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1、关于党的惠农政策的调查报告,惠农政策是指党和政府为了鼓励和发展农业生产而制定的若干扶持和倾斜政策。我们一般习惯于把有关惠农举措称为“政策”，实质上政策本身包含不了惠农大政的全部内涵。我们试从制度、政策、措施三个层面解读惠农问题，以便于全面认识和领会党和国家对农业发展的总体思考和决策。,一、政府职能与农业发展,政府对于社会经济发展具有重要的组织、管理、决策、调控职能。农业作为衣食之源，始终是国家与政府关注的重要的基础产业。实行重农体制，是确保农业发展与进步的社会与政治条件。中国古代有“食为政首”的说法，把农业生产看作是国家行政的第一要务。我们现在有农业是重中之重的说法，连续多年以中央一号文件的形
2、式反映对农业的关注与重视。农本思想是中国农业文化遗产的重要组成部分，也是当代国家与政府倡导的理念之一。它大致包含以下含义：其一、农业是治国安邦的根本大计；其二、农业居于基础地位；其三、农业具有重要社会教化与和谐功用。,古代政府职能与农业发展,古代每到春耕时节，朝廷都要举行盛大的“籍田”仪式。天子亲耕反映了对农业的劝勉与关注，也有倡导各级官吏重视农桑之效。通过产业、赋税与价格政策进行干预和调节，也是对农业实行优惠与扶持的重要手段。重农抑商，体现的是农业产业优先原则；轻徭薄赋，表达的是对农业的优惠与扶持政策；贵粟与平准，反映的是对农业的价格保护与调节措施。随着儒家思想正统地位的确立，重农抑商与轻徭
3、薄赋成为农业发展的基本指导思想，对于保障中国古代农业的可持续发展发挥过重要作用。,古代的惠农政策基本上是在同质（农业）社会内部实行的产业鼓励政策，虽有促进农业发展进步之效，但却没有从根本上改变传统农业社会的总体特征。这些思想与政策，在它的贯彻与实施过程中也曾产生过很大的负面作用与影响。七十二行最重农业，中国人头脑里根深蒂固的鄙视商业的观念。反倒是长期实行惠农政策，抑制了近代因素（商品经济）的萌生，这是导致中国未能完成经济转型、由先进变落后的基本原因之一。,近代政府职能与农业发展,近代以来由传统农业社会发展到近代工业社会，城市与工业的社会、经济贡献率明显超过农业与农村。这一时期国家与政府对社会、
4、经济的关注重点，明显地由农业与农村转向城市与工业。在中国近代的半殖民地半封建社会里，近代化的巨量资金投入不可能从外部获得，农业承担了繁重的资本原始积累功能；农业同时又是商业资本盘剥与帝国主义资源掠夺的基本对象。三座大山压在头顶，成为数千年中国农业历史中最为艰难的时期之一。,建设初期城乡二元体制确立,中国共产党领导的革命是在相对落后的社会经济条件下发生的，是以农民为主体的革命运动。但是革命胜利以后，缺乏对基本国情的应有判断、忽视了应有的“补课”过程。在对农业的社会主义改造过程中，逐渐剥夺了农民对基本生产资料的权利，严重挫伤了劳动者的生产积极性。在发展战略中，把工业化确立为基本发展目标。城乡二元体
5、制确立，农业支援工业成为共识，农业的资本原始积累功能被无限强化。我们通常说的城乡差别、工农产品剪刀差在这一时段不但没有缩小，而且有进一步拉大的趋势。在党和国家的统筹规划中，也不具备惠农强农的时代条件。,“三农”问题,我们通常说的“三农”问题，有时是指农业系统内问题，有时是指农业系统外的问题。系统内问题指农业、农村、农民迫切需要解决的具体问题，如农产品数量和质量问题；农村公共事业和生态环境问题；农民的经济利益和社会地位问题等。很明显，中国当代的“三农”问题已经不是系统内的问题，而是在二元结构背景下日益加剧的工业与农业、城市与农村、市民与农民的反差、矛盾与冲突问题。“三农”问题己经成为成为20世纪
