构体系,计划 组织协调 控制,行政职能类型,（一）统治职能、管理职能 和服务
3、职能,统治职能-政府为了维护统治阶级的统治，实现统治阶级阶级利益而履行的职能管理职能-政府管理社会公共事务的职能，是政府的基本职能之一服务职能-公共行政组织服务于社会的职能,11,（二）政治职能、经济职能、文化职能、社会职能,政府政治职能，也称阶级统治职能，是政府最基本的职能之一。它的内容比较广泛和复杂，主要有：阶级专政职能；军事保卫职能；社会治安职能和民主职能。我国政府的政治职能，主要是通过发挥国防、外交、公安、安全等职能部门的作用来行使的。,政治职能,外交民主,军事治安,12,政府经济职能，是指政府所承担的组织和管理社会经济建设的职能。这是政府最重要的一项职能，它鲜明地体现着上层建筑决定于
4、并服务于经济基础的特性。它具有全局性；综合性；协调性和服务性等特点。著名经济学家萨缪尔森在经济学中认为，政府的经济职能主要有四项：提高经济效率，改善收入分配，通过宏观经济政策稳定经济，执行国家经济政策。在现代国家，政府管理经济的一般职能有：(1)产权界定和保护；(2)宏观经济调控；(3)提供经济发展的基本条件；(4)进行收入再分配，缓解收入分配不公。,13,政府文化职能，是指政府指导和管理文化事业，领导和组织精神文明建设的职能。它是国家行政管理最古老、最重要的职能之一，并且在不同时代，不同国家有着不同的内容和方式。我国现阶段的文化事业一般包括教育、科学、文学艺术、新闻出版、广播影视、卫生、体育
5、、文物、图书馆、博物馆等。政府的文化职能，一般是通过文化管理机构来实施。,14,政府社会职能，是指政府所承担的社会服务和社会保障职能。它是维护社会安定团结、保证社会正常秩序的基本前提之一，从某种意义上说，社会职能是政治职能的基础。政府的社会职能，一般是通过建立专门机构来行使的。我国的民政部、公安部、环境保护部等是行使这些职能的机构。治理环境污染，加强环境保护是我国的一项基本国策，这是近些年给政府提出的一项突出的、特殊的社会职能。,文化职能,支持科学发展发展教育事业发展文艺事业意识形态职能,社会职能,社会福利社会救助社会保障社会优抚环境保护,16,田纳西流域管理委员会与区域开发,20世纪20-3
6、0年代产生了区域经济政策，一条是社会主义计划经济制度，另一条是稍晚一点的资本主义的国家干预政策。1929年西方爆发的“经济大危机”，破灭了自由主义的市场经济的迷信。1928年英国成立“工业迁移委员会”，解决一些地方的失业黑点（Black spot）；1934年颁布具有区域意义的“特别地方法”，20世纪30年代以后，许多西方国家先后设立旨在促进落后区域发展的专门基金（如区域开发基金、社会基金、农业基金等）和区域开发银行开展一系列区域发展规划。,17,1933年美国政府根据新政（New Deal）中的有关法案，成立了著名的田纳西流域管理委员会（TVA）负责组织管理田纳西河流域和密西西比河中下游一带
7、的水利综合开发。这一地区位于美国东南部，是比较贫困的农业区，经常水患成灾。该计划在美国国会曾辩论达15年之久，取得了很好的经济和社会效益，对美国东南部落后地区的发展起到了重要的促进作用。1961年5月美国政府颁布地区再开发法，这是美国第一次将地区失业和经济落后问题视为全国性问题的法案。法案明确指出:实行区域再开发的目的，必须是能够发展和扩大新的或现有的生产能力及资源，而不仅仅是将就业机会从美国的一个州转向另一个州。20世纪80年代中期以来，美国区域差异再度呈扩大趋势，贫困地区人口增长过快，农村就业减少，年轻劳动力外流。,18,克林顿政府组织制定和实施了对欠发达地区的援助计划，1993年8月颁布
8、联邦受援区和受援社区法，这是美国第一个比较系统解决欠发达地区发展问题的法案。根据该法案，政府拨款25亿美元用于税收优惠，10亿美元用于贫困地区的各项援助。注:“新政”是美国总统罗斯福在20世纪30年代为促进经济复苏和社会改革而制定的立法和行政计划。案例思考你认为案例中美国政府行使了什么职能？,三职能论四职能论五职能论七职能论,（三）计划、组织、协调、控制等职能,20,行政管理是个过程，在其每个阶段，政府都要以一定的方式进行职能活动。按行政管理过程来划分职能，国内外有几种表达方法：1、三职能说（计划、组织、控制）2、四职能说（决策、计划、组织、控制，或者计划、组织、协调、控制）3、五职能说（计划
