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1、第4章,公共事业管理的公共责任与监督机制,Public Affairs of Administration,本章学习目标,1、我国公共事业监督机制的框架。2、西方发达国家公共事业组织的公共责任和监督机制的共同特点。3、我国公共事业组织监督机制的现状及存在的问题4、完善我国公共事业组织监督机制的措施。,第1章公共部门人力资源管理概述,引例3月26日，已经被双规1年半之久的原上海市市委书记、中央委员、中央政治局委员陈良宇已经被开始审判了。2006年9月，当他被革职时，他的问题除了袒护身边严重违规的工作人员、为亲属谋取不正当利益、收受企业贿赂以外，最主要的问题是涉及上海市劳动与社会保障局违规使用社保
2、基金32亿元的问题。保障基金是根据国家有关法律、法规和政策的规定，为实施社会保障制度而建立起来、专款专用的资金。社会保障基金一般按不同的项目分别建立，如社会保险基金、社会救济基金、社会福利基金等。其中，社会保险基金是社会保障基金中最重要的组成部分。目前，我国社会保险基金分为养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金、工伤保险基金和生育保险基金等；其中养老保险基金数额最大，在整个社会保险制度中占有重要地位。毫无疑问，这是老百姓的保命钱。1993年，国务院曾发布企业职工,养老保险基金管理规定(国务院令第117号)，其中允许各级社保管理机构对历年滚存结余的养老保险基金，在保证各项离退休费用正常开支6个
3、月之需、留足必要周转金的情况下，运用一部分结余基金增值。117号文对社保基金增值保值的方式作了明确规定：一是购买国库券以及国家银行发行的债券；二是委托国家银行、国家信托投资公司放款除此之外，“各级社会保险管理机构不得经办放款业务，不得经商、办企业和购买各种股票，也不得为各类经济活动作经济担保。”可是，统计显示，1998年以来，全国清理回收挤占挪用基金160多亿元，至2005年底，还有10亿元没有回收入账。2006年暴露出的上海社保基金案更是骇人听闻，金额竟然达到32亿之多。上海市社保局长祝均一在2006年9月被立案审查，去年宣判了，数罪并罚18年有期徒刑。这位局长在2002年前后在无任何担保的
4、情况下，先后为上海福禧投资控股有限公司提供了32亿元的贷款。与此同时，福禧投资控股有限公,司的董事长张荣坤也被立案审查。这个张荣坤，在事发之前，真可谓是个优等公民，头衔无数：全国政协委员、全国青联常委、上海市工商联副会长、上海市慈善基金会董事长、上海市慈善之星、国家民政部先进个人、福布斯2005年中国慈善榜上，张荣坤以1124万元排在第8位。张荣坤其人，73年出生，家境清贫，2001年来到上海才开始了他的发展。2002年，张荣坤注册5亿元福禧投资，接着，用32万元收购了沪杭高速公路30年的经营权，至于他的第一桶金从何而来不得而知，总之，他的发达至此开始，案发后调查，在张的100多亿元资产中，3
5、0%来源于社保基金，60%来自于银行贷款，10来自于上海电气的重组投资，所以有人说，他玩的就是一套空手套白狼的把戏。根据上海年金中心提交的起诉书，年金中心先后将34.5亿元的资金通过委托资金运营的方式借给福禧投资。根据上海社保局福利保险处有关人士透露，截至2005底，上海年金中心管理的资金在110亿元左右，也就是说，上海1/3的补充养老保险资金都借给了张荣坤使用。,4.1公共责任,1.公共责任：公共组织在对社会公共事务的管理过程中必须承担和履行的职责和义务。公共责任有三层意思：在行为实施之前，公共责任是一种职责（responsibility），负责任意味着具有高度的职责感和义务感行为主体在行使
