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1、第五讲 政府体制：地方政府,历史与行政学院 普瑞敏,中国是单一制的中央集权制国家，按照中央政府统一领导全国、地方政府分级管理的原则，设置了金字塔式的逐级向下的地方各级政府。按照宪法，设置有人民代表大会层级的政府称为一级政府，这样，地方政府包括四个层级。即省、自治区、直辖市人民政府、市人民政府、县人民政府和乡（镇）人民政府。,省政府和市政府,省、自治区、直辖市是中国地方行政区建制的最高层次，拥有地方立法权。省是出于地域管理的目的而设立的。自治区不是出于地域管理的需要而是为了保护少数民族的权益而设立的，直辖市主要针对城市密集人口实行专门管理的需要而设置的。,省制起源于元朝，元之前的地方最高行政建制
2、大都不具有元朝的鬼谋，有的规模类似，但不具有相应的权力。中国传统王朝在其扩张过程中，都致力于以各种方式将王朝的控制力投射到之前仅在名义上臣服的边缘地区，实现直接掌控。从羁縻政策到改土归流，无一不是这一努力的体现。秦建立郡县制取代封建制，并设计了相应的行政区划原则，试图王朝中央权力直接控制边远各地。汉代的羁縻制度、唐代的藩镇，也是保障中央集权，压制地方离心倾向的制度设计。十三世纪，元朝入主中原，为防止唐宋军中混乱局面，改变秦汉以来地理行政区划大抵依山川地形的自然界限或历史传统等因素的原则，认为政区的自然属性与经济、文化一体化趋势较强，容易产生割据局面。以中央军事控制为目的划分行省，采取“犬牙交错
3、”的原则，任意将自然环境差异极大的地区拼成一个省级行政区，削弱地方的经济、文化认同感，使行省官失去了扼险而守、割据称雄的地理条件。,新中国成立后，省的建制和省的隶属关系也发生过多次变化。从1949年到1952年11月，中央人民政府将全国划为东北、华北、西北、华东、中南、西南6大行政区，省是承上启下的一级行政机关。1952年11月，中央政府将大行政区改设为中央政府的代表机关，领导和监督辖区内的地方政府，恢复了省在传统上的的地方最高行政建制的地位。1954年，大区制撤销，省直属中央。,建国初期，政务院制定的地方人民政府的组织通则规定，各级行政区域的人民行使政权的机关为本级人民代表大会（或各界人民代
4、表会议）和本级人民政府，本级人大闭会期间，本级人民政府为本行政区的行使政权的机关。县级以上地方各级人民政府包含人民政府委员会、人民法院、人民检察署。乡级政府仅包含人民政府委员会。由此可见，当时的地方政府与中央人民政府都是广义上的“政府”，实指整个一级国家机关。但中央人民政府中还专门设立了国家行政机关政务院，受中央人民政府委员会领导。地方各级政府中，人民政府委员会兼有人大常设机关与国家行政机关的双重角色与功能，没有另设专门的国家行政机关。,1954年宪法规定，设立地方各级人民委员会，即地方人民政府，它既是地方各级人大的执行机关，也是地方各级国家行政机关，而1955年11月，全国人大常委会决定，地
5、方各级人民委员会又兼有本级人大常设机构的某些职权。“文革”期间，地方各级人民政府被“革命委员会”取代，1975年宪法规定，地方各级革命委员会是地方各级人大的常设机构，同时又是地方各级人民政府。1979年修改的宪法规定，县级以上各级地方人大设常委会。由此，县级以上各级地方人民政府便不再兼有本级人大常委会的职权。现行宪法规定：地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。,1982年宪法规定，批准省建制设置的权限属于全国人民代表大会，批准省行政区域划分的权限属于国务院。设置海南省和重庆直辖市都是全国人民代表大会批准的，而省会城市的变迁则是由国务院批准，例如河北省省会城市
6、1958年由保定市迁至天津市，1968年又迁至石家庄市。都是国务院批准的。,作为地方一级国家行政机关，省级人民政府具有双重从属性质，它在国家行政组织体系中的地位具体表现在以下三个方面：（1）省级人民政府是省级国家权力机关的执行机关，省级人民政府除了必须执行宪法、法律与行政法规以及最高国家权力机关与最高国家行政机关通过的决议、决定外，还必须执行本级人大及其常委会制定的地方性法规和决议，向本级人大及其常委会负责并报告工作。省级人大及其常委会有权监督本级人民政府的各项工作，改变或撤销本级人民政府的不适当的决定、命令。这表明，省级人民政府从属于本级人大及其常委会。,（2）省级人民政府作为隶属中央人民政
