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1、试论地方政府专项债的绩效评价一、绩效评价发展沿革为加强财政支出管理，强化支出责任，提高财政资金的使用效益，体现政府公共服务目标，2009年，颁布的绩效评价管理暂行办法（财预（2009）76号），意味着项目支出绩效评价工作的开启。2011年4月，财政部第一次全国预算绩效管理工作会议，提出“全面推进预算绩效管理，建立覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系”，标志着我国中央政府层面的绩效预算改革开始全面启动。2015年中华人民共和国预算法颁布，要求各级政府、各部门、各单位都要开展绩效评价；2018年中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见对预算绩效评价
2、工作的方式方法和结果应用等提出了新的要求，明确提出“通过自评和外部评价相结合的方式，对预算执行情况开展绩效评价；实现绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩”。2020年2月，按照党的十九大“关于全面实施绩效管理”的决策部署和预算法要求，根据预算绩效管理改革逐步深入的要求，新的绩效管理办法财政部关于印发项目支出绩效评价管理办法的通知（财预（2020）10号）颁布，将绩效管理的广度和深度进一步大幅拓展。二、专项债绩效评价办法的承接与延展根据笔者在以工程咨询视角浅析吉林省地方政府专项债发行情况所述，地方政府专项债从2015年开始成为政府债务的主要形式，并逐渐被市场关注与接受，从2018年开始，以公路、
3、土地收储、棚户区改造为主的专项债发行大幅度增长，专项债也成为地方债务存量规模最大的券种之一，是地方政府融资“开前门”和“堵后门”的重要工具。随着2019年新冠疫情的爆发，为对冲经济下行压力，应对百年未有之大变局，2019年开启了政府专项债券发行的加速模式，并在2020年政府债发行规模总额达到空前的3.75万亿元。在政府专项债快速增发的同时，国家多委办部门对专项债的社会效益、经济效益、投资效益等多方面提出合理考核的要求，对资金沉淀、资金管控风险和本息覆盖能力提出科学评价的需求。在此背景下，随着“财预（2020）10号”的颁发，2020年年底，全国各地方颁发了关于地方政府专项债的绩效考核管理办法，
4、吉林省2020年12月发布了关于印发吉林省地方政府专项债券项目绩效评价管理办法（试行）的通知（吉财债20201055号）o“地方政府专项债券项目绩效评价管理办法”是对项目支出绩效评价管理办法的承接与延展。一是拓展绩效评价范围，补充和详实了项目支出中政府债务项目的绩效评价办法；二是覆盖绩效评价范围。在单位自评、部门评价和财政评价三种方式的基础上，结合专项债周期特点，项目单位自评和部门评价要求实现绩效评价全覆盖，财政部门则审核评价结果差异较大的项目和国家、省级重大项目；三是细化绩效评价结果的约束力，根据专项债的发行限额特点，省财政建立绩效评价结果与下一年度新增专项债额度安排挂钩机制，保证了绩效评价
5、的约束力。三、专项债绩效评价目标、重点与特点(一)评价目标政府专项债作为稳投资、扩内需、补短板，践行积极财政政策的有效工具，扩大了固定资产投资的实效性，提升了“内循环”发展的高质量性。专项债的绩效评价目标亦是基于其发挥的作用，具体而言即是确保省级财政部门能够及时掌握项目披露信息，对资金使用情况，项目全生命周期进展，项目还本付息能力，项目实施效益、效率进行客观、公正、科学的定性和定量的年度分析与评判。(二)评价重点1.项目生命周期各阶段的评价重点建设期项目围绕项目资金使用及项目执行重点关注资金使用、项目建设进展等，资金使用是否合规、是否存在资金沉淀。运营期项目重点关注项目实际收入是否符合前期预测