6、权力之前就明确形成权力所追求的公共目标；在行为实施的过程中，公共责任表现为主动述职或自觉接受监督（answerability），受外界评判机构的控制并向其汇报、解释、说明原因、反映情况、承担义务和提供账目；在行为实施之后，公共责任是一种评判并对不当行为承担责任（liability）撤销或纠正错误的行为和决策，惩罚造成失误的决策者和错误行为的执行者，并对所造成的损失进行赔偿”。,（1）承担公共责任的行为主体：政府、事业单位、非政府组织（2）公共责任的客体：从公共权力的来源看，公共责任是公共组织对全体公众负责。（3）公共责任的内容：公共责任是一种职责和任务，是必须要做的事情。一种来自职业角色的服从
7、。（负责）公共责任是一种义务。强调的是主观上的认同，是主观上认为“该做好”的事。（道德行为）,4.1公共责任,公共事业组织的公共责任分为两个层次，低层次的公共责任体现为“避免违规，避免不正当行为和账目的完善管理”，高层次的公共责任体现为“资源的有效利用以实现所追求的目标”。也就是说低层次的公共责任意味着不做坏事，高层次的公共责任体现为努力做好事。2、公共事业组织的公共责任 1.保障服务的提供 2.保障捐助者的利益 3.保护服务对象的利益 4.保护公共事业组织人员的利益 5.保证政府提供资助的“资金的价值”6.维持公平竞争环境,保护与公共事业组织竞争的私营机构的利益,4.1公共责任,3、公共事业
8、管理责任的基本内涵（1）从将行政责任分为主观责任和客观责任的观点看公共事业管理责任包括：a、公共事业管理的主观责任：公共事业管理主体对所从事的公共事业的忠诚、良心以及认同。主观责任主要来自于管理主体对责任的感受和信赖。b、公共事业管理的客观责任：有关公共事业管理的法律要求，以及上级交付的客观应尽的义务责任。客观责任主要来自于对有关法律的负责，对组织战略、政策和标准的负责，对服务于公共利益的义务。,4.1公共责任,（2）从以公众对政府的希望和要求来认识并划分行政责任的观点角度看：a、回应。即指公共事业管理主体快速了解公众对公共事业产品的需求b、弹性。c、胜任能力d、依据正当的法律程序行为并负责。
9、即在公共事业管理过程中，公共事业管理主体必须是依法进行管理，并对结果负责e、廉洁。,4.1公共责任,公共责任是指谁对谁负有哪些责任，而公共责任控制机制则是指使主体切实承担相应责任的制度、方法与途径。它是一种约束。实际上，公共部门的核心就是一种监督和制约，其目的是为了保公共责任的落实。目前一般从正式与非正式、内部和外部两个相互联系的途径或方面出发，来对公共事业管理责任机制进行构建。思考：那些途径属于正式、非正式？那些途径属于内部、外部？,4.1公共责任,4.1公共责任,一、公共事业管理责任的行政控制机制 1、公共组织自身的责任机制 公共组织以科层制方式（思考科层制的5个特点）进行组织建构的，这种
10、组织设计对保证公共事业管理的专业水平和能力、对整个管理过程的控制及责任的归属都是有积极作用的。2、行政监督检查1）对具有隶属关系的组织行使行政监督权：基本方法有指挥、指示、备案、行政立法与解释等 2）对具有无直接隶属关系的组织行使行政监督权：基本方法就是指导、视查、撤消等,4.1公共责任,3、行政监察 为了保证行政责任的实现，在行政机关内部设立专门监察机关，对行政机关及公务员的行政行为进行的监督。如美国的监察长制度和政府道德署、英国的监察专员制度、香港的廉政公署等。行政监察的基本特点：一是隶属于政府但有独立的地位，不受任何机关的限制；二是要有独立的监督权限，包括检查权、调查权、纠正权甚至逮捕权