7、府的地方国家行政机关，必须服从国务院的统一指挥和领导。这主要体现在，省级人民政府必须严格执行国务院制定的行政法规、命令与决定，向国务院负责并报告工作。作为最高国家行政机关，国务院有权规定中央和省级国家行政机关的职权具体划分，并有权改变或撤销省级人民政府作出的不适当的决定和命令,（3）省级人民政府是最高一级地方国家行政机关，有权统一领导辖区内的市、县、乡、镇等各级人民政府的工作，统一管理辖区内的经济、社会、文化建设等行政事务。中央政府要在全国实施统一、有效的领导，就必须合理界定中央与地方的权限，理顺中央与地方的关系，充分发挥省级人民政府这个最高一级的地方国家行政机关的作用。,省政府同时对省人民代
8、表大会和国务院负责，这种行政地位的规定体现了单一制的中央集权制特征。同样，我国根据多民族特点而设置的民族自治地方的人民政府，既要对本级人大负责，也要向上一级国家行政机关即国务院负责。,1979年通过的地方组织法规定，省、自治区、直辖市的人民政府分别由省长、副省长、自治区主席、副主席、直辖市市长、副市长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。正、副省级领导，由省级人大代表大会选举产生。省人民政府实行省长负责制。新一届省级政府领导依法产生后，应在2个月内由正职领导提请本级人大常委会任命人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任并报国务院备案。任期：每届任期五年。,省政府的产生程序基本上和国务院一致，省
9、政府机构的设置基本上与国务院相对应，一般分为综合、经济、监督、政法、基建、文教卫和其他六个口，其中经济口又分为农林水、工交、财贸三类。就省政府与省政府各部门的关系看，体现了条块结构，省政府各部门与省政府和国务院主管部门有着复杂的关系。按照中央政府统一领导和垂直管理的原则，省级人民政府参照国务院职能部门的设立情况和根据本行政区域的实际需要，设置与国务院基本相应的行政机构。主管外交、国防等全国性重大事务的行政机构除外。,地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。省、自治区、直辖市人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人
10、大常委会备案。省级人民政府的各工作部门受本级人民政府统一领导，并依照法律或行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或领导。,省级政府行政机构的管理和归属主要有三种情况：（1）受省级人民政府的统一领导，同时接受国务院相应部门的业务指导，如商业、卫生、财政等职能局；（2）受省级人民政府和国务院有关部门的双重领导，如审计、监察、国家安全等局；（3）受省级人民政府和国务院有关部门双重领导，但以国务院有关部门的领导为主，如邮电、铁路等局。,省、自治区人民政府是单纯的省级行政区域政府，管理全省事务，不管理所在城市的具体行政事务（由省、自治区政府所在地的市政府管理），而直辖市政府自从1958年领导县以后，既
11、要管理全是包括郊区的各县的行政事务，又要管理市的行政事务。直辖市人民政府除了设立与省、自治区人民政府大体相同的机构外，还须设立市政建设与管理的工作部门，主要有：城市规划建设、房地产、园林管理、公用事业、市政工程、环境卫生、建筑工程等管理局。,1993年中央政府推出省级政府机构改革方案规定：省级政府应根据其经济发展和人口、面积等情况，规定其行政机构设置的限额。省级机构分为必设机构与实际需要设置的机构两类：一是必设机构，由中央机构编制委员会统一确定；二是因地制宜设置的机构，尤其是专业经济管理部门，由各省根据实际需要设置。,省政府及其所属机构履行着地方国家行政管理和经济管理的职能。行政管理主要包括编
12、制管理、财政管理和人事管理。在人事管理的权限方面，自1980年实现分级管理、分管两级的体制。省人民政府管理厅（局）、处两级主要领导人，包括地区、自治州、地级市和县级主要领导人。1984年中央进行了干部管理体制改革，要求各级政府原则上只管一级，省级厅局级和地市级政府主要领导干部不再由中央管理。但是在很多省份，省级政府依然下管两级。当然，人事管理权主要是由省委而不是省政府行使。,中国的省相当于世界上某些国家的一个国家的规模，经济管理职能就很必要。省政府的经济管理职能主要包括计划管理、基本建设管理、物资和物价管理、国民经济的部门管理等。在经济改革开放以后，作为一级政府组织的地方各级政府，其角色开始由