6、下半叶，党和国家、民族与时代所面临的、要解决的严重问题。,发达国家农业现代化的实践经验证明，要促进农业生产发展，农村社会进步，农民收入增加，仅靠农村内部系统是无法达到的，必须依靠政府的倾斜和扶持政策。,改革开放初期农业的恢复性发展,改革开放初期曾经出台过一系列惠农的路线、方针与政策（5个一号文件），但是总体上属于农业的自身性恢复发展，没有从根本上改变农业的落后状况。,新阶段政府的惠农强农重大决策,从2004年开始中央又连续发布一号文件，这是党和国家解决三农问题的重大战略决策，也是当代农业发展进入全新的历史时期与新的发展阶段的重要标志。其实质就是要改变农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中所处
7、的不利地位，加大公共财政支持农村的力度，让公共服务体系更多地深入农村、惠及农民。,从社会经济发展水平与物质条件讲，中国已经完成了“温饱”和“基本小康”两步发展战略目标，进入到了工业化的中后期阶段。“工业反哺农业，城市支持农村”，“统筹城乡发展”的条件已经基本具备。国家和政府有条件、有能力拿出更多的财力投入到农业生产发展、农村基本建设、农民生活改善方面，惠农强农战略就是在这样特定的背景下被推到了前台。,二、惠农强农的涵义及目标,所谓制度，是在一定的历史条件下形成的政治、经济、文化体系与行为规范。制度一旦确立，它具有较强的整体性、严格的规范性、较长的时效性、明确的目标性等特征，也就是说制度能在较长
8、的时间和较大的范围内起着全面的决定性作用；政策指的是国家或政党为实现某一阶段的路线和任务而制定的行动准则，是制度、路线与方针的具体化。政策表现出较强的针对性、时效性、贯彻性、强制性；而措施则是为了解决某一问题所采取的办法，它具有较强的具体性、操作性、落实性。,制度层面的惠农着眼于解决长期影响和制约三农发展的体制与机制问题；政策层面的惠农致力于解决一定时期与阶段三农的发展与进步问题；措施层面的惠农侧重于解决当前或特定的突出问题。,具体到惠农问题,惠农和强农的侧重点,惠农重在扶持，着重于解决眼前问题。强农着眼于发展，主旨侧重于未来。惠农体制的确立，统筹考虑工农与城乡的发展问题，在主观上不再区分彼此
9、、不再把惠农看作是恩惠性的东西，这才是惠政的最高境界。这就决定了惠农必须重视，但强农不能忽略，从可持续发展的长远利益考虑，似乎更应关注强农问题，文中涉及“制度层面的惠农”实质阐述的就是强农问题。,惠农强农政策推出的预期目标,三个层次：从近期目标来讲，发展农业生产，保障农民增收，改善农村生产生活条件；从中期目标来看，全面建设社会主义新农村，以全面构建小康社会；从长远目标看，就是中国现代化和构建社会主义和谐社会。,三、惠农强农的层次把握,第一层次，是党和国家对于“三农”问题的战略性判断和决策，即中央关于“三农”工作的大政方针、事关惠农强农的重要体制与制度性规定。包括“家庭承包经营”、“免除农业税”
10、、“工业反哺农业，城市支持农村”、“城乡统筹发展”和“社会主义新农村建设”等。这些是中央基于农业产业的特点，又针对长期以来城乡二元结构严重制约经济社会发展全局的突出问题，在发展战略和政策趋向上做出的重大调整，体现了执政党对现代化建设进程和规律的新认识，为进一步做好“三农”工作奠定了科学的理论和基础，指明了正确的方向。,政策层面的惠农,第二层次，是中央及各部委、省市为贯彻惠农强农战略而出台的相关政策。研读04年以来的五个一号文件，每一个文件都有一个惠农强农的特定主题，并围绕主题配套了一系列政策。这些政策以“要求”的形式出现，上承惠农强农制度，下启惠农强农措施，直接针对主题，导向性、规范性、制约性
