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1、新预算法 培训班,预算法修订学习,“人类千万年的历史，最为珍贵的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大师们的经典著作，不是政客们天花乱坠的演讲，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想。因为只有驯服了他们，把他们关起来，才不会害人。我现在就是站在笼子里向你们讲话。”美国前总统小布什,预算法就是规范财政预算行为的基本法规,2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了全国人民代表大会常务委员会关于修改中华人民共和国预算法的决定（以下简称决定），并重新颁布修订后的预算法，决定自2015年1月1日起施行。,三点内容,3,预算法修改的背景,1,3,新预算法的几个亮点,新旧预算法的主
2、要差异,一、预算法修改的背景,1994年3月第八届全国人大第2次会议通过预算法，自1995年1月1日起施行。该法是我国第一部财政基本法律。修改原因,公共财政的实施,经济形势的变化,预算实施中存在的问题,二、新预算法的几个亮点,新预算法全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神，充分体现了党中央、国务院确定的财税体制改革总体要求，以及近年来财政改革发展的成功经验，同时也为进一步深化财税改革引领方向，在预算管理诸多方面取得了重大突破。,亮点一：由管理法到控权法,亮点一：管理法到控权法,热点：预算公开入法（内容、时间）,新预算法新增第十四条还专门对预算公开具体内容做出了详细规定:“经本级人民代表大会或
3、者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。”“经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。”“各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。”对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开。,亮点二：全口径预算,修改后的预算法明确规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算。修改后的预算法还明确了全口径预
4、算的国家账本，规定预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四项内容，并对这四本预算的编制原则作了规定，要求“四本预算”之间既要保持完整、独立，又要做好相互衔接。,地方政府债务分为一般债务、专项债务两类，分类纳入预算管理。一般债务通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理。专项债务通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理。,热点一：债务预算,热点二：财政专户管理问题,财政专户是指财政部门为履行财政管理职能，在银行业金融机构开设用于管理核算特定资金的银行结算账户。新预算法在国库管理权方面 保留了央行国库经理制但仍 允许财政专户存在。对可以设立财政专户的资金 限定
5、为法律有明确规定或者 经国务院批准的特定专用资金，大幅限制了财政专户的设立和 资金的使用。,零余额财政专户预算外资金清理过渡专户收入过渡专户预算支出资金过渡性财政专户,建立现代政府预算管理制度的必要前提条件之一，是实行国库单一账户制度，将政府全部收入和支出纳入这个唯一的存款账户，全部政府收入由纳税人的账户直接进入国库单一账户；全部政府支出则由国库单一账户直接支付到商品和劳务供应商账户.,亮点三：有限开闸地方举债,如何防范地方债务风险,3,1,3,新预算法从五个方面作出限制性规定 一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务；二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；
6、,三是限制规模，举借债务的规模；举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；四是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；五是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。,亮点四:规范预算编制和执行,限制预算调整细化预算编制建立跨年度预算平衡机制,预算法新增条款限制预算调整行为,调整的内容：第六十七条限定了执行中允许调整预算的四种情况：需要增加或减少预算总支出的，需要调入预算稳定调节基金的，需要调减预算安排的重点支出数额的，需要增加举借债务数额的 在预算执行中，地方各级政府因上级
7、政府增加不需要本级政府提供配套资金的专项转移支付而引起的预算支出变化，不属于预算调整。,预算法新增条款限制预算调整行为,调整程序：第六十九条规定在预算执行中，各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。预算调整方案应当说明预算调整的理由、项目和数额。设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前，将预算调整初步方案送交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查，或送交本级人民代表大会常务委员会有关工作机构征求意见。县、自治县、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前，将
8、预算调整初步方案送交本级人民代表大会常务委员会有关工作机构征求意见。第七十条则明确规定，除第六十九条规定的程序，“各级政府不得作出预算调整的决定。”,预算法新增条款限制预算调整行为,违反规定的责任。新预算法还对未按规定编制、调整预算等行为，引入“追究行政责任”的惩戒规定。第九十二条明确，“违反本法规定，进行预算调整的”，将对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。第九十四条则更加严格:违反本法规定“挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分”。,细化预算编制,“各部门、各单位应当按照国务院财
9、政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。（零基预算）“前款所称政府收支分类科目，收入分为类、款、项、目；支出按其功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款。”报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。所有支出必须以经过批准的预算为依据,未列入预算的不得支出。严格控制不同预算科目、预算级次
10、或者项目间的预算资金的调剂，确需调剂使用的，按照国务院财政部门的规定办理。,第五十七条各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。不同预算科目间的预算资金需要调剂使用的，必须按照国务院财政部门的规定报经批准。,3,1,3,新预算法强调，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制（1）各级政府一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。,（2）省级一般公共预算年度执行中，如果出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，经本级人大或者其常委会批准，可
11、以增列赤字，报财政部备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。（3）为今后实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，并强化其对年度预算的约束。,建立跨年度预算平衡机制,预算稳定调节基金,预算稳定调节基金是指各级财政通过超收安排的具有储备性质的基金，用于弥补短收年份预算执行的收支缺口，以及视预算平衡情况，在安排年初预算时调入并安排使用，基金的安排使用接受同级人大及其常委会的监督。预算稳定调节基金单设科目，安排或补充基金时在支出方反映，调入使用基金时在收入方反映。预算稳定调节基金作为调节年度预算间“盈亏”以及连接中期预算与年度预算的重要的桥梁与纽带，是将年度预算推向中期预算以增强预算长期可持续发