13、单一的管理功能向经济利益主体延伸。形成了管理者与利益主体的双重身份。,根据宪法和有关法律规定，民族自治机关的自治权主要有：制定自治条例和单行条例；对上级国家机关决定的变通执行和暂停执行（经上级批准后）；自主管理地方财政；自主安排和管理地方经济、文教事业；经国务院批准后组织本地方的公安部队；使用和发展当地通用的语言文字；人事管理权。,与省级政府角色相比，省级党委会的作用在法律上没有明确的界定。省委没有立法权也没有行政权，但根据1996年中共中央颁布的中国共产党地方委员会工作条例（试行），省委是所在地方的领导核心，对地方的政治、经济、文化和社会各个方面的发展实现全面领导；省委在贯彻中央政策的同时，
14、还应当执行国家的法律法规。省委的主要职责是对本地干部的管理。根据法律规定，省委无权决定省政府和省人大领导干部的任免，但享有人事推荐权。根据1990年1月12日中共中央关于地方党委向国家机关推荐领导干部和若干规定，省委的重要职责是向省政府推荐领导干部。省委推荐的职位包括：省人大常委会委员、省政府领导人、人民法院院长和省首席检察长。推荐的候选人必须经过地方选举方能就任。,为保证省委的领导，保证推荐的候选人能够当选并加强对省政府的监管，开始实行省委书记兼任省人大常委会的做法。1983年2人兼任，1998年仅1人兼任，1993年10人兼任，占1/3，2000年11个省兼任，2002年10人兼任。200
15、2年开始的各省市自治区换届选举中，中央则统一要求，各省委书记除非兼任政治局委员，一般应被推荐为本省人大主任的候选人。接着在省以下各级政权中，也采用这个规则根据中组部的解释，之所以年全面要求省委书记应被推荐为本省人大主任的候选人，其根源在于十六大报告第一次提出了依法执政的概念。十六大报告中明确指出了，按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督。,现行地方组织法规定：“省、自治区的人民政府在必要时候，经国务院批准，可以设立若干派
16、出机关。”这既避免了增加政府层级，又能使地方政府的上下管理相互衔接，在有些省、自治区政府与县级政府之间设立不是一级政府的派出机关是必要的.行政公署：为了避免增加政府层级，又能使地方政府的上下管理相互衔接，在有些省、自治区政府与县级政府之间设立不是一级政府的派出机关是必要的。这种派出机关称为行政公署（行署）。所谓行政公署，就是受上级政府派遣而建立在地理位置相连的若干个县、市之上执行委托任务的一种地方行政管理组织。,新中国成立以来，地区的行政地位一直在一级政府和派出机关之间徘徊，市管县体制是解决这一矛盾的出路。改革开放后，中国的市建制得到了快速发展，到目前有大中小城市350个以上，市是介于省政府和
17、县政府之间的管县市或省管市。进入1980年代，我国的建市标准逐渐放宽，除下了撤县建市、撤县并市、地市合并、以市管县的建市热潮。1983年开始的地方行政管理体制改革，推行地市合并，由市政府统一管辖周围各县，而有的地方则直接将地区行政公署改为地级市政府。,1955年6月国务院关于城乡划分标准的规定和国务院关于设置市、镇建制的规定，对市、镇设置的标准了规定：除直辖市外，其他市均属于省、自治区、自治州领导的行政单位。聚居人口10万以上的城镇，可设置市建制；人口在20万以上的市，确有分设区的必要的，可设置市辖区。镇是属于县、自治县领导的行政单位，县级或县级以上地方国家机关所在地，以及聚居人口在2000人
18、以上，有相当数量工商业居民，确有必要的可以设置镇。工矿基地、规模较大，聚居人口较多，由省领导的可以设置市建制或市辖区。,中国城市的规模分类，一般以辖区内非农业人口的数量为标准：100万人口以上的为特大城市；100-50万为大城市；50-20万为中等城市；20万以下为小城市1993年国务院批准民政部关于调整市标准的报告规定，县级市升格为地级市必须具备下列标准：（1）市区从事非农业生产人口25万以上，其中市政府驻地具有非农户口的从事非农生产的人口在20万以上；（2）工业总产值在20亿元以上；第三产业发达，产值超过第一产业，在国内生产总值中比例达35%以上；（3）地方本级预算内财政收入2亿元以上，并