11、很强，是强农惠农的行动依据和政策准则。,2004年一号文件,以促进农民增收为主题。为实现这个主题，国家推出的与之配套的惠农强农政策有：首次实行直接惠及农民的“三减免、三补贴”政策，首次在全国范围内全面放开粮食购销和价格，对部分粮食主产区重点粮食品种实行最低收购价政策。力争实现农民收入较快增长，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。要求调整农业结构，扩大农民就业，加快科技进步，深化农村改革，增加农业投入，强化对农业的支持保护。,2005年一号文件,以加强农业综合生产能力建设为主题，抓住了农村生产力发展的核心。为贯彻这一主题，中央推出的惠农强农政策包括：减免农业税、取消除烟叶以外的农业特产税，对
12、种粮农民实行直接补贴，对部分地区农民实行良种补贴和农机具购置补贴；加大对产粮大县的财政支持力度，中央财政安排专项资金对产粮大县和财政困难县实行转移支付；加大扶贫开发和农村社会事业投入力度，对国家扶贫工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生实行“两免一补”政策；加大对农业基础设施建设和科技进步的支持力度，建立小型农田水利补助专项资金。,加快推进农村税费改革试点，全国28个省（区、市）当年提前全部免证了农业税。文件要求要稳定、完善和强化各项支农政策，切实加强农业综合生产能力建设，继续调整农业和农村经济结构，进一步深化农村改革，努力实现粮食稳定增产、农民持续增收，促进农村经济社会全面发展。,2006年
13、一号文件,以推进社会主义新农村建设为主题，抓住了农村全面建设小康的根本。首次提出国家基础设施建设投入转向农村；首次明确用两年时间全部免除全国农村义务教育阶段学生学杂费、实现真正意义上的全民义务教育；首次要求用三年时间基本普及新型农村合作医疗制度。为此要求强化支农政策，建设现代农业，稳定发展粮食生产，积极调整农业结构，加强基础设施建设，加强农村民主政治建设和精神文明建设，加快社会事业发展，推进农村综合改革，促进农民持续增收，确保社会主义新农村建设有良好开局。,2007年一号文件,以发展现代农业为主题，抓住了新农村建设的关键。首次提出发展现代农业是新农村建设的首要任务。要求用现代物质条件装备农业，
14、用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业，提高农业水利化、机械化和信息化水平，提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率，提高农业素质、效益和竞争力。,2008年一号文件,以加强农业基础设施建设，促进城乡经济社会一体化发展为主题，抓住了保持经济稳定和促进农业发展的关键环节。全文涉及的惠农强农的政策性要求主要包括：“三个明显”、“三个调整”、“四个增加”、“四个提高”和“两个大幅度”。,即财政支农资金、国家对农村的基础设施建设投入和政府土地出让金用于农村的增量，都要明显高于上年。调整耕地占用税、城市维护建设费的使用方向
15、，调整国家贫困县公益性、生态型建设项目的地方配套比例。增加对农民的种粮直补、良种补贴、农机具购置补贴和农业生产资料价格综合补贴。提高对农村义务教育、新型农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度的补贴标准，逐步提高农村扶贫标准。要大幅度增加对小型农田水利建设的专项资金，大幅度增加对病险水库除险加固的投入力度。,措施层面的惠农,第三层次是进入操作层面的相关具体措施、项目与技术规范，体现为惠农强农的具体项目、资金来源、补贴对象、标准、规模、方法和运行程序。目前，国家和省市的惠农强农补贴大致有30多项。,第一类，农业和农村经济发展方面（12项）,包括：粮食直补、小麦（水稻）良种补贴、农机具购置补贴、地膜
