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1、财政学,第十五章 转轨时期的中国财政,财政学系,Nankai University,财政学,引子 本章主题 本章首先回顾了转轨时期我国的财政改革历程，其次介绍目前的财政经济状况，最后就建设有中国特色的公共财政体制提出了相关政策建议。强调加强预算管理及体制建设，根本目的在于为稳定国家财政基础，实现财政改革的最终目标变政府财政为公共财政提供可靠的制度保障。,财政学系,本章目录,第一节 中国财政改革的历程 第二节 国家财政状况分析第三节 建设有中国特色的公共财政体制,第一节 中国财政改革的历程,一、计划经济体制下政府财政活动的特点二、中国财政改革的基本目标 三、中国财政改革的主要阶段,计划经济体制下
2、政府财政活动的特点,通过财政，政府，而不是市场或别的什么力量，成为经济生活中的唯一指挥者与协调者，财政政策调整对象涉及国民经济的方方面面，财政政策的贯彻与执行通常单纯依赖强制性的行政手段而可以不考虑普通经济规律的制约，对包括财政行为的合理监督也因政府在经济生活中的特殊地位而实际上难以实现。,中国财政改革的基本目标,重新界定政府财政活动（公共部门经济活动）与私人经济活动的关系，重新确定政府财政的社会经济职能，在此基础上按照市场经济原则调整财政政策的基本取向和实施路径，逐步建立和完善有中国特色的公共财政体制。,中国财政改革的主要阶段,第一阶段（19781982年）第二阶段（19831988年）第三
3、阶段（19891991年）第四阶段（1992年至1999年）第五阶段（2000年至今）,第一阶段（19781982年）,政府财政改革的重点是改革财政投资体制。虽然在当时政府财政还主要承担着直接协调国民经济各产业间投资比例关系的任务，但财政预算内固定资产投资占全社会固定资产投资额的比例迅速下降。这一时期政府还通过税收、工资调整，使得国民收入在国家、企业、家庭间的分配比例关系发生了初步变化,第二阶段（19831988年）,在财政支出方面仍以支持国民经济建设（维持较高的生产性投资）为主情况下，对财政收入政策进行了较大的调整以此强化国家税收的经济作用。放权导致预算外资金规模迅速扩大，不仅增加了中央政府
4、的财政赤字，而且在一定程度上也弱化了中央政府的财政职能。,第三阶段（19891991年）,在财政收入方面，通过税制改革使得国家税收初步发挥了缓解社会收入分配不公的作用，积极影响国家产业发展方向的作用；特别是通过借鉴外部经验与政策实践，政府进一步端正了对国债性质的认识，这一时期国债发行数量明显提高，使得中央政府在筹集财政资金上日益趋于多元化。在财政支出方面，为了迅速培植适合于市场经济发展的价格机制和配合当时的物价改革，调整了财政补贴政策。,第四阶段（1992年至1999年）,在财政体制改革方面，以分税制为基本形式的，强调各级政府财权与事权相适应的分权型财政管理体制得以初步确立。在财政立法和预算监
5、督方面，颁布了预算法，逐步建立了财政监督、审计监督、社会监督并重的政府预算活动监督体系。,第四阶段（1992年至1999年）,在税收改革方面，按照“公平、明确、简洁、效率”之税收原则，（1994年）进行了大规模的税制调整，使我国初步确立了现代税收制度。在财政支出改革方面，进一步明确了现代财政之满足公共需求的基本职能，主要财政开支逐渐倾斜于公共工程投资、发展基础产业、培植人力资本、加强社会保障、保护生态环境等项目。在扶持国有企业方面，除了强化国有资产管理外，特别注重支持国有企业机制转换工作，为推行现代企业制度尽量给予财政支持。,第五阶段（2000年至今）,深化了预算编制方式的改革。财政预算法制建
6、设加快。规范预算支出管理的配套措施初步形成，主要包括三方面：政府采购制度、国库集中支付制度和收支两条线改革。对政府收支分类进行了重大改革。新一轮税制改革正逐步展开。,第二节 国家财政状况分析,一、财政收入的总量分析二、财政收入的结构分析 三、财政支出的规模分析和结构分析四、中央政府财政赤字规模的变化情况 五、潜在的财政风险及其性质,第三节 建设有中国特色的公共财政体制,一、努力实现政府财政职能的根本性转变二、参照国际惯例改革政府预算管理制度三、税制建设与税制改革 四、强化政府支出的绩效管理,首先，政府财政的资源配置职能作用范围正在逐步从满足“有益需求”方面转向满足“公共需求”方面，即政府的财政
7、活动越来越以优先满足经济社会所需要的公共产品与公共劳务为主。其次，我国政府财政之收入分配职能也在不断加强。,再次，和资源配置职能、收入分配职能相比，政府财政履行经济稳定职能并取得积极成效是最困难的。最后，由于沿市场化方向进行的财政改革取得了基本成功，市场与政府互补关系得到加强与完善，带有让政府活动弥补市场缺陷以充分发挥市场机制这一显著特征的国民经济运行方式得到最终确立。,参照国际惯例改革政府预算管理制度,第一，严格执行预算法和有关的财政法规。第二，预算管理施行协调-制衡原则。第三，政府各部门预算编制应该推行“零基预算法”。,参照国际惯例改革政府预算管理制度,第四，加快构建完整统一的预算体系，把
8、大部分预算外资金纳入预算内资金并实行统一管理。第五，按照协调-制衡原则处理好地方政府与中央政府的财政关系。,现行税制的缺陷,第一，1994年的税制改革是在经济过热、通货膨胀条件下进行，所以税收政策和制度的设计不可避免地具有抑制投资和消费的政策倾向。第二，内外有别的企业所得税制不利于平等竞争。第三，过高的农业税费负担不利于农村经济的发展。第四，按行政隶属关系划分中央地方收入，不利于企业跨地区经营发展，不利于统一市场经济的形成和发展，而且建立的分税制财权与事权不对称，地方税收入难以适应地方财政支出的需要。第五，税收政策制度较少体现科技进步、促进就业的政策导向。,新一轮税制改革措施,增值税改革除了转
9、型之外，还需要将征收范围扩大到所有产品和劳务，避免除零税率之外的优惠措施，形成完整的抵扣链条。完善出口退税机制，彻底消除重复征税。内外资企业所得税合并和个人所得税改革也正在筹备之中 消费税的改革方案也在酝酿中。税收管理体制改革主要是完善地方税制度。,四、强化政府支出的绩效管理,第一，奠定必要的法制基础，创造合适的法制环境是至关重要环节。第二，从美国预算改革的经验来看，各州政府经常是相关改革的原动力和创始者，然后再将地方的改革经验推广到联邦政府。第三，设立专门的公共支出绩效评价机构，作为财政支出绩效评价执行主体。第四，大力推广选择性方案评估。第五，结合“十一五”发展规划，试编年度绩效计划和绩效评估报告。第六，加强绩效审计改革。,
