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1、中国小额信贷的发展和政策思考,中国社会科学院农村发展研究所 杜晓山 2007年11月,小额信贷在中国农村的发展,小额信贷含义中国小额信贷概述成功弱点政策建议,1.小额信贷含义,概念：小额信贷是专向低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动。从本质上说，小额信贷是将组织制度创新和金融制度创新的信贷活动与扶贫到户项目有机结合成一体。小额信贷是金融行业的一部分，也是一种发展工具。主要目标客户是中低收入家庭和微小企业,1.小额信贷含义,小额贷款（microcredit)主要强调贷款发放小额信贷（microfinance)强调广泛的金融服务，包括存款、贷款、保险、支付结算等服务小额信贷主流派，即制度主义派
2、认为：它的基本内涵至少应包括两方面的要求：一是给大量低收入人口提供信贷服务，并使其绝大多数人能获益；二是保证信贷机构自身的自负盈亏和可持续发展。,1.小额信贷含义,基本特征：为设定的低收入阶层服务，有的还以贫困妇女为主体。小额、短期、分期偿还和持续提供信贷服务。小额金融交易是指每笔交易低于（现也有认为数倍于）本国年人均GDP。管理上的民主性和自主性，与客户平等相处。流畅、透明且简单的程序和要求，方便、及时的金融交易。实行商业利率和鼓励存款。有的还提供信贷以外的经济、社会服务。接近客户的操作方式不延误的和可靠的交易,1.小额信贷含义,小额信贷的两大流派福利主义小额信贷（传统型观点）：将小额信贷视
3、为一种扶贫项目或类扶贫项目，忽视其信贷活动（例有借有还、争取自负盈亏原则）的性质。制度主义小额信贷（国际主流派观点）：将小额信贷视为一种为低收入群体提供商业化可持续发展的信贷活动。因目标差异又可大体分为两类：商业性制度主义（例印尼BRI-UD）；公益性制度主义（例孟加拉Grameen Bank）。,小额信贷与普惠金融体系的关系,认识、理念、实践发展的延续和结果，是一种新的理论概括。小额信贷，尤其是公益性制度主义小额信贷是普惠金融体系理念的体现：金融服务的公平正义，穷人享有公平的信贷权、机会平等、享用权平等。,2.中国小额信贷概述,需求,供给,政策环境,2.中国小额信贷概述：需求,需求市场巨大6
4、0%多的人口居住在农村，农村是市场需求的主体；城市中也有贫困人口生活在世界银行贫困线标准（1天1美元收入）下的贫困人口：约1.3亿人（占人口总数的10%左右）以我国农村目前人均年收入944元人民币的贫困线标准计的农村贫困人口：约6000余万人,2.中国小额信贷概述：供给,我国目前主要有八类小额信贷项目:类型1：以短期“项目”形式运作，由国际机构资助的小额信贷。资金量约10亿元 类型2：政府主导型（政府+银行）由政府财政和农行扶贫贴息贷款投入资金的小额信贷。资金量约200多亿元 类型3：农村信用社用自身储蓄和央行再贷款开展的农户小额信用贷款。资金量约2000多亿元,2.中国小额信贷概述：供给,我
5、国目前主要有八类小额信贷项目:类型4：2002年底开始国家主管部门要求开展“下岗失业人员小额担保贷款”，建立担保基金，由城市商业银行运作此项活动。类型5：从2004年起政府在200个贫困县试行财政贴息，由正规金融机构竞标开展扶贫小额信贷项目。从目前实际情况看，是由农村信用社、政府扶贫办和财政部门合作开展此活动。另外,针对贫困地区的村基金项目试点。,2.中国小额信贷概述：供给,类型6：从2005年底由人民银行倡导开始在5个省区开展由民营资本投资组建的商业性“小额贷款公司”的试验活动。类型7：从2006年底开始由银监会主导在六个省区开展三类金融机构试点：村镇银行；贷款公司；农村资金互助社。计划20
6、08年扩大到31个省。类型8：从2007年起由新组建的邮政储蓄银行进行的小额质押贷款和小额信用贷款的试点。,2.中国小额信贷概述：供给,小额贷款公司试验的基本要求是:不超过5名投资者（股东），贷款资金股东自有资金，对象为农民、个体经营者和微小企业，贷款利率不超过基准利率的4倍.当地政府牵头成立试点协调小组进行管理，工商部门注册，在运作良好的基础上将来可批准获得有限的融资渠道。,2.中国小额信贷概述：供给,中国小额信贷机构大致包括：1.双边或多边项目成立专门的机构（办公室）管理和操作外援资金。2.民间机构实施小额信贷扶贫项目。3.政府部门成立专门机构管理和操作扶贫贴息贷款小额信贷扶贫项目。4.金