16、玉米补贴、奶牛良种繁育补贴、能繁母猪补贴、保险与防疫、苹果套袋补贴、测土配方施肥补贴、退耕还林还草补助、农业生产资料综合补贴、一村一品“千村示范万村推进工程”、地膜洋芋补贴。这些补贴从项目资金投入来源上讲，分为中省共投、部省共投、省财政单一投入三种类型；从适用性上讲，分为一般性和地域性两种；从时效性上讲，分为长期性和时段性两种；从内容上讲涵盖种养殖业发展、农技推广、农业生态环境保护等多个方面。,第二类，农村基础设施建设方面（7项）,包括：通村公路建设补助、村内道路硬化补助、建沼气池补助、小型农田水利工程设施建设补助、农业综合开发土地治理项目、“万村千乡市场工程”-“农家店”补助、农村区服务中心
17、建设，涵盖路、水、电、气、场地等五个方面。,第三类，农村社会事业发展方面（12项）,包括：新型农村合作医疗补助、农村义务教育“两免一补”、农村最低生活保障补助、计划生育奖励扶助、农村基层人才队伍振兴计划、“农村劳动力转移培训阳光工程”补助、农村贫困劳动力转移技能培训、移民建房“1+5”补助、广播电视村村通、民生八大工程补助、村级组织阵地建设补助、村文化广场建设与农民健身器材补助等。这是关注农村社会发展、文化事业建设、社会保障体系的重要补助（贴）措施。,值得注意的是，第二类和第三类补助（贴）属于农村公共产品供给范畴，涉及农村生产生活基础设施、公共事业、公共福利、公共服务等领域，在以往的惠农政策中
18、较少涉及，属于相对比较薄弱的领域和环节，是当前惠农强农政策应该重点扶持和建设的领域。,农村公共产品建设对于加强农业，发展农村，富裕农民具有基础性、长远性的作用与影响。从农村经济社会发展的长远利益看，农村公共产品的供给是促进农业可持续发展的重要保障，是农村经济、社会、文化发展的基础平台，有利于缩小城乡差距，与生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村建设的要求密切相关。惠农强农政策使农村公共产品建设供给主体发生了转化，由农业自身积累资金向公共财政的转变，有利于农民有较多资金投入到生产发展与生活改善方面。,长期以来我国的农村生产生活基础设施、公共事业、公共福利、公共服务等项目
19、建设，基本上来源于农业的自身积累。这种系统内的封闭运行，形成了城乡公共产品供给的巨大反差。一方面是公共产品投入与建设标准超过了农民的收入水平，前些年的各类集资摊派项目成了农民的沉重负担；另一方面因为是公共产品，谁都想享用而谁都不愿意投入，这几年的“一事一议”几乎成了难以落实的空话。,2006年中央提出“要让公共财政的阳光普照农村”，其实质就是将“三农”发展中属于政府职责的事务逐步纳入各级财政支出范围。国家确立的农村综合改革目标之一，就是建立覆盖城乡的公共财政制度。明确了农村公共产品的供给主体是公共财政（同时也包括其它社会资源）。这一举措表明国家基本建设的投资重点将发生重大转移，公共财政在农村公
20、共产品供给中发挥的作用将日益凸显，并构成惠农强农政策极为重要的方面。,四、惠农强农政策与乡镇干部的角色定位,惠农强农政策的实施，对农业、农村与农民而言是千载难逢的重大发展机遇。毛泽东讲过“政治路线决定之后，干部就是决定的因素”。乡镇政府作为我国政权结构中的基础层级，是联结国家农民关系的纽带,承上启下，在贯彻执行惠农强农政策体系中居于关键地位。乡镇政府的行为和价值取向，将直接涉及惠农强农政策的绩效和广大农村居民的利益。,乡镇干部的角色定位,第一，从主导农业生产转向农村公共产品供给与服务。过去，农村基层干部的工作重点主要是分配农村生产资源，主导农业生产。现在应该把重点放在农村公共产品供给与服务方面
