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1、第十章 政策分析的过程框架与程序,本章要点：政策分析的五种基本模式政策分析的不同理论政策分析的多样化方法论政策分析的基本构成因素几种有代表性的过程框架对理性过程模式的评估政策分析过程的程序,1.政策分析的不同模式、理论和方法论,一、政策分析的基本模式 1.全面理性模式。全面理性模式(Comprehensive-rational model)又称纯粹理性模式(Pure-rationality model)，泛指决策者能够依据完整而综合全面的资料做出合理性的决策。很难确定是谁提出了这一模式，但是在经济学、管理科学、政治学及行政学等学科中可以发现这一模式的广泛使用。这一模式意味着决策者能完全客观而合
2、乎逻辑地看问题，他心中有明确的目标；在决策过程中，他的所有行动，不断地使他选择有效达成目标的备选方案。2.有限理性模式。有限理性模式(Bounded rationality model)是西蒙(Herbert A.Simon)和马奇(James G.March)在批评全面理性模式及对行政决策研究的基础上提出的。它的要点是决策者在决策过程中对备选方案的选择，所追求的不是取优的方案，而是次优或令人满意的方案。决策者在“满意”标准和有限理性之下，面对一个简化了的决策，不必再去检视“所有的”可能备选方案。,3.渐进模式。渐进模式(Incrementalist model)是由美国著名经济学家、政策分析
3、家林德布洛姆提出的。这一模式的大意是，政策制订所根据的是过去的经验，经过渐进变迁的过程，而获得共同一致的政策。它以现行的政策作为基本方案，在与其它新方案相互比较后，制订出对现行政策的修改、增加的新政策。4.混合扫描模式。混合扫描(Mixed-Sconning)模式是哥伦比亚大学社会学教授A.埃泽奥尼(Amitai Etzioni)提出的。他的模式试图将全面理性决策和渐进主义模式的优点结合起来，埃泽奥尼宣称混合扫描理论把理性决策和渐进决策两方面都考虑到了，在一些场合，全面理性模式是合适的；而在另一些场合，渐进模式是合适的。这一理论也考虑到决策者能力的差别，一般而言，决策者能用来实施他们的决策的力
4、量越大，进行越多的扫描是现实的；而扫描的范围越广，决策也就越有意义。一言以蔽之，混合扫描理论是渐进主义和理性主义相结合的产物。,5.最优化模式。最优化模式(Optimal model)或规范最优模式(Normative optimal model)是德洛尔提出的带有综合性质的模式。德洛尔在批评全面理性模式和渐进模式并吸收这两种模式因素的基础上，提出了他的最优模式。他认为，全面理性或综合理性模式的要求过于理想化，在现实世界中难以达到。而渐进主义模式虽然更贴近实际，更适应于人类的本性和理论上更成熟，但是它也有着很大的局限性。德洛尔将最优化模式的分析过程分为三个阶段18个步骤。这三个阶段是:(1)元
5、政策制定；(2)政策制定；(3)后政策制定。,二、政策分析的不同理论 1.概念理论。在概念理论(Conceptual theory)中，涉及的一个关键问题与如何界定政策分析或公共政策评估相关。主要因素是处理一系列所要取得的全社会目标，为取得这些目标的备选政策方案以及为了选择或解释最好政策，结合、配置或预见性的决策规则，有关目标和政策之间的关系。2.认知理论。认知理论(Theory of knowing)也称知识获得理论(Theory of knowledge-acquisition)。这一理论认为，政策分析或政策评估从权威、统计观察分析、演绎推理和敏感性分析等方面获得目标政策和各种关系。一个要