7、融机构直接操作小额信贷项目。5.政府与金融部门（城市为商业银行，农村为农信社或农行），合作运作小额信贷。6.新成立的民营机构进行商业化小额贷款公司试点。,2.中国小额信贷概述：政策环境,政府已将小额信贷视为扶贫到户、减缓贫困、农户贷款和微小企业贷款的一项有力措施政府对小额信贷活动有较严格的政策规定：机构的法律地位、利率、储蓄等。目前贷款利率已有松动，不超过基准利率的4倍对使用非政府资金运作的项目（扶贫或商业性小额信贷项目），目前处于允许“试验”的阶段，而没有普适性的具体管理办法文件或法规。目前的政策环境和运作项目的管理水平也使一些金融机构和国际机构不愿对小额信贷投入更多的资金目前中国的信用环境
8、不理想,征信制度还不完善.,3.中国小额信贷的成功之处,中央和一些地方政府很快认识到小额信贷的价值中央和地方政府与国家金融机构共同努力将小额信贷作为扶贫工作和农户贷款的一项工具利用政府的权威和组织机构及人财物力，小额信贷已覆盖了大量的农户和贫困人口，包括妇女。而在过去，大量农户和贫困人口直接获得资金支持是极有限的,3.中国小额信贷的成功之处,中国政府和金融机构也愿意了解、借鉴国际小额信贷的成功经验和值得警惕的教训。政府总的说来鼓励在一定条件下进行扶贫小额信贷的试验。十多年来，小额信贷已服务于几千万户的农村家庭。,3.中国小额信贷的成功之处,三类项目（政府主导型、国际资助型和农村信用社）对农村人
9、口都产生了积极的经济社会效益。一些国际资助的由半政府机构或民间机构管理的扶贫小额信贷项目（尽管数量很少）取得了扶贫和机构自身自负盈亏两方面的成绩，这对发展可持续性的扶贫小额信贷有非常积极的意义。2002年后开始的后五类小额信贷项目目前已在启动和试验之中，取得了初步成效。,4.中国小额信贷的弱点,外部政策环境方面的问题,小额信贷项目自身方面的弱点,4.中国小额信贷的弱点:,政府的法规、政策不适应小额信贷的发展，例如非金融机构运作小额信贷不合法、不予注册、甚至要征税政府鼓励小额信贷试验和发展的灵活政策不连贯或不统一政府严格限制政府主导型项目贷款利率地方政府与金融(或小额信贷)机构间关系往往协调不好
10、,外部政策环境方面的问题,与小额信贷机构或小额信贷机构间的不平等竞争问题由国际资助项目虽然可以有利率的灵活性，但只能以短期的试验项目的形式出现，不能成为金融机构政府和银行对国际成功小额信贷发展可持续性信贷扶贫活动的经验仍研究和借鉴不够或者持怀疑态度政府担心类似东南亚金融危机和农村合作社基金会的问题或影响出现中国的信用环境（或信用文化、金融生态）不理想,外部政策环境方面的问题,4.中国小额信贷的弱点:,4.中国小额信贷的弱点:,外部政策环境方面的问题,小额信贷项目自身方面的弱点,4.中国小额信贷的弱点:,政府工作人员不了解小额信贷的基本概念政府和银行仍以传统的福利性（补贴性）的模式运营小额信贷政
11、府和银行项目的效率相对较低,小额信贷项目自身方面的弱点,政府主导型项目的弱点,I.政府工作人员不了解小额信贷的基本概念,政府项目人员在小额信贷的概念、宗旨、作用、运营方法、管理和资金财务监管等方面了解不够、培训不足缺乏对工作人员的激励机制和约束机制，或在实践中该机制难以执行很多工作人员是兼职的，不能有明确的责权界定人员流动性大项目惯用自上而下的管理方式，而不鼓励和提倡参与式的管理,小额信贷项目自身方面的弱点,4.中国小额信贷的弱点:,II.政府和银行仍以传统的福利性模式运营 小额信贷,政府规定的扶贫到户贴息贷款3%的利率不得变动政府主导型项目需要有大量的财政补贴各地的资金发放效率或实际到户率差