21、，即农村基础设施建设和社会事业发展方面。,乡镇政府作为最基层的政权，上对党和国家下对广大农村居民。乡镇政府职能在农村公共产品供给中如何定位，将直接涉及到党和国家的惠农方略能否有效实施，广大农村居民的利益能否切实保障。,（1）明确乡镇政府是农村公共产品供给与实施的主体,农村公共产品建设是实现农村社会进步、经济发展和文化繁荣的基础。公路建设，可以打通地方间的相互往来；电信网络，可以扩大信息来源；教育培训，可以提高人的素质和技能。农村公共产品供给是乡镇行政的重要内容，如果只着眼于生产发展或经济效益，很难达到预期的行政绩效目标。,（2）把农村公共产品建设与供给看作是乡镇行政的题中应有之义,由于我国地域
22、辽阔，各地社会经济发展水平差异较大，国家惠农强农的制度、政策与措施一般都要通过乡镇政府具体贯彻执行。具备普惠性质的制度、政策与措施，大家都能享用。往往是一些带有针对性、地域性或倾斜性的政策与措施，给了乡镇政府比较大的争取和活动空间。乡镇基层政权要结合本地实际，因地制宜地争取相关的政策、资金、项目支持。特色与差异性，是农村地区公共产品供给的多样化的具体体现。谁能充分利用这一规则，谁就可能争取或占有比较多的资源。,（3）把握乡情，积极拓展农村公共产品的筹资渠道,第二，要正确理解和宣传惠农强农政策,要让农民正确理解惠农强农政策，在此基础上认同和积极配合干部贯彻政策，一个重要的前提条件是农村基层干部必
23、须正确理解惠农强农政策，莫做歪嘴和尚。一方面，基层干部应该把学习强农惠农政策制度化，定期日常学习，通过各种培训和进修机会加强学习，提升惠农强农政策素养；另一方面，要常下村看看，向农民解读和宣传惠农强农政策；再次应该把惠农强农政策的理解与贯彻作为考核干部的政绩指标，增强干部学习和宣传的自觉性和积极性。,第三，要组织和动员农民争取惠农强农项目,由于惠农强农政策的载体是项目，要通过项目的形式来实施，所以干部必须动员和组织农民争取项目和资金，这个过程本身就是贯彻落实惠农强农政策的重要环节。,第四，要调查农民的实际惠农需求，调动农民参与政策实施的积极性,我国现行的农村公共产品的供给体制，是政府作为单一的
24、供给主体，其决策具有强制性、随意性以及制度外筹资等特点，这种“局外人”决策体制忽视了农民的真实需要和价值偏好，无法准确反映农民生产生活的实际需要，使得惠农资源的配置效率极低，无形中造成农民负担的加重。因此乡镇干部首先要调查各类公共产品供求的实际状况，把有限的资金按公共产品供需的急迫性、重要性分类按比例投资，产生较高的效益，即把钢用在刀刃上，以最少的钱办最好的事。,惠农当前最需要的公共财政支持是教育、医疗、农村小型基础设施和社会保障。从总体上分析，近年来农民因病返贫、因教致贫的现象突出，农民的愿望就是种地不交税，“上学不交费，看病不用愁，养老有保障。”,农民是惠农强农政策的直接受益对象。惠农强农
25、政策作为一种有效率的制度和措施，具有激励功能，都能够激发农民的积极性、主动性和创造性。当前农村惠农强农政策有关公共产品供给方面效率低下的原因之一，就是没有把广大农民的积极性、主动性和创造性激发出来，农民有效参与的不足，已成为贯彻惠农强农政策的一大障碍。引导建设、激发农民积极性，关键是惠农强农政策的融资、用资状况要公开透明，确保惠农强农资金要让真正的受益者得。,要让干部行使好惠农强农政策的服务职责，一个非常重要的保障前提是理顺贯彻惠农强农方面的事权和财权关系。首先要处理好各级政府部门间的事权关系，明确它该管什么，不该管什么，哪些应重点管，哪些要一般管，哪些该直接管理，哪些该间接管理。其次“一级政府一级财政”,是我国财政法规中的一条重要原则,乡镇政府应拥有健全独立的乡镇财政“乡财县管”的改革一定要有利于乡镇基层政权有效实施惠农政策财权与事权对称的原则,不仅要在文本上得以体现,更应在惠农强农实践中得到全面贯彻,