6、获得合理政策建议的良好系统必须能够处理认识过程中的各种障碍，这五个方面构成决策中的五个方法论问题。,3.因果理论。因果理论(Causal theory)主要关心为什么一些政策建议被采纳，而另一些政策建议不被采纳。因果理论也关心为什么一些被采纳的政策取得成功，而另一些却遭受失败。相关因素包括原初目标的高低，提供什么样的诱因来保证服从，在遇到问题之前，是如何规划和执行分析的。4.规范理论。规范理论(Normative theory)部分地关心某些政策分析的职业化伦理学问题。规范理论也关心澄清全社会的价值(观)，这些价值观有：为最大多数人的最大幸福(这是英国功利主义者J.边沁、J.S.密尔和美国实用
7、主义者W.詹姆斯、J.戴维等人的观点)，社会低层的教养(J.罗尔斯的观点)，做事情要使每个人过得更好或至少不能更糟(V.帕累托的观点)以及展开公共政策的其他新的全社会价值观。,三、政策分析的多样化方法论 1.数学最优化。数学最优化(Mathematical Optimizing)以运筹学、管理科学和决策科学为基础。数学优化既与数学和工程学有关因为它是工业工程学的一部分，也与商业有关因为它是管理科学的一部分。数学优化有各种不同的形式，可以部分地根据它们的数学特征来加以描述。2.计量经济学方法。计量经济学方法(Econometric approach)以经济学和统计学为基础(计量经济学是现代经济学
8、的基础，或说是现代经济学中最有成就的部分)，它强调统计回归分析，这种方法可以用来预言。3.准实验方法。准实验方法(a quasi-experimental approach)以心理学和社会学特别是坎贝尔(Donald Campbell)的心理学理论、弗里曼(Howard Freeman)和罗西(Peter Rossi)的社会学理论为基础。它强调努力安排前试验(a pretest)和后试验(a posttest)，控制团体和非随机的、准实验的团体。,4.行为过程方法。行为过程方法(Behavioral process approach)以政治科学为基础，它深入政治科学中行为和过程方向的中心，这种
9、方法强调政策的制定和执行的过程。行为过程分析使政策分析对于政治可行性和管理可行性具有敏感性，因而它是有价值的。5.多标准决策。多标准决策(Multicriteria decision-making)是跨学科的，它以所有社会科学作为基础。这种方法强调处理这样一些问题:(1)所要取得的全社会目标；(2)取得这些目标的备选方案；(3)目标和备选方案的相互关系，目的是要分析最好的备选方案，并加以结合和分配。最令人激动的是有关上述五种方法的微型计算机程序的发展，这些有意义的易于使用的软件将政策分析的多样化方法从方法论理论的王国带到有效应用的领域，这些方法论观点和软件现在处于迅速发展的状态，这使政策分析领
10、域呈现勃勃生机。,2.政策分析的基本因素,一般而言，政策分析的基本任务及程序是:(1)帮助决策者确定政策目标；(2)找出达成目标的各种可能的办法；(3)分析每个备选方案的各种可能结果；(4)依一定的标准排列各种备选方案的顺序。这些基本任务决定了政策分析中的各种因素及分析过程。根据奎德等人的论述，可以将政策分析的基本因素概括为如下七个方面：问题、目标、备选方案、模式、效果、标准和政治可行性。一、问题(issues or problems)问题是一般科学发现的逻辑起点，同样也是政策分析的逻辑起点。政策分析中的问题是指政策问题，即政策分析者所要分析、研究或处理的对象。政策分析所要处理的问题是公共问题
11、，而非私人问题。关于什么是私人问题和公共问题，这是难以明确区分的。问题界定构成了政策分析的一个极为重要的组成部分，好的开端等于成功的一半，即成功地界定问题等于完成分析任务的一半。,二、目标(goals or objectives)目标或目的是决策者凭借决策手段所要取得或达成的东西。分析者遇到的一个困难是弄清楚决策者真正所要达成的目标。因为这些目标往往被决策者以抽象的语句或笼统的方式所陈述或隐含，以至于相当模糊。如果决策者还没有一定的目标的话，那么分析者就应认真地分析研究，并在目标应该是什么的问题上与决策者或当事人达成一致。三、备选方案(alternatives)备选方案是决策者用来达到目标的选