9、、组织、指挥、协调、控制，或者决策、执行、咨询、信息、监督）4、七职能说（即著名的POSDCORB，意思是计划、组织、人事、指挥、协调、情报、预算）等等。,21,从我国行政管理过程看，政府主要有计划、组织、控制三方面的职能。实际上这三职能包含有七职能说的内容。1.计划职能包括确立目标、进行预测、预算、方案抉择等。2.组织职能是为实现目标、计划而建立政府的组织体制，并进行有效地指挥、沟通、协调。这是行政活动过程的关键性职能。3.控制职能是为保证行政目标、计划的实现，政府及时纠正执行中出现的偏差。有效的监督和检查是控制的前提。,第二节 行政职能的比较研究,行政职能设定的理论尺度 行政职能体系的历史
10、比较 近代西方国家行政职能理论,一、行政职能设定的理论尺度,政治的尺度技术的尺度经济的尺度伦理的尺度,二、行政职能体系的历史比较,自然经济社会的行政职能体系 市场经济社会的行政职能体系 改革开放以来我国行政职能体系的演变,（一）自然经济社会的公共行政职能体系,氏族社会：社会服务和社会管理两种职能奴隶社会：阶级统治的职能开始出现，并成为政府职能的重要部分封建社会至市场经济产生前：阶级统治职能和政治整合职能为主导的行政职能体系,（二）市场经济社会的公共行政职能体系,传统市场经济-主要表现为自由放任的有限行政职能模式现代市场经济-主张国家干预的凯恩斯主义受到推崇,26,（三）改革开放以来我国行政职能
11、转变（一）职能重心的转变：党和国家的工作重点从阶级斗争转移到经济建设上来，实现了政府职能重心的根本转变（二）职能方式的转变：由运用行政手段为主转向运用经济手段为主由微观、直接管理为主转向宏观、间接管理为主由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机结合起来（三）职能关系的转变：理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系理顺政企关系：基本原则是企业下放，政企分开：所有权和经营权分开，政府所有者职能和 行政管理职能分开，实行国有资产分级管理制理顺政府内部各职能部门的关系,三、近代西方国家行政职能理论,有限政府理论 政府全面干预理论 新自由主义学派理论 新凯恩斯主义理论,（一）有限政府理论,出现于17
12、、18世纪自由资本主义时期，当时经济自由主义与政治自由主义是行政职能的两个重要来源1.政治学理论从自然状态、自然法、社会契约等理论架构论证政府干预的不合理性，认为“管得最少的政府就是最好的政府”。如，洛克论证政府职能不能过大的理论2.英国经济学家亚当斯密奠定了自由放任公共行政职能的基础：1776年国民财富和性质的研究 理论基础：“经济人”假设“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”是自由经济制度的三大要素 充分发挥市场“看不见的手”的作用，国家“守夜人”政府。“管得最少的政府是最好的政府”。,29,亚当斯密主张完全自由地从事经济活动，自由地经营工商业，自由竞争，自由地发展国内和国际贸易，扫除经济
13、上的一切障碍，实行自由放任的经济制度。政府的职责仅仅在于维护国家安全和安宁，投资于某些纯属共同利益的事业，别的什么都不必干了。“一只看不见的手”原理：自利理性利己而不损人社会利益的实现自由放任。,30,（二）政府全面干预理论,19世纪末至20世纪50年代，垄断资本主义时期，自由放任政策和“守夜人”政府理论不符合社会发展要求。凯恩斯主张政府对经济的全面干预：1936就业、利息与货币通论解决经济危机的办法：扩大政府职能，通过财政和货币政策实行对经济的全面调节和干预。,31,消费不足、投资不足有效需求不足经济衰退失业增多经济危机 政府对经济调节刺激消费、投资 赤字财政（扩大政府支出）通货膨胀（弥补财
14、政赤字）对外扩张政策,32,凯恩斯主义的推演逻辑是从充分就业开始的：（1）以往假设的充分就业均衡建立在萨伊定律基础之上，其前提是错误的，因为总供给与总需求函数的分析结果显示，通常情况下的均衡是小于充分就业的均衡；（2）之所以存在非自愿失业和小于充分就业的均衡，其根源在于有效需求不足；因为总供给在短期内不会有大的变化，所以就业量就取决于总需求；（3）有效需求不足的原因在于“三个基本心理因素，即心理上的消费倾向，心理上的灵活偏好，以及心理上的对资本未来收益之预期”；（4）政府不加干预就等于听任有效需求不足继续存在，听任失业与危机继续存在；政府须采取财政政策刺激经济而非货币政策，增加投资，弥补私人市