12、展的重要工具。,各级政府预算应当按照国务院的规定设置预算周转金。各级政府预算的上年结余，可以在下年用于上年结转项目的支出；有余额的，可以补充预算周转金；再有余额的，可以用于下年必需的预算支出。,3,1,3,新预算法强调，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制（1）各级政府一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。,（2）省级一般公共预算年度执行中，如果出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，经本级人大或者其常委会批准，可以增列赤字，报财政
13、部备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。（3）为今后实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，并强化其对年度预算的约束。,建立跨年度预算平衡机制,亮点五：完善转移支付制度,3,1,3,国家实行财政转移支付制度，是分税制财政体制改革中的成功经验，对于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展发挥了重要作用。,存在的问题：专项转移支付设置过多、配套资金压力过大、资金下达不及时等。,在 1994 年2011 年期间，专项转移支付占我国转移支付的平均比重约为61.3%，一般转移支付的平均比重约为38.7%，专项转移支付的平均比例远高于一般转移支付的平均比重。,3,1,3,新预算
14、法增加规定：（1）财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。（2）由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。,（3）按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。除按照国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项外，上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金。,3,1,3,（4）上级政府应当提前下达转移支付预计数，地方各级政府应当将上级提前下达的预计数编入本级预算。这将有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和
15、公开性，有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算，提高地方预算编报的完整性。,亮点六：加强对预算的审查和监督（第九章）,1,完善了关于预算执行监督的规定,一是增加对预算批准前政府安排支出的监督，要求对按照法律规定在预算批准前安排的支出情况在预算草案的报告中作出说明;二是特定事项按照国务院的规定实行权责发生制的有关情况，应当向本级人大常委会报告;三是完善对决算的监督，财政部门编制的决算草案应经本级审计部门审计后，报本级政府审定，由本级政府提请本级人大常委会审查和批准;四是编制政府综合财务报告报送备案。各级政府部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综
16、合财务报告，报告政府整体财务状况、运作情况和财政中长期可持续性，报本级人大常委会备案。,一份报告亮出政府全部家底,近日，国务院批转了财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案。权责发生制政府综合财务报告通常也称为政府综合财务报告，是指反映各级政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性的报告。报告内容主要包括政府资产负债表、收入费用表等财务报表，以及以此为基础进行的综合分析等。改革的任务主要包括四个方面 建立健全政府会计核算体系 建立健全政府财务报告体系 建立健全政府财务报告审计和公开机制 建立健全政府财务报告分析应用体系,三、新预算法与旧预算法的差异性,全面透明确定（时间、责任）绩效,时
17、间点具体化,第四十二条各级政府预算经本级人民代表大会批准后，本级政府财政部门应当及时向本级各部门批复预算。各部门应当及时向所属各单位批复预算。,第五十二条各级预算经本级人民代表大会批准后，本级政府财政部门应当在二十日内向本级各部门批复预算。各部门应当在接到本级政府财政部门批复的本部门预算后十五日内向所属各单位批复预算。,法律责任更加具体,第九十二条各级政府及有关部门有下列行为之一的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。第九十三条各级政府及有关部门、单位有下列行为之一的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分。第九十四条各
18、级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。第九十五条各级政府有关部门、单位及其工作人员有下列行为之一的，责令改正，追回骗取、使用的资金，有违法所得的没收违法所得，对单位给予警告或者通报批评；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任,新预算法强调绩效,修改后的预算法，多处强调了“绩效管理”：各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。编制预算要参考有关
19、支出绩效评价结果。人大出具的预算审查报告，要就“提高预算绩效”提出意见和建议。人大在对决算草案进行审查时，应当对支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况进行重点审查。各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。,突出绩效理念、强化资金使用的追踪问效，将成为未来财政管理的大趋势。这就意味着:一方面绩效将成为贯穿预算编制、执行、监督全过程的理念;另一方面以后各部门在编制支出预算的时候，部门的钱花得怎么样、效果如何将成为一个重要的指标。这项工作目前的重点在出台制度、建立机制、建立指标体系等基础工作层面。一要抓重点，对一些重点部门、重点项目实施绩效管理，以点带面，逐步推
20、开。二是要抓应用，将评价的结果与预算的安排真正挂起钩来，让财政与部门共同提高资金的绩效。三是要抓机制，每一次的绩效评价结果及时反馈部门；每一年的绩效情况要逐步予以公开，形成常态机制。,关于深化预算管理制度改革的决定财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测。预算执行中如需增加或减少预算总支出，必须报经本级人大常委会审查批准。收入预算从约束性转向预期性，根据经济形势和政策调整等因素科学预测。完善一般性转移支付增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上。硬化预算约束，年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一
21、般不出台增加当年支出的政策，一些必须出台的政策，通过以后年度预算安排资金。进一步提高提前下达转移支付预计数的比例，按因素法分配且金额相对固定的转移支付提前下达的比例要达到90%加快转移支付预算正式下达进度，除据实结算等特殊项目外，中央对地方一般性转移支付在全国人大批准预算后30日内正式卜达，专项转移支付在90日内正式卜达。,省级政府接到中央一般性转移支付或专项转移支付后，应在30日内正式卜达到县级以上地方各级政府。全而清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出;连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。研究制定政府综合财务报告制度改革方案、制度规范和操作指南，建立政府综合财务报告和政府会计标准体系，研究修订总预算会计制度。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府债务分为一般债务、专项债务两类，分类纳入预算管理。一般债务通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理。专项债务通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理。,谢谢！,