11、；三是有明确的行政监察的立法；四是监察工作的重点司反腐倡廉，维护政府的责任,4.1公共责任,4、审计 专职机关，纪录、报告、验证等，收支正确程度、财务行为是否忠诚，评价绩效。分为外部审计和内部审计。事业的资金主要来源于公共支出及社会资金，这些资金的使用要有相应的规定，并进行相应的财务管理、审计作为财务控制的手段，其基本作用就是确保事业单位公共资金的正确使用。5、行政复议 是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。
12、,4.1公共责任,二、公共事业管理责任的立法控制机制1、立法机构对公共事业产品生产和提供责任法律的确立 立法机关对事业单位的控制主要体现在从立法上来明确事业单位在公共产品提供上的权限。主要包括两个方面：一是事业单位的哪些产品属于公共事业产品，以何种方法提供。二是哪些事业单位可以生产和提供公共事业产品。2、立法机构对行政机构公共事业管理责任的控制 主要是指立法机构对行政机构履行公共事业管理责任的过程控制,4.1公共责任,立法机构对政府组织行政控制的基础是责任政府制度两种表现形式 1）议会对政府行政责任的控制，基本方式有质询、调查、弹劾、不信任表决、听证会和行使否决权等 2）人民代表大会制度对政府
13、行政责任的监督，宪法规定，国家行政机关、审判机关、检察机关都有人民代表大会产生，对它负责，受它监督。基本方式有听取和审议政府工作报告、审查和批准国民经济计划与财政预算、决算，视察和检查，建议、批评和意见，受理申诉和检举，罢黜政府官员职务等。,4.1公共责任,四、公共事业管理责任的司法控制机制 公共事业管理责任的司法控制的对象既包括政府组织，也包括非政府组织，但更主要的是集中在政府组织方面。司法机关对政府的公共事业管理的责任控制机制，主要有行政诉讼和行政赔偿1）行政诉讼：行政诉讼是指公民、法人或者其他组织在认为行政机关及其工作人员（含事业单位）的行为侵犯其合法权益时，依法向法院请求司法保护，并由
14、法院对行政行为进行审查和裁判的诉讼活动。进行行政诉讼的法律依据是1990年正式实施的行政诉讼法,4.1公共责任,2）行政赔偿。国家机关及其工作人员在管理过程中，违法使用职权而给公民、法人或其他组织带来损害的，由国家给予赔偿。法律的依据是有的：宪法第41条、行政诉讼法第67条，1994年5月八界人大七次会议通过的中华人民共和国国家赔偿法。标志我国正式全面实施政府侵权赔偿责任制度。,4.1公共责任,五、公共事业管理责任的公民参与控制机制（一）公共事业管理中公民参与控制机制的作用与条件作用：A、可以提高政府的代表能力和回应能力B、可以使公共事业管理者清楚公众对公共事业管理机构绩效评估的意见。C、向公
15、民提供有关公共事业产品生产和提供的信息，有助于公民对政府以什么方式生产和提供公共事业产品、提供多少公共事业产品作出必要的判断。D、增强公众对公共事业管理机构的信心，进而增强对公共政策合法性的认同和支持,4.1公共责任,条件：必须的制度设计(2)相应的公共管理文化(3)公众必须的参与能力和信息二）公民参与公共事业管理的基本方式（1)公开听证 2)民意调查 3)资讯委员会 4)利益群体,4.1公共责任,发达国家的公共事业组织的监督机制框架和发展趋势 1、监督主体：即对公共事业组织实施监督和管理的机构。国际上存在英国“行政监督模式”（专门机构）和美国非管制模式（主体多元化）两种模式。英国的慈善委员会
16、机制是非营利组织实行综合管理的机构，统一负责非营利组织的登记注册，并对营业额大于一万英磅的非营利组织进行审查和监督。慈善委员会是一个政府的特设机构，不隶属任何部门，独立于任何党派和政治权力而存在，向法院负责而不是向政府负责。,4.2西方国家经验,美国对非盈利组织采取了“胡萝卜加大棒”的政策，胡萝卜政策是主要手段，其主要形式是税收优惠、赋予其他特权以及各级政府对非盈利组织的直接或间接的支持，大棒政策有两部分构成，一是特权特别是税收优惠的剥夺；二是司法调查以及相应的处罚。2、监督规制：是发达国家政府管理和监督公益机构的主要手段。主要规制有：（1）注册登记制度。公共组织从事活动的前提是注册登记并获得
