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1、浅谈自然灾害应急管理,市政府应急办 马 彬,善为国者，必先除五害，水一害也，旱一害也，火一害也，疠一害也，风霜雹雾一害也。,重庆是一个自然灾害频发的城市,近年来，重庆在社会经济快速发展的同时，也饱受自然灾害带来的创伤和痛苦。,大气圈灾害,岩石圈灾害,水圈灾害,生物圈灾害,一是大气圈灾害，主要有干旱、寒潮、阴雨低温、大风、暴雨、雷电、冰雹、酸雨和浓雾灾害。二是水圈灾害，主要有洪涝、泥石流和水土流失灾害。三是岩石圈灾害，主要有滑坡、崩塌和地震灾害。四是生物圈灾害，主要有生物病虫害和森林火灾。,重庆自然环境状况,东经105度11分110度11分；北纬28度10分32度13分,以山地灾害最为严重,西部
2、丘陵旱灾区,东北中山干旱、地质灾害区,长江、嘉陵江河谷洪涝、地质、干旱灾害,东部中低山干旱、地质灾害区,重庆近年来典型的重大自然灾害,2006年100年不遇的特大旱灾,干旱持续时间之长历史罕见夏旱连伏旱，大部分地区总旱天数超过70天，东北大部及东南局部超过90天，巫山、巫溪、奉节、万州、黔江、彭水等地超过100天。,特大干旱出现的原因,全球气候变暖,抗旱基础设施薄弱,气候异常,地质地貌难以储水,城市“热岛效应”,五大客观原因,反思：认识不足，会商不够，监测不到位。,2007年100年一遇的特大暴雨灾害,受高空低槽和西南暖湿气流共同影响，从2007年7月16日下午开始，重庆出现了2007年以来范
3、围最广、持续时间最长、强度最大的雷雨天气过程。雷击造成城乡大面积停电，强降雨造成山洪暴发、城市积涝、交通中断、房屋倒塌、企业受损、农作物减产、地质灾害频繁，灾区群众生命财产损失巨大。,2007年100年一遇的特大暴雨灾害,反思：基础设施脆弱。,2008年汶川“5.12”地震灾害影响,反思：应对大灾经验不足。,2009年武隆“6.5”山体垮塌,2009年月日下午15：00许，重庆市武隆县铁矿乡鸡尾山发生山体垮塌灾害，上千万方的山石涌进山谷，将一个矿场、12户居民及过往行人吞没，整个垮塌体长度为米、宽度为多米，原先字型的峡谷已基本被垮塌山石填平。已确认9名遇难者，63人下落不名，有27名人员被埋井
4、下。,反思：预警响应不彻底，防灾意识淡薄，错报信息。,2010年垫江、梁平等地大风冰雹暴雨灾害,反思：局地小概率事件难以准确预测，自救互救意识差。,2011年低温雨雪冰冻灾害,反思：从完全没有准备到准备有序。,2012年“7.24”长江特大过境洪峰,2013年“6.30”暴雨洪涝灾害,洪峰未到河水猛涨,冲锋舟到了人救不了,又冲走了一艘船,最后救出了一个五保户,两天没吃饭,19,启动应对过境洪峰全流域应急预案的编制，在全面开展风险评估的基础上，组织相关部门和区县牵头分门别类制定两江流域洪峰过境综合应急预案，明确各阶段的责任措施。,不断加强水上应急救援专业队伍建设，水上应急站点建设，配备一定数量大
5、型水上顶推、救援设施设备,应急处置的反思,2014年“8.31”暴雨洪涝、地质灾害,“8.31”暴雨是1982年以来发生在东北部的最强区域性暴雨，死亡（失踪）62人；发生地质灾害灾险情2340起，发生重大地灾滑坡1起，死亡12人。,几点启示,启示一自然灾害有别于其他突发事件，呈现出灾害常年发生、影响特别严重、灾种复杂多变、涵盖事前事后。因此，加强自然灾害管理，是政府社会管理不可或缺的重要内容，也是做好公共服务和保持社会稳定的有机组成部分。,启示二,要切实树立人与自然和谐相处的思想理念，做好以社会和谐为导向的灾害管理工作。“人类中心主义”灾后重建工作没有事先充分考虑生态环境承载能力。自然为母，自