6、、资金是否按时进行账户归集、债券期限是否与项目收入相匹配、专项债实际还本付息情况、项目未来还本付息风险评估等。2.不同评价主体的评价重点项目单位自评的评价重点：项目自身的执行情况，结合不同的实施阶段，进一步对项目建设成本、质量、进度的评价，对运营项目收入和还本付息能力的评价。项目行业主管部门的评价重点：从行业主管的角度，对项目的决策的科学性、合理性和合规性进行评价，对落实和实施专项债项目的保障制度和措施效果进行评价，对项目的效果效益进行评价。财政部门的评价重点：对专项债项目资金使用的监管评价，对专项债财政资源配置效率、建设成本和效益问题的评价，以及与延续还本付息等支撑能力相对应的风险问题。（三
7、）评价特点专项债券项目绩效管理既要遵循一般项目绩效管理的基本原则，又要立足自身特点，重点应关注代际公平和偿债风险，其中主要包括四个关键指标：一是偿债来源。确保专项债券项目具有稳定可靠的项目收益，保证偿债来源的真实有效。二是融资与项目收益平衡。一方面要坚持总量平衡，确保融资规模与项目全生命周期预期收益相匹配；另一方面要保持结构平衡，确保专项债券期限与项目期限相匹配，防范期限错配风险。三是成本。债券资金使用具有有偿性，不同于一般财政资金，它涉及资金的“借、用、管、还”全流程，更需关注成本和融资必要性。四是支出属性。发行债券举借债务是对未来财力的透支，必须是能够产生代际效益的公益性资本支出，不能是当
8、期消耗的经常性支出，防止寅吃卯粮，损害代际公平。四、专项债绩效评价的后续建议经过多年探索，中央和地方绩效评价工作已经取得了初步成效。2016年以来中央部门项目支出绩效自评已经实现全覆盖，中央和省级财政部门、预算部门重点项目绩效评价常态机制基本建立，在指标体系、评价方法、操作规程、结果应用等方面积累了有益经验。外部评价包括部门评价和财政评价，主要委托第三方机构或依托本部门所属独立机构开展，与部门和资金使用单位广泛开展的绩效自评相辅相成。2021年2月发布关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见(财预(2021)6号)再次肯定了第三方机构的积极作用，”预算部门或单位委托第三方机构参与预算绩效管
9、理，是全面实施预算绩效管理的重要举措，是推动加强预算管理、提高财政资金使用效益的有效手段。”地方政府专项债绩效评价作为项目支出绩效评价的新拓范围，既要总结过往绩效评价的经验，同时也要规范和完善新领域绩效评价的效果，具体包括：1.夯实项目单位自评价，规范自评办法，规避自评价得分虚高和评价结果无参考性的问题。2 .规范绩效评价办法，标准化定量评价办法，统一定性评价标准，提高评价办法的可操作性和推广性。3 .增强绩效评价结果的约束性，以评价结果为导向，增加项目实施的成熟度和规范性，在新增专项债限额的约束性条件上，建议扩大和强化对使用财政资金的项目支出限额或如PPP项目绩效评价的约束条件，设置将评价结
10、果与使用付费挂钩等的“硬”约束条件相结合，增强绩效评价的约束性。4 .增加专项债项目的绩效评价范围，目前专项债绩效评价管理办法缺少对存量专项债项目的绩效评价管理制度，仅2019年和2020年两年所发行的专项债额度近6万亿，与巨大的专项债发行额度相对应的，是缺少对存量专项债项目的相关绩效评价办法和细则。5 .明确第三方机构参与绩效评价的标准，根据“财预(2021)6号”文件，第三方机构在绩效评价中发挥着重要的积极作用，根据专项债项目工程属性、社会属性与经济属性的复杂程度，选取绩效评价的第三方机构不宜局限于传统的标准与门槛，宜以能力为导向征求选择广义的第三方咨询机构。五、小结地方政府专项债绩效评价正如对专项债项目的后评价，是对专项债项目的实施效果和使用情况的评价，专项债绩效评价的实施是必要也是迫切的，是在项目的决策、实施和运营的全生命周期各阶段，从专项债项目的资金使用效率、项目执行情况、建设成本和效益问题，以及与延续还本付息等支撑能力相对应的风险问题等方面进行的目标与效果评价，是保证专项债发行的持续性、有效性和反馈性的重要依据。由于专项债绩效评价办法刚刚颁发，具体的绩效评价实施方案还需进一步细化和落实，但对专项债绩效评价实施的积极作用和效果，充满了乐观与期待，对下一步专项债项目的申报与发行，都将起到积极而重要的作用。