17、相应的法律保护。正式注册有三大好处：免税优惠、法律保护、由官方认可而获得声望。在英国，注册为慈善机构必须满足3个条件，遵循2个原则,4.2西方国家经验,（2）财政优惠。税收和财政方面的优惠是普遍做法。思考为什么财政优惠政策既是扶持慈善机构的主要措施，同时又是监督慈善机构的一种手段？英国：豁免直接税、地方税自动减免80、捐款者也可获得不同形式的免税。美国：享受优惠的范围广；具有免税地位的机构所有收入都免税。（3）财务规则。财务规则涉及资金使用、筹款募捐、纳税等。具体包括盈余分配约束、支出比例规定、行政开支比重规制、帐目公开规制。,4.2西方国家经验,（4）投资规则：从事投资活动以实现公益基金的增
18、值 在英国，慈善机构投资规制内容包括：投资和贸易的区分（贸易活动法律禁止，同时利润不享受免税优惠）、董事会负责制（负全面责任，若造成损失，个人承担补偿责任）、专业咨询和投资经理制（所有投资项目都要征询适当和公正的投资建议，投资额度巨大时可任专门的投资经理）、投资的基本原则（遵循安全和道德两个基本原则）、投资类型的限制（投资活动须获得慈善委员会的批准或认可）,4.2西方国家经验,（5）“不公平竞争”规则。从事投资或商业经营活动，同时享有免税特权，从而造成不公平竞争。措施：将公共组织的活动区分为相关活动和不相关活动。3、发展趋势：扶持公共事业组织的发展成为政府的重大战略决策。表现为：（1）政府对公
19、共事业组织管理的强化。包括规制范围的扩大、规制的具体化和细密化、加强管制机构的权力、完善监督控制的程序等。（2）多元监督体系的完善和强化。社会监督日益重要，包括舆论监督机制、市场监督机制、客户监督机制。,4.2西方国家经验,（3）公共事业组织自律机制的强化。包括行业监督约束机制和公共事业组织内部的监督机制。（4）公共责任层次由低向高的重点转移。低层次的公共责任体现为“避免违规，避免不正当行为和账目的完善管理”，高层次的公共责任体现为“资源的有效利用以实现所追求的目标”。也就是说低层次的公共责任的重心时服从和遵守规则（不做坏事），高层次的公共责任强调“结果为本”和创新意识（努力做好事）。,4.2
20、西方国家经验,1社会腐败对公益机构的侵蚀 违规从事赢利性商业活动 财务管理混乱带来的违规和腐败 公共事业组织的官僚化倾向2“道德滑坡”公共事业组织所面临的道德危机；湖南数家福利院竟然干着倒卖婴儿的勾当，一方面从人贩子处低价收买婴儿，一方面向国家申领孤儿抚养资金，另一方面则向社会高价转售婴儿)。去年的重庆晚报报道，哈尔滨一老人住院67天竟然花了500多万！老人去世后家人核对账单时发现，这份天价账单的收费乱得惊人：死后竟然还有化验单，一天竟然输血10万毫升，滥用禁药、乱开高价药不计其数！,4.3我国公共事业责任机制的问题及完善途经探讨,想起前段时间浙江“活人送殡仪馆”事件，黑龙江“强迫农民购买贫困
21、指标”事件，还有河南电信运营商集体作弊坑消费者，各地公路收费站“收费还贷”谎言的曝光我们发现，从慈善到扶贫，从医疗到交通，公共事业领域正发生着一场严重的道德井喷，集体性地暴露“极端败德事件”。思考：“道德滑坡”对公共事业组织造成的不良影响？3薄弱的社会监督 观念缺失公众监督意识薄弱、新闻舆论监督无力、民间监督和评估组织的缺失。,4.3我国公共事业责任机制的问题及完善途经探讨,4“组织缺位”监督主体多元化与激励不足社会团体登记管理条例也规定了民政部门、业务主管部门、财政部门、设计机关为社团的监督部门；同时，基金会管理办法还规定了人民银行也有监督社会团体的职责。监督主体多元化导致集体行动的逻辑，它