19、已成为若干市县范围内的中心城市。,作为一级政府组织，市政府的产生和组成与省政府基本一样，其政府部门与政府职能也基本与省政府对应。在县管市中，由于深圳、青岛等城市在经济上特别重要，就被中央政府列为计划单列市，享有特殊的地位。所谓计划单列市，就是在国家下达国民经济计划指标时，国务院各部门对各项计划的编制和下达，都把这些城市的指标单独列出。直接下达这些城市，并抄送这些城市所在省政府。这些城市单列户头，对上对外具有省一级管理权限，对下对内具有省一级的审批权限。,为中华人民共和国行政区名之一。计划单列市的收支直接与中央挂钩，由中央财政与地方财政两分，无需上缴省级财政。我国目前的计划单列市有五个，分别是深
20、圳、大连、青岛、宁波和厦门。它们享受着省一级的经济权限。省会城市不可能再设为计划单列市，因为过去的计划单列省会都已经相继取消了，现在的计划单列市只剩下厦门、宁波、青岛、深圳、大连等5个非省会城市，虽然他们同副省级城市是一个级别，但概念上已有所区别。除上述五个计划单列市，副省级城市还有哈尔滨，长春，沈阳，济南，南京，杭州，广州，西安，成都，武汉,基层政府,基层政府包括县政府与乡政府。,县政府指县、自治县、县级市、市辖区、旗、自治旗及林区人们政府。县、自治县、县级市、市辖区人民政府分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成。每届县级人民政府任期5年。县政府大体分为三类：一是以
21、农业区域为主要辖区的县政府。这是县政府的传统的和主要的部分。二是以城市为主要辖区的县级政府和大中城市的市管区政府。三是少数民族自治区域的自治县、旗和自治旗政府。,县级政府同地方各级人民政府一样，具有双重身份和地位，它既是县级人大的执行机关，又是地方国家行政机关当前，中国县级人民政府在国家行政组织体系中的隶属关系分为：（1）受省、自治区人民政府直接领导，并受地区行政公署的监督指导；（2）受省、自治区、直辖市人民政府直接领导，主要是指未设或不再设立地区行政公署的地方的县级人民政府，以及直辖市下辖的区、县人民政府；（3）受省与县之间的一级国家行政机关即地级市、自治州人民领导的县级人民政府。,县建制的
22、历史源远流长，始于秦朝。县制在中国历史上长青不衰，对历代行政产生了重大作用和深远影响。在社会政治、经济、文化等方面具有稳定性功能。县政府的产生、组成、职权范围和机构设置基本与市政府对应。县政府也实行分口管理体制，大概有综合口、政法口、农林水口、基本建设口、财政口、文教卫口和其他部门。县级人民政府的行政机构称为局或科，其设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人大常委会备案。县级人民政府的行政机构，受本级人民政府的统一领导，并依照法律或行政规章，受上一级人民政府主管部门的业务指导或者领导。,20世纪80年代以来，各地县级人民政府所属行政机构，就其性质而言，大体分为
23、三类：（1）直属工作部门。包括发改委、经委、农委、科委、体委、民政、财政、劳动、教育、卫生、交通、工业等局或科（2）直属办事机构。包括政府办公室、外事办公室、计划生育办公室等（3）其他直属机构。如“双重领导单位”，包括电力局、邮电局、气象站等县级市、市辖区人民政府除了设有县级人民政府的一般工作部门外，还设有市政管理所需要的工作机构，如公用事业局、城市建设局、房地产局、环保局等。,1993年8月，中央政府推出了县级机构改革方案。该方案将全国的县根据经济发展和人口、面积等因素划分为四类，分别规定了机构设置和人员编制数。（1）经济发达、人口众大的县，其党政机构设置30个左右，人员编制750个；（2）
24、经济比较发达、人口比较多的县；（3）经济和人口居中的县，这两类县的机构设置为25个左右，人员编制控制在650个和500个（4）经济不发达或人口较少的县，其机构设置20个左右，人员编制控制在350个左右。,我国宪法和法律并没有县级市之下再设立行政分治区的规定。地方组织法规定，不设区的市人民政府经上一级人民政府的批准可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。由此可见，县级市政府原本是最后一级的城市区域政府。由于撤县建市与市领导乡、镇体制的发展，县级市政府的行政地位大为改变。（1）县级市政府不再仅仅是城区政府，而成了既领导城区，有领导农业区域的地方政府；（2）县级市政府不再是最后一级人民政府，而成了