6、然为器。,启示三,要突出自然灾害管理的综合性特点，做到全统筹、全参与、全风险、全过程。,启示四,要努力了解风险和灾害之间的转换特点，筑牢自然灾害管理的三道“防线”：,防：预防准备,自然灾害应急管理的主要内容,防：重庆市突发事件应对条例,第三章 预防与应急准备共十三条,综合应急平台和突发事件预警平台建设,基础设施建设和应急保障,队伍建设,风险管理,预案管理，应急知识培训和应急演练,夯实基层基础，全面提升预防和应急准备水平,完善组织体系,推进依法管理,加强应急队伍体系建设,抓好应急规划工作,加强规范化建设,健全工作机制,夯实基层基础，全面提升预防和应急准备水平,有组织机构,有应急队伍和培训,有避难
7、场所,有信息平台,有应急装备和物资储备,有应急预案和演练,有工作人员,有风险管理,关于在预案中明确第一时间同步启动工作的问题,以地震灾害为例，通常第一时间需同步启动的工作有启动地震应急响应；立即确立组织指挥体系，明确由谁搭建和承担指挥部中枢运转工作；组织开展自救互救和有序公救工作；启动生活物资接收、储备、分发工作；启动避难场所和开展临时避难安排；建立疏散场所，转运危险物品；设立伤员急救中心；防止次生灾害的发生，对重点企业和单位设专人值守确保机要部门的安全；实行交通管制；启动应急通讯,测：重庆市预警信息发布平台,预测预警,预测预警的效果=及时性*准确性*全面性要特别注重预警响应工作的规范化,报：
8、灾害信息报告,统筹报告，避免信息混乱；和尚的帽子大不了一尺，避免信息夸大；报告力求准确，要认真研判；报告要综合，不能碎片化；,抗：自然灾害应急处置,自然灾害应急处置是自然灾害管理的核心环节，也是自然灾害管理过程中最困难、最复杂的阶段。自然灾害应急处置是指突发事件发生后，政府及其部门等应急处置主体，为尽快控制和减缓突发事件造成的危害和影响，依据有关应急预案，采取应急行动和有效措施，控制事态发展或者消除突发事件的危害，最大限度地减少突发事件造成的损失，保护公众的生命和财产安全的过程及其活动。,应急处置的基本流程,1.接警与研判应急管理有关单位的值班人员在接到自然灾害事件的报告时，应详细询问、记录有
9、关情况，包括事发时间、地点、性质、规模及人员伤亡或财产损失情况等。之后，接报人员应视自然灾害事件的严重程度，及时向相关领导报告。有关领导在接报后，应尽快组织对自然灾害事件的级别和管辖范围进行初步的研判。突发事件超出自身管辖范围时，应迅速向上级机关报告。,应急处置的基本流程,2.先期处置（1）先期处置主体先期处置是应急处置工作的首要环节。及时、快速而有效的处置可以争取时间，能以尽可能少的应急资源投入，最有效地控制事态扩大和升级并减少损失。加之基层离现场近、熟悉现场情况，因此是先期处置的最佳主体。第一，突发事件发生后，只有基层才能做到见事早、行动快、及时开展先期处置，才能为整个事件的成功处置争取宝
10、贵时间，将事件解决在初发阶段，控制事态扩大，避免造成更大的人员伤亡和财产损失。第二，在事态升级后，基层组织和群众可以积极配合上级、外部专业救援队伍开展处置工作，在现场取证、道路引领、后勤保障、维护秩序等方面充分发挥协助处置作用。,应急处置的基本流程,（2）先期处置原则一是统一现场指挥。二是根据事态性质决定处置方式。在先期处置过程中，应该先避险，再抢险，组织事发现场周围的社会公众进行有效的应急疏散，在确保不会对周围社会公众造成新的损害后，积极开展抢险救援。如果自然灾害事件性质比较特殊，需要专业救援人员进行专业处置。现场应急管理人员应着重转移周边群众，维护现场秩序，进行力所能及的处置，等待专业救援
11、队伍的到来。三是边处置、边报告。必须坚持边处置、边报告的原则，对没有明确规定、把握不准的问题，应当及时请示，情况紧急来不及请示时应当边处置、边报告。不论是哪一级别的突发事件发生，事发地政府或基层组织必须迅速上报，并派员立即赶往突发事件现场，核实、观察突发事件的情况和发展态势，并就近组织应急资源进行先期处置，防止突发事件扩大升级。,应急处置的基本流程,（3）先期处置主要任务包括启动现场处置预案、成立现场处置指挥机构、封闭现场、疏导交通、疏散群众、救治伤员、排除险情、控制事态发展、上报信息、明确上级支援的内容与要素、注重媒体的应对等方面的内容。,应急处置的基本流程,3.启动应急响应当确定突发事件级