22、的基本观点就是个人的理性行动最终导致的是集体的非理性结果。(1)各个部门之间的职责分共，各监督主体实施监督的程序和手段，现有法规缺乏操作性的界定。(2)民政部门职能多样化和社团管理力量不足使其无法应对众多社团的监督和管理(3)监督主体责任意识的缺乏是造成“组织缺位”的深层次原因,4.3我国公共事业责任机制的问题及完善途经探讨,5“角色冲突”监督主体的身份障碍 中华慈善总会与民政部、中国青少年发展基金与团中央。造成目前公共事业组织具有官方性与民间性并存的二重性组织特征。6“双重俘获”监督疲软的必然结果 俘获是公共选择理论的重要观点，是指某些利益集团凭借自身在信息、权力、财富、知识等方面的优势，影
23、响和支配别的集团的政策制定与实施，使对方的行为符合自己的希望。(1)党政机关干部兼任社团领导职务(2)社团成为安置闲散人员的分流渠道,4.3我国公共事业责任机制的问题及完善途经探讨,(3)社团空间的大小取决于主管部门的开明程度 官方对社团的俘获实际上是干预过多的结果；主管部门的俘获往往是以自身的被俘获为代价的。7市场约束软化限制竞争的副产品 分级管理带来的地域上限制竞争 在同一行政区域内，不允许设置相同或相类似的社团（1998年10月25日发布生效的社会团体管理条理第三章第十三条第二款规定，在同一行政区域内不得有业务范围相同或者相似的两家或两家以上的社会团体出现，在民办非企业单位管理条例中也有
24、类似规定。）,4.3我国公共事业责任机制的问题及完善途经探讨,案例：陆一：从油价变化看政府公共责任 国际油价上涨，作为政府和国有垄断企业首先应该考虑的是稳定本国油价，保护本国市场；而不是国际油价上涨也急着上抬油价、国际油价下跌却不见政府干预高企的油价；更不是借口保证对国际股权投资者的利润回报而用高油价从本国消费者口袋里掏钱。但是，时隔将近一年，除了政府出面收取暴利税以外，见到的只有出租车调价、航空燃油附加再三延期执行、成品油再三加价然而，从2006年9月初以来，国际油价连连下跌。9月12日纽约市场原油期货价格已跌至每桶63.76美元，为3月下旬以来的最低收盘价。与7月中旬每桶78.40美元的历
25、史最高价相比，纽约市场油价已下跌了约18%。奇怪的是，在国际油价大跌的情况下，国内油价几乎没有什么反应，这与国际油价上涨时，国内油价紧随其后连续上涨的表现大相径庭。事实上，自2003年7月以来，只有在2005年5月，国家发改委下调了国内汽油零售中准价。2006年5月24日，国家发改委再次上调成品油价格。面对舆论的质疑和指责，当时发改委表示，提高成品油价格的主要原因是国际石油价格上涨引发了国内石油和石化企业的亏损，同时国内成品油价格偏低造成了价格倒挂。但不可否认的是，借助油价上涨东风，国内三大石油商2006年,上半年最少赚了1160亿元。今年16月，油价大涨了近36%，中海油与其他石油商一样，获
26、利劲增。由此，中石油、中石化和中海油股价分别上扬31%、16%和18%。而上缴暴利税仅为160亿元。这是在油价上涨的背景下实现的，从8月8日以来，国际原油持续下跌，石油商又增加了多少利润，这增加的利润会有多少上缴给国家？中国消费者和纳税者心中无法解答的问题。尽管国际原油价格下跌，而且跌至今年3月份以来的最低点，既没有见到国有控股的石油企业把成品油价格下调一点，更没见国家发改委再发文要求石油商降价。反而，9月13日，发改委副主任张国宝称，尽管国际油价近期有所下跌，60多美元一桶的价格仍比国内市场高出许多，。中国政府已经两次上调汽油价格，但差距依然存在。言外之意，国内成品油价格还有上调的空间。可资