12、择或手段。在不同的场合，它们可以是政策、策略、项目或行动等。备选方案之间不必是明显地相互排斥(相互取代)或起着相同作用的。备选方案不只是那些决策者从一开始就知道的选择，而且也包括那些后来才被发现的选择。,四、效果(impacts)指明一个特殊的备选方案作为取得目标的手段意味着一系列的结果，我们称这些结果是与备选方案相联系的效果。有些效果是对实现目标的积极的贡献，即利益；另一些效果则是与备选方案相联系的消极的结果，即成本。与备选方案相联系还有另一种效果，我们称之为外在的结果，即经济学所讲的外部效应(Externalities)。五、标准(criteria)选择标准又称决策标准或决策规则，根据这些
13、标准，我们可以“衡量各种备选方案达成目标的程度”。一般的决策标准有效能、效率、适当性、公平性、回应性和合适性等。在资源有限的条件下，政策分析常常采用成本利益分析(损益分析)或成本效能分析，以这两种分析的结果作为方案比较选择的标准。针对单一的政策目标，可资运用的标准常常不只一个。,六、模式(models)模式不是别的，不过是一系列关于世界及其过程的概括或假定，一个关于实在的简化了的图像；它可以用来研究一项行为的结果，而不必采取实际的行动。模式有各种表现形式，如公式、物理结构、计算机程序等，甚至不过是一个心灵的图像而已。模式不仅可以用来预测备选方案的结果，而且可以应用于问题的建构或界定，甚至可以应
14、用于整个分析过程。七、政治可行性(political feasibility)政治可行性是指符合在解决问题的限度内。限度指环境的因素，即影响政策结果的因素和不受政策制定者所掌握的因素。有学者将政治可行性分为三个方面:(1)政治资源限制包括政治支持度，政治和行政技术；(2)分配限制政治是整个社会对价值所做的权威性分配，分配的差距有一定限度；(3)制度的限制政策分析不能为所欲为，必须在一定的制度限制之内进行。,3.政策分析的过程框架,政策分析是如何进行的？迄今为止，并没有单一的、普遍同意的程序、框架或格式。许多研究者和实践者提出了各种分析过程框架，其中的大部分属于政策分析的理性主义模式。我们先来看
15、看一些比较有影响的观点，然后加以评论和综合。一、几种有代表性的框架或模式 1.奎德的模型。奎德在公共决策分析一书中认为，政策分析的过程与其他系统过程一样，可以看作一个由初始阶段、持续阶段和终结阶段所组成的过程；政策分析过程中先做什么，后做什么依赖于被研究的问题及其脉胳。分析过程一般包括如下五个逻辑上相联系的环节：（）规划（Formulation）；（）搜索（Search）；（）预测（Forecasting）；（）模拟（Modeling）；（）综合（Synthesis）。,.琼斯的模型。琼斯在公共政策研究导论一书中认为，政策分析过程包括如下一些功能因素：（）感知/定义（Perception/De
16、finition）；（）集合或累加（Aggregation）；（）组织（Organization）；（）代议（Representation）；（）确定议程（Agenda setting）；（）规划（Formulation）；（）合法化（Legitimation）；（）预算（Budgeting）；（）执行（Implementation）；（）评估（Evaluating）；（）调整/终结（Adjustment/Termination）。3.巴顿和沙维奇的模型。巴顿和沙维奇在政策分析和计划的基本方法一书中提出了一个包括六步的过程。这六个步骤分别是：问题界定、评估标准的确定、备选方案的确认、备选方案的