12、别后，按照分级响应的原则，拥有相应管辖权的人民政府应迅速启动应急响应，调集应急救援队伍、应急救援物资，派出应急协调人员和专家赶赴突发事件现场，并成立现场应急指挥部。交通运输部门应全力保障救援队伍和救援物资到达事发现场。在突发事件继续扩大升级的情况下，所启动应急响应的级别应当作出相应调整。,应急处置的基本流程,4.现场处置在危险关头，要拯救大家的生命，所有的人就得立即绝对服从一个人的意志。恩格斯现场应急处置要成立现场指挥部，一般由军地领导、有关部门、专家学者等联合组成，履行突发事件协调处置职能。指挥部选址应遵循安全、就近原则。现场指挥部应根据突发事件现状和趋势，科学、合理、果断地确定应急救援方案
13、。现场指挥部一旦成立，就必须赋予其现场救援的完全管辖权。各级领导对现场指挥提出建议。但是，应急管理实践要求必须是现场处置“谁拍板，谁负责”，而不能是“谁官大，谁说了算”。对于性质特殊的突发事件，专家应发挥辅助决策作用，向现场指挥部提出处置建议。在应急救援过程中，各相关部门应各司其职、密切协作、协同应对，有关应急队伍应服从指挥、相互配合。,应急处置的基本流程,5.信息管理现场指挥部应将突发事件发展情况和处置信息及时报告有关政府部门和领导，建立有效的信息共享机制。同时，应当建立新闻发言人制度，将处置的最新信息及时准确地发布给社会公众，以避免谣言和流言，加强并做好社会舆论的引导工作。,应急处置的基本
14、流程,6.处置结束2014年5月2日，阿富汗发生大规模山体滑坡。搜救工作已结束事发未满48小时，搜救就结束了吗？宣布应急处置结束要有依据，有专家意见并形成指挥部意见。,应急处置的基本流程,7.处置评估和调查评估突发事件应对法第五十九条规定：“突发事件应急处置工作结束后，履行统一领导职责的人民政府应当立即组织对突发事件造成的损失进行评估。目前，灾害应对工作存在“虎头蛇尾”的现象，灾后的评估、调查、学习机制不健全。全社会“好了伤疤忘了疼”，重蹈覆辙、重复犯错，类似的问题接二连三重复发生。建立独立调查评估机构，从自我评估变为独立评估。开展第三方性质的独立调查。客观公正开展调查，从总结成绩变为汲取教训
15、强化灾害学习制度建设，从政治问责变为改进提高，注意避免通过临时处分一批人来避责和安抚社会情绪现象的发生。,自然灾害抢险救援和现场处置基本措施,（一）核实灾情，制定救灾方案；（二）明确划定警戒区，设立警戒标志；（三）及时疏散、撤离险区内受威胁人员到安全地带，组织救治受灾伤病员，采取切实可行的措施，抢救遇险群众，搜救失踪人员，最大限度避免人员伤亡，同时做好遇难者和伤者家属安抚工作，妥善处理善后事宜；（四）向受灾群众提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施，确保灾民衣、食、住等基本生活需求；（五）启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设
16、备、设施、工具；（六）组织立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气等公共设施；（七）保障灾区食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应；（八）组织动员灾区群众开展生产自救，恢复正常的生产、生活秩序。,应急处置需要注意的问题,一是防止发生次生灾害。二是保障救援人员安全。三是确保现场统一指挥。不能出现多头调度指挥、多头安排部署、多头收集发布灾情、多头检查督促工作的情况。四是力求实现应急联动。包括部门联动、条块联动、地域联动、军地联动。五是救灾物资资金安排使用要统筹协调。,勘灾：实地勘察 核定灾情,勘灾的基本单位是村（社）。分级勘灾。勘灾要有依据，有一整套基本程序和方法。以农作物灾情核定为例