27、参考的是，一向对高油价袖手旁观的美国政府似乎终于改弦易辙了。为了遏制美国国内快速上涨的石油产品价格，美国总统布什在2006年4月25日在此间宣布，他已下令联邦贸易委员会、司法部和能源部进行联合调查，以便搞清楚美国国内是否存在非法操纵石油市场以故意抬高油价从中牟利的现象。布什还同时下令暂时停止增加美国的战略石油储备。此举使油价当下降至70美元以下。同时承诺将调查美国国内乘油价高涨而牟取暴利的非法行为，禁止任何操纵油价与违反市场竞争原则的行为。,根据我国公共事业组织监督机制现状及其存在的问题，借鉴世界各国的经验教训，完善我国公共事业组织监督机制应从以下六个方面采取措施：1完善我国公共事业组织的组织
28、立法；如红十字会法规定：红十会对接受的境外捐赠款物，应当建立专项审查制度。如何建立具体可操作的程序规定，却无法条明文规定。2减少公共事业组织登记限制，简化登记程序；要登记成立一个社团，必须经过这几个程序：主管单位批准成立-向登记机关申请筹备-筹备-向登记机关申请登记-合法成立。,4.3我国公共事业责任机制的问题及完善途经探讨,3加强公共事业组织的日常监督；(1)确立公共事业组织章程的最低要求，如最高决策者的职权、禁止利润分配等。(2)增强年检的可操作性(3)加强公共事业组织的财务监督(4)对公共事业组织财政优惠的制度化，明确规定申请减免税的条件、范围等。4明确界定政府监督主体，加强监督力度；5
29、建立公共事业组织行业监管，完善自律机制;6建立公共事业组织的评估体系；7加强事前监督和事中监督。,4.3我国公共事业责任机制的问题及完善途经探讨,作业1、什么是公共事业管理责任？与公共责任是何关系？其基本性质、特征和内涵是什么？2、什么是公共事业管理责任机制？基本内涵是什么？3、公共事业管理责任的行政控制机制包括哪些基本内容？4、公共事业管理责任的立法控制机制包括哪些基本内容？5、公共事业管理责任的司法控制机制包括哪些基本内容？6、公共事业管理责任的公民参与控制机制包括哪些基本内容？,1、公共事业管理的主体是（）A、政府部门 B、公共部门 C、企业单位 D、私人2、目前在我国，国家权力机关对行
30、政机关及公务人员的监督最重要的是()A、法制监督 B、行政监督 C、舆论监督 D、内部监督3、中华人民共和国国家赔偿法是在哪一年正式通过的，标志着我国正式全面实施政府侵权赔偿责任制度。（）A、1992 B、1993 C、1994 D、19954、公共事业管理责任的性质()A、公共性 B、效率性 C、流动性 D、A和B5、公共事业管理的出发点与核心是（）A、增进和维护公共利益 B、以公众为本提供服务C、严格遵守和执行法律 D、勇于承担公共责任,6、公共事业管理部门在制定涉及公共利益和公民利益的政策、规划和决定时，应举行（）广泛听取公众各相关利益群体的意见，以保证公共政策真正是公共政策，代表、反映
31、和符合公共利益。A、公开听证 B、民意调查 C、咨询委员会 D、利益群体7、进行()是促进公共事业管理责任的基础工作。A、公开听证 B、民意调查 C、咨询委员会 D、利益群体8、我国自()民事诉讼法（试行）制定，于1990年10月1日正式实施后，建立了有中国特色的、符合中国国情的政府诉讼责任制度。A、1980 B、1981 C、1982 D、1983,1、公民参与公共事业管理的基本方式有（）A、公开听证。B、民意调查。C、咨询委员会。D、利益群体。2、行政监察的基本特点：（）A、隶属于政府但有相对独立的地位，不受任何机关的限制；B、有独立的监督权限，包括检查权、调查权、纠正权、弹劾权甚至逮捕权；C、均有行政监察的立法，对行政监察作出明确的规定；D、监察工作的重点是反腐倡廉，维护政府的责任。3、要保证公众对公共事业管理的参与，必须具有以下的基本条件:()A、要有必须的制度设计。B、要有相应的公共管理文化。C、公众必须的参与能力和信息。D、要有明确的法律规范,