25、乡、镇的上级政府。县级人民政府在必要时，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以设立派出机关。1。区公所：县、自治县人民政府在必要时，经省、自治区、直辖市的批准，可设立若干区公所，作为其派出机关。2。街道办事处：市辖区、不设区的市人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为其派出机关。,根据1982年中华人民共和国地方组织法，县政府法定权限有10项，可以归结为执行上级政府政策的权力、保护财产和公民权利的权力、领导所属部门和下级政府的权力、管理本行政区域的各项事务的权力。改革开放以来地方政府包括县政府实际权限比法律规定有所扩大，特别是在经济发达地区。其中，最为重要的两个权力主体党委
26、和政府的关系也发生了改变。县政府的管理权限不断增加，主要表现在：一、决定权。县政府有权决定本县的社会发展、经济建设的年度与中长期规划，决定财政开支和预决算，决定开发项目和开发领域，决定一切重大事项。二、计划修改权。国家下达的指导性计划可以在一定程度上进行修改。三、外引内联权。制定各种优惠政策吸引外资、内资前来投资办厂。四、项目审批权。可以审批在一定数额下的投资项目。五、土地出让权。,乡政府是最基层的政权组织，包括乡、民族乡和镇的政府。乡建制的变化较大，从秦朝到隋文帝，乡为县所辖，为基层行政建制；从隋文帝到1640年以前的清王朝，乡不再是基层行政建制，县为基层行政建制。从清末到民国政府时期，乡又
27、为基层行政建制。民国政府时期，县为自治团体，县以下的乡镇为地方基层自治团体，乡以下为保甲。1949年以来，乡建制也发生重大变化。1958至1983年，乡建制被政社合一的人民公社所取代。1983年恢复乡建制。镇是商品经济发展而建立起来的，与乡相比形成则较晚。1990年代末至21世纪初，为了减少乡镇数量，不少地方推行了乡镇合并的改革。2000年中共中央、国务院下发了关于促进小城镇健康发展的若干意见，指出加快城镇化进程的时机和条件已经成熟，抓住机遇，适时引导小城镇健康发展，应当成为当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务。在2002年召开的党的十六大中，首次把“加快城镇化进程”写进了十六大报告
28、。,在公社体制下，党支部代替了国家机构，党政合一、政社合一。在“三级所有，队为基础”的结构下，实际上将公社及其以下的两级组织构成一个紧密整体。在这一整体下：第一，政社合一是农村各项事务政治化，无论生产还是生活，都直接与政治挂钩。第二，在意识形态的约束下，形成了一个完全的命令体制。大队干部必须执行公社安排的任何活动和达到的命令，小队必须执行大队的任何指标。包括农业生产和农事安排。第三，干部任命制得以实施，生产队队长的任命由上级安排。第四，政府与社会关系为单向性，只有政府通向社会的单项渠道，而没有社会向政府的反馈渠道。政社合一混淆了政府管理与经济组织的职能，侵害了经济主体的经营自主权，消弱了农民的
29、积极性。同时，政社合一又弱化了政府自身功能，形成了党政不分的体制。,1983年10月中共中央和国务院发布关于实行政社分开建立乡政府的通知，标着着存在四分之一世纪的人民公社体制的终结。从整体的农村基层组织关系看，农村自治组织产生和该社为乡的党政分开，根本性的改变了农村基础政权的 组织格局。乡政府由原来农村行政结构中的最上层，变成了国家权力延伸到乡村社会的最后一级。第一，原来三级结构的大队为行政村即村民自治委员会渠道。村委会为自治组织，不再是行政系列的一环。第二，乡镇政府不再有直接的下级行政组织，尽管它依然可以用各种方式在一定程度上约束村委会的活动，但它的工作对象不是下级组织而是直接接触到地方社会。第三，行政命令体制的解体，组织活动不再可能依靠强制性命令方式去完成，而必须通过非行政手段去获得地方社会包括村委会的合作。农民和非政府机构在一定程度上获得了自主权。,乡镇政府的基本职能是经济管理和财政管理。乡级人民政府在原有助理员的基础上，设立分管某方面工作的行政机构。主要分为三类：（1）直属办公室机构，包括乡（镇）政府办公室、农村办公室等；（2）企事业机构，“七站”，如农技站、兽医站、农机站等；（3）双重领导机构，“八所”，包括现人民政府职能部门设在乡、镇的派出机构，如派出所、工商所、财政所等,