17、：一是掌握核定范围的气象资料和其它致灾因素；二是确定受灾面积和损失，包括受灾面积、成灾面积、移苗补种面积，重播、改种面积，灾害损失情况、对灾害损失进行估算。三是掌握农作物受灾损失情况（部分损失、同一灾害下，作物种类不同，受损程度不同，同一作物生育期不同，受损程度不同，综合考虑地理位置、植被等因素）。四是掌握作物产量构成规律,包括生物产量和经济产量五是田间勘灾。确定作物生育期，确定直接损失和间接损失，测定农作物产量。六是农作物灾害损失计算。生产期农作物的核灾一般在灾后710天内进行。,各类作物单位面积产量构成因素,定灾：灾害评估,灾害评估是指对灾害规模及灾害破坏损失程度的估测灾害评估的内容主要包
18、括灾情评估、灾害影响评估、灾害重建投入评估等。灾害评估的方法：一是组织灾害评估小组，主要由灾害评估专家人才库的专家组成。二是收集汇总灾情并建档立册。三是评估核定灾情（确定受灾区和受灾区。以区县行政图、地形图、人口、农田、财政等统计数据为基础数据，根据气象、水文资料以及地方上报的灾情，确定是不是重灾区县和受灾区县）。三是确定评估方法。主要有全面评估和随机抽样两种。随机抽样是用抽取样本的方法来达到评估的目的。应注意三点：随机性、样本的代表性、样本的数量最少不得少于10%。灾害评估工作应在当次灾害稳定后来10内开展。,灾害评估报告,1.灾区概况和灾害发生的背景（受灾人口、面积、受灾街道、乡镇个数，灾
19、区社会、自然环境及雨情、水情、汛情、震情等）；2.灾害的总体情况；3.人员伤亡救治情况；4.房屋倒塌、损坏及恢复重建进展情况；5.灾区群众的口粮、衣被及需伤病救济的情况；6.灾区救灾救济工作开展情况及其绩效分析；7.灾区自救能力（各级地方政府救灾能力以及灾民的自救能力）；8.灾区需求缺口情况；9.附抽样调查表并专家签字。灾害评估报告由灾害评估小组撰写。报告以文字为主，配以图表、音像资料。,赈灾：灾害救助,春秋：赈济(给钱款)、调粟(调运粮食)、殷商西周:天命主义、禳弭思想(天帝)养恤(施粥、居养、赎子）宋、明：安辑（防止灾民外流的措施如给复、给田等）、蠲缓（免赋、停租、宽刑罚）放贷、仓储清代：
20、灾伤蠲赈办法,恢复重建,认真组织查灾核灾工作，重点核查人员伤亡、因灾倒房、绝收农作物、个人财产、基础设施等损失情况；及时召开灾后重建工作部署会，迅速组织恢复生产和生产自救工作，全面部署灾后恢复重建工作；根据核灾后的灾情数据，制定灾后恢复重建规划并分步实施；要特别关注资源环境承载能力的评价。协调有关部门落实救灾政策、资金、设施设备的支持督促检查重建工作推进情况；启动调查评估机制。,芦山地震的反思,一是市、县两级的救灾物资储备体系还需要加快完善，储备中心建设还需要大力加强，储备物资品种还需要不断丰富。由于灾区物资严重短缺，安置类、装置类、装备类、生活资料等大量物资需要长途调运，再加上社会车辆大量涌
21、入灾区，救灾“生命线”受到堵塞，救灾物资堵在途中。二是基层自救互救能力需要大幅度提高。特别是广大农村，老百姓在灾难发生后的自我保护，安全防范，自救能力从一开始就先 天不足，甚至有很大的盲目性。三是交通管制还不够及时，应在震后立即实施，在保证交通通畅前提下，先救人，再顾及生活。保证交通畅通至关重要。四是灾情的统计和评估的及时性、准确性、科学性还须加强。灾 难发生后，如何及时构建统计网络，迅速畅通统计信息，避免重 复统计、漏统、漏报，如何发布统计信息对应急工作也是一个考验。对灾情的及时有效、科学的评估，对确定灾情等级，制定赈灾方案，确定重建思路和规划具有重要意义。同时对灾害遗址的保护也具有重要影响。,谢 谢,