12、别很大还贷率有持续下降的趋势，很多项目的平均还贷率降到50-70%扶贫小额信贷资金管理漏洞多，有的用于偿付过去农行的呆坏帐，有的用于还上次的小额信贷拖欠款,小额信贷项目自身方面的弱点,4.中国小额信贷的弱点:,III.政府和银行项目的效率相对较低,项目工作人员是被指派而非自愿去做小额信贷项目农行的一些员工不相信小额信贷项目也能盈利或感到工作得不偿失而不愿开展小额信贷农行现行的政策取向和网点及人员在农村收缩的现实很难有效开展小额信贷农行和政府项目工作人员之间的责任权利关系不清、体制不顺,小额信贷项目自身方面的弱点,4.中国小额信贷的弱点:,国际机构资助项目存在的问题,一般来说，相对于政府主导型项
13、目，国际资助项目缺乏国家银行贷款资金的支持，难以扩大项目规模对非金融机构操作的项目没有明确的法律地位和运营规则一些民间机构以福利型小额信贷模式运作，不考虑可持续性发展的要求一些国际机构继续支持没有或难以实现可持续发展目标的项目有时项目产生一些与当地政府难以协调一致的问题，影响和阻碍项目的顺利开展 普遍存在人员素质和管理水平与项目发展不适应的问题,小额信贷项目自身方面的弱点,4.中国小额信贷的弱点:,4.中国小额信贷的弱点:,农村信用社小额信贷的弱点,小额信贷项目自身方面的弱点,小额信贷的额小，面广、点多、业务量大和工作艰苦与农信社人少和追求利润目标的矛盾；支农业务的政策性和利率限制与农信社商业
14、性和可持续发展追求的矛盾。,4.中国小额信贷的弱点:农村信用社小额信贷的弱点,信用社与当地乡村干部的责权利关系不清对开展此项目业务的“应付”或“一窝风”倾向贷前、贷中、贷后审定管理不严和可能的贷款风险偏爱放大户、垒大户，“扶富不扶贫”的倾向，有调查显示，20的农户占用了80的贷款量一些信用社资产质量差、管理粗放农信社人力、业务和管理水平，资金供给等与产品类型、贷款额度增大、期限灵活等不相适应农信社不善于借鉴国际规范小额信贷技术。例如：奖惩激励机制、分期灵活还贷、循环贷款，等等。,4.中国小额信贷的弱点:农村信用社小额信贷的弱点,在执行央行小额信用贷款规定方面的问题：1.农户联保小组较难形成2.
15、农户信用等级评估信息失真3.贷款证制度运用不规范，并有冒名顶替垒大户现象4.有的农户、干部将此业务视为“输血”扶贫，信用观念差，5.将信用贷款额度降低或变为抵押贷款6.贷款利率上限限制与该业务成本和风险不相称,4.中国小额信贷的弱点:概述,1.政府主导型项目至今没有充分考虑项目的可持续性发展 2.金融机构对项目的扶贫目标定位重视不够，体制和机制上不适应扶贫小额信贷发展的要求 3.国际资助型项目绝大多数为短期项目而非长期机构型取向或定位，难以实现“成为可持续性扶贫小额信贷机构”的目标 4.政府主导型和国际资助型项目普遍缺乏业务技术培训，人员素质和管理水平不适应项目发展的需要 5.利率政策不灵活
16、6.政府至今还没有出台关于推动小额信贷发展的完整的政策法规或具体管理办法,改革中出现的新问题,小额贷款公司。合法性、融资、以及是否向村镇银行和贷款公司改制。村镇银行的结算支付系统。村镇银行由银行主导?农村资金互助社。正规化后遇到的新矛盾，束缚还是有利它的发展。其他相关配套政策。,5.政策建议,目前中国扶贫小额信贷应做的事：,1.拓宽目标客户群体和市场2.引入公平竞争机制，减少政府直接行政干预和政府部门直接运作项目 3.允许利率有适当的灵活性，对符合一定质量水准的小额信贷机构帮助解决融资问题4.重视各类专业和业务培训和技术支持，着力解决各类小额信贷项目/机构人员德才素质问题，确实提高业务技术能力
17、，运作管理监督水平 5.将补贴式项目改变为可持续性项目6.制定和规范有利于各类小额信贷发展的政策框架，并完成相应的具体管理方法和规定,5.政策建议目前中国扶贫小额信贷应做的事：,7.无论哪类小额信贷项目/机构，如要追求可持续发展，必须向“政企分开、产权明晰、权责分明、管理科学”的方向努力。8.加强信用意识的教育,完善征信制度的建设,优化信用环境。9.需主管部门间的协同、政策口径一致。10.立规立法滞后。涉及合作金融、小额信贷、社区投入、民间金融（放贷人条例）等。11.监管。严宽把握；审慎、非审慎监管的把握。12.融资问题是必须尽快设法解决的问题。而且，对公益性小额信贷必须有低成本的资金供给渠道。例如，设立批发基金及其管理或委托管理机构。13.解决合法性等问题：出台相关规章制度（暂行条例）；解决融资来源；帮助解决能力建设。,完 谢谢,