15、场之有效需求不足。,20世纪60年代后半期至70年代。1974石油危机，滞涨现象存在，人们开始怀疑凯恩斯干预理论。主张回到自由主义立场上，对国家干预社会、经济进行反思。1.伦敦学派（哈耶克）自由化、自由市场、自由经营，反对经济计划、社会主义，认为其无效率。2.公共选择学派（布坎南）政府自身利益最大化、政党竞争最大化特点，政府干预不能弥补市场失灵。政府干预的局限性：一是公共决策失误；二是政府工作低效率。其理论也被称为“政府失灵”理论。3.现代货币学派（弗里德曼）坚持自由放任不干涉政策。政府的任务是保护人民的自由、经济自由、政治自由等，借助市场排除集中的权力，分散任何不能排除掉的权力。政府的职能在
16、于维护市场的正常运转。,（三）新自由主义学派理论,（四）新凯恩斯主义,20世纪80年代、90年代初，失业增加、企业倒闭、新自由主义理论不尽如人意，新凯恩斯主义重申政府干预经济的必要性。主张：（1）政府对经济干预是必要的、有效的；（2）改变信贷供给，银行厌恶风险；（3）政府目标变化。干预的基础在于市场不完全、协调失灵、外部效应。（4）同时强调对国家自身的干预，避免“政府失灵”。,35,任何认识“政府失灵”和“市场失灵”问题？,（一）市场失灵（市场失效）市场不是万能的，它在某些方面也是失效的，也就是市场表现得无效率。市场失效是指因为市场局限性和缺陷所导致资源配置的低效率或无效率，并且不能解决外部性
17、问题以及社会公平问题。1、外部性问题。外部性就是溢出，是市场经济主要的无效率。另外一个问题就是“搭便车”问题。2、市场垄断和专制价格。3、公共物品的提供。4、无知和非理性。5、不平等问题。市场经济体制最大的问题是它必然造成社会财富分配的不平等，拉大人们的贫富差距，如果听之任之，一定造成贫富悬殊。市场失效是政府干预的基础，如果不出现市场失效，政府进行干预是不必要的。,36,（二）政府失灵（政府失效）1、政府成本过高。2、政府的低效率。由于政府受到各种因素的影响、政府部门人员素质不高、公共政策执行部门执行不力等，这些都是造成政府低效率的主要原因。3、资源配置的低效率。4、权力寻租。5、造成另一种不
18、公平。政府失效也是经常出现的，不能用一个失效的政府去管一个失效的市场。,37,（三）政府干预应该遵循的原则1、政府和市场两者的功能有很大的区别，它们不能互相代替。2、政府干预经济仅界定在弥补和防止市场失效的范围。3、政府干预也必须讲究成本收益。,第三节 行政职能转变,行政职能转变的动力及其趋势 我国社会变迁与行政职能转变,一、公共行政职能转变的动力及其趋势,公共行政职能转变的概念 公共行政职能转变的趋势,（一）行政职能转变的概念,行政职能转变也称政府职能转变，是行政职能体系的变化，表现为行政职能体系重心的变化、内容的调整等结构性的变化,经济基础发展的动力行政环境作用的动力行政职能自身的动力,职
19、能转变,原 因,从范围上看，由“全能行政”向“有限行政”转变 从重心来看，向管理和服务并重方向转变,（二）行政职能转变的趋势,我国行政职能转变的动力分析我国行政职能的转变,二、我国社会变迁与 行政职能转变,（一）我国行政职能转变的动力分析,经济生活的市场化 政治生活的民主化 社会生活的多元化,（二）我国公共行政职能的转变,加快现代企业制度的建设，建立良性的政企关系,加强宏观调控与监督服务职能，理顺政府与市场的关系,经济调节市场监管社会管理公共服务,方向,从外部看，行政职能的转变有赖于市场经济的建设、政治民主的加强、社会多元体系的进一步发展从内部看，行政职能的转变还有赖于克服行政部门自身的阻力，
20、缓和由于权力与利益重新组和而可能造成的紧张局面,影响我国行政职能转变的因素,从世界范围来看，推进政府部门办公自动化、网络化、电子化，实现全面信息共享，已是大势所趋电子政务的实施将在行政职能程序上加速政府行政职能的转变面向信息时代的政府职能定位将突出政府的服务职能,政务信息化对行政职能的影响,47,社会主义市场经济条件下的中国政府职能,1、中国政府除了正常履行阶级专政、军事保卫、社会治安等政治职能外，在社会主义市场经济条件下，需要加强民主建设的职能。2、中国政府的经济职能主要有：(1)调控宏观经济；(2)管理国有资产；(3)提供基础设施服务；(4)监督经济运行；(5)调节社会分配。,48,3、在