17、评估、备选方案的比较和结果的评估。,.斯托基和扎克豪斯模型。斯托基和扎克豪斯（Stokey and Richard Zeckhauser）在政策分析入门一书中提出了一个五步的过程模型，即决定重要问题和追求目标、确定备选的行动过程、预测每个备选方案的结果、确定衡量备选方案成就的标准，表明偏好的行动选择。他们认为政策分析可能以从一步到另一步的顺序渐进的方式进行，并且必须在各个步骤中循环反复，但在分析过程中，这些基本步骤是不可或缺的。.西蒙的模型。西蒙（Herbert A.Simon）管理决策新科学一书中对决策分析活动过程进行了分析，认为任何问题的解决，都可以分成如下三个阶段：（）情报活动（inte
18、lligence activity）寻找需要做出决策的环境因素；（）设计活动（design activity）探索、发展和分析可能的行动方案；（）抉择活动（Choice activity）从可行的行动方案中选择较佳的一个。,.索伦森的模型。索伦森（T.C.Sorensen）对美国白宫的决策实际进行了分析研究，发现了如下一套分析步骤：查明事实，确立目标，界定问题，根据可能牵涉的细节及其变化，对可能的解决方案作详细的分析，列举每个解决办法可能产生的后果，推介并抉择最后方案，抉择后的沟通，执行上的准备。.城市研究所的模型。美国著名思想库之一的城市研究所提出了一种分析进程模型，它包括如下各步：界定问题
19、，确认相关目的，选择评估标准，说明当事人群体，确认备选方案，估计每个备选方案的成本，决定每个备选方案的效果和提出有关的发现。,二、理性过程模型的基础及其局限性 1.理性过程模型的基础。上述种种的分析过程模型基本上属于理性分析模型，它们都以“理性”或“合理性”概念为基础。政策分析过程中的理性，是指政策分析中人们能够选择最适当的手段或备选方案去实现政策目标，并使政策目标的整合价值最大化。政策分析的理性模型是指决策者和政策分析人员在分析过程或决策过程中可以使分析或决策符合逻辑且客观；他们有清晰的目标，而且在决策过程中所有行为都能导致选择那种最能实现目标的备选方案。理性的政策分析包含了如下的几个基本假
20、定：（）目标取向；（）知道所有可能的选择方案；（）偏好明确；（）偏好持续不变；（）没有时间或成本的限制；（）最后的抉择将使结果最大化。,2.理性模型的主要缺陷有：（）社会上没有一致公认的价值存在，只有特殊群体与个人的价值，而且许多价值是彼此相互冲突的，这些冲突着的价值难以比较和衡量；（）决策者的环境尤其是权力与影响系统使决策者无法观察到或正确衡量各种社会价值，决策者本身的动机和目标往往是难以捉摸的；（）决策者有时并不扩大目标成就，只期待满足进步的要求，他们一旦找到一个可行的方案，就不想继续寻找最佳的途径了；（）决策者受个人能力、需要和资料的限制，这妨碍他们进行理性决策；（）现行政策的沉积成本（
21、投资）大大减少了决策者考虑其他政策方案的机会；（）现有的科学技术尤其是社会科学的预测能力，不足以帮助决策者了解每一政策方案所产生的后果。所以，若要遵守政策分析的理性模式的话，理性模式与大致正确的决策之间必须妥协。,3.理性模式的重要性。该模式提出理性的障碍之所在以及何以决策不能更理性的问题；它是一种理想，即使现实不可能完全依此行事，也提出了进行分析的基本框架。当我们解释如何进行分析时，目的是指出它所包含的一些基本步骤，而不是说，分析的每一步都要按照这些模型或框架所说的去做。通过一个过程模型，政策分析的入门者或学生有一个关于如何进行分析的框架或指导。当我们讲分析过程时，既要重视理性因素，也要重视半理性或非理性的因素。当我们采用理性分析的基本框架时，也要吸取半理性或非理性如渐进模型、综合模型的因素，来补充理性的框架。,三、政策分析过程的程序 综合政策分析家们的观点，我们提出一个包括如下六步的政策分析过程模型：即问题界定、目标（标准）设定、备选方案搜寻、未来预测、方案比较、结果评估。这一模型如下图所示：(政策分析过程的基本步骤)(政策分析过程的基本步骤),问题界定,标准设立,方案搜寻,未来预测,结果评估,方案比较,思考题,1.简述政策分析的五种基本模式。2.简述政策分析的不同理论和多样性方法论。3.政策分析的基本构成因素有哪些？4.简评理性过程模式。5.应如何划分政策分析过程的步骤？,