21、需要强化的政府文化职能中，发挥科学、教育的职能是重中之重。为实施科教兴国的战略，我国政府采取了如下举措：(1)深化科技体制、教育体制的改革；(2)建设高水平的科技与教育队伍；(3)多渠道、多层次地增加科技、教育投资；(4)广泛开展科技、教育的国际合作交流。,49,4、在社会主义市场经济条件下，我国政府急需构建社会保障制度，强化社会保障职能。构建社会保障制度是社会主义市场经济的客观要求和社会化大生产的必然产物；同时我国原有社会保障制度的弊端日益显露，已不再适应现代社会和市场经济的需要。,50,第四节 我国实现行政职能的主要手段,一、行政指令手段 行政指令手段指各级政府机构凭借上下级之间的指挥与服
22、从关系，采取自上而下层层下达指令，从下而上层层上报、请示、批准的方式，实现行政职能。行政指令手段具有以下特点：强制性、垂直性、无偿性、稳定性、具体性。行政指令手段的作用：便于达到统一集中、迅速有效地解决问题的目的；具有较大的灵活性，能因人因时因地制宜地处理一些问题；能通过调整关系促进行政效率的提高。行政指令手段在实现行政职能中的局限性；容易产生与“人治”相联系的一些弊病；影响横向联系和下级的积极性与创造性；有些领域不适宜运用行政指令手段不能滥用。,51,二、经济手段,经济手段指依据经济规律，运用经济杠杆，用调节物质利益来影响行政管理对象，以实现行政职能。经济手段与行政指令手段相比具有如下特点：
23、间接性、有偿性、平等性、关联性。商品经济越发展，对运用经济手段的要求也就越高。管理社会主义有计划的商品经济的职能，也要重视运用经济手段。我国当前存在多种经济形式，只有正确运用并不断完善各种经济杠杆，才能加强政府对经济活动的指导，调节作用。经济手段只是调节经济利益关系，不能单靠经济手段来调动人们的积极性。经济手段的基础是价值规律，要防止在运用经济手段时出现的某些消极作用。,52,三、法律手段,法律手段指通过行政立法、司法的方式实施行政，以实现行政职能。法律手段不仅仅是通过司法部门对违法行为制裁，它首先是政府通过法规的制定和实施的行为，对社会经济和社会生活各方面进行控制、指导和监督。法律手段最明显
24、的特点是：严肃性、权威性、规范性。法律手段在实现行政职能中具有其特殊的意义和地位。政府的行政指令手段、经济手段实际上都要通过法律手段，以法律形式表现出来，并对违犯者加以必要制裁。法律手段能发挥它的强大的威慑作用，有力的保护作用，调节关系的作用。但很多经济关系、社会关系还必须结合使用其他手段，才能发挥作用。我国当前尤其需要运用法律手段来保障改革、开放的国策的贯彻，保证社会经济、政治、文化等各方面发展的内在统一性，促进行政职能的全面顺利实现。,53,四、纪律手段,纪律手段指要求人们严格遵守业已确立了的秩序，执行命令和履行自己职责，以实现行政职能。任何社会者要求遵守一定的纪律，这是保证社会生活的必要
25、手段。在社会主义制度下，纪律是反映和维护人民的意志和利益的，是靠人们自觉的遵守纪律。纪律是完成国家任务的根本保证。各级政府及全体公职人员对国家和政府的政令措施必须坚决贯彻，令行禁止。严肃政纪，行政职能才能顺利实现。在改革、开放的条件下，更要强调纪律的严肃性，强调纪律面前人人平等，坚决改变纪律涣散的状况，坚决清除那些腐败分子。加强纪律是民主政治建设和商品经济发展的保证。,54,五、思想政治工作手段,思想政治工作手段指依靠宣传、说服、精神鼓励等方式实施行政，以实现行政职能。这是政府管理最经常最广泛使用的一种手段。因为行政管理离不开人，而人是有思想的。政府机关在政党和社会舆论支持下，通过对国家的方针
26、、政策的宣传，对社会行政现象的表扬批评，使各政府机构和行政人员都自觉地依法管理，努力为实现行政职能而工作。社会主义国家的行政管理主要的大量的是解决人民内部矛盾，要靠思想教育工作。在改革变动时期和新旧体制交替过程中，大量矛盾是思想认识上的分歧。思想政治工作是政治性、科学性很强的工作，要探索和遵循其客观规律。思想工作要晓之以理，动之以情，言行一致，情、理、行三者缺一不可。通常采用的方法有灌输法、疏导法、激励法、批评法等。,讨论内容：西方国家行政职能的历史演变？行政职能受那些因素的影响？,课堂讨论,如何理解行政职能的含义？行政职能转变的目标、内容与途径。我国行政职能转变的动力有哪些？世界银行1997年世界发展报告指出，“每一个政府的核心使命”包括哪些责任？,复习与思考,
