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1、,西方国家公务员制度,引言：,1、公务员制度有着140年的悠久历吏。、公务员制度为当今世界大多数国家所普遍采用。3、公务员制度是一种政府人事管理制度。4、公务员制度是西方国家政治制度的重要组成部分。5、公务员制度的关键作用是保障政治的连续、稳定和行政的高效。,提 纲,一、公务员及公务员制度二、西方公务员制度的产生三、西方公务员制度的主要内容及特色四、当代西方公务员制度改革,一、公务员及公务员制度,（一）国家公务员中国国家公务员是指在中华人民共和国政府中行使国家行政权利、执行国家公务的人员。Civil servant 文官、公务员定义：中央政府中不与内阁共进退的事务官。政府系统，不包括其他系统；
2、中央政府，不包括地方政府；事务官，不包括政务官；与内阁共进退政务官，由选举或任命产生，实行任期制，制定决策；不与内阁共进退事务官，由考试产生，职业永久制，执行日常行政事务。,（一）大范围：国家从中央到地方政府机关的公职人员、国会除议员的工作人员、审判机关、检察机关、国立学校及医院、国有企业、事业等部门的所有正式工作人员。德国：联邦政府的公务员有50多万人，德国共有公务员约500多万人（人口8240万）政府行政机关官员、工勤人员、法官、大学教授、中小学教员、医院医生、护士、火车司机、国营企业的领导人等（如果一个公司是股份公司其董事长就不是公务员，如果一个公司是国营公司其董事长就属公务员）,法国：
3、公务员400万，人口6070万 占全国就业人口的11%，其中国家公务员200万，地方公务员100万，医务公务员80万，非在编公务员20万。日本：公务员约510多万人，占总人口（1.27亿）的比例为4.0%。按“民官比”计算，为241。,（二）中范围：国家政府机关中的所有国家工作人员。不包括立法、司法以及军事人员。美国：美国联邦公务员为280万（州政府和地方政府部门大约雇佣了1200多万公务员，共计约1480万）总统、部长、副部长、部长助理、独立机构长官等政治官员和行政部门所有工作人员占美国总人口（3亿，仅次于中国和印度）的比例为4.9%,（三）小范围：中央政府中不与内阁共进退的事务官英国：人口
4、为5810万人，公务员人数为53万人占英国总人口的比例为0.9%。财政供养人员占总人口的比例美国；法国；日本；英国；,我国公务员的总数是636.9万人：五级、七个部门 中央机关：47.5万人。包括中央机关在地方的派出机构，垂直管理的机构。省级机关：53.55万人 地市一级：144.6万人 县市一级：285.2万人 乡一级：106.1万人合计：636.9万人,党的机关工作人员：745，450人。人大机关工作人员：135，132人。政府机关：2997，744人。政协机关：64，179人。审判机关：288，011人。检察机关：203，921人。民主党派机关：8936人。合计：6，369，373人。,
5、（二）公务员制度,定义国家关于各级公务员的考试、任用、管理、权利和义务以及退休等一整套的制度和体制；、西方公务员是以考任制为基础的；、公务员制度分为“进、管、出”三个程序；、公务员制度有很多制度构件，包括录用、晋升、退出、工资激励、权利保障等机制。、关键作用是保障政治的连续、稳定和行政的高效；,中华人民共和国公务员法（2005年4月27日通过，2006年1月1日起实施）,第一章 总 则第二章 公务员的条件、义务与权利第三章 职务与级别第四章 录 用第五章 考 核第六章 职务任免第七章 职务升降第八章 奖 励第九章 惩 戒,第十章 培 训第十一章 交流与回避第十二章 工资福利保险第十三章 辞职辞
6、退第十四章 退 休第十五章 申诉控告第十六章 职位聘任第十七章 法律责任第十八章 附 则,表现形式:,1、不成文法：没有公务员基本法或总法，是由若干个单行法律，法规组成.2、成文法：有统一的总的公务员法规范。美国联邦文官法瑞士联邦公务员章程法法国公务员总章程日本国家公务员法德国联邦官员法波兰国家工作人员法中国国家公务员法,二、西方公务员制度的产生,标志：1870年英国第二枢密院令颁布，标志着具有现代意义的公务员制度的诞生。（一）工业经济的发展公务员制度的经济基础1850年 英国 煤产量：占全世界的60.2%铁产量：占全世界的50.9%工业生产能力：相当于世界工业生产潜力的45%,占世界人口2%
7、：控制了世界20%的贸易量，40%的工业口品贸易量 城市人口：占英国当时总人口的79.1%文官人数：1821年27000人，1851年39147目前英国：人口为5810万，文官人数为53万（二）政治理论发展公务员制度的思想基础 17、18世纪，资产阶级革命时期，也是资本主义政治理论的繁荣时期。这一时期形成了资本主义政治民主的许多重要思想和理论，如天赋人权、主权在民，平等、自由、博爱；如社会契约论、主权在民理论、代议民主理论等，成为公务员制度的思想基础,（三）中国科举制度西方公务员制度的制度基础中国第五大发明科举制度 中国科学制度是中国历史上的考试选拔官员的一种基本制度。隋朝大业元年（605）的
8、进士科算起到光绪三十一年（1905）正式废除，整整绵延存在了1300周年。“自由报名、公开考试、平等竞争、择优取仕”,1569年，葡萄牙传教士克鲁兹所撰中国游记将中国的科举制介绍到西方。1583年，葡萄牙修道士胡安冈萨雷斯德万多萨所著伟大的中国系统地介绍了中国科举制的内容和方法。从1570年至1870年，英国出版的介绍中国科举制的书籍就达70多种。英国于1793年、1816年及以后，多次派外交使节到北京实地考察中国的科举制度。,艾伦坎贝尔：当我接受联合国邀请来中国讲授文官制度的时候，我是感到非常惊讶的，因为在我们西方所有的政治学教科书中，当谈到文官制度时，都把文官制度的创始者归于中国。,罗纳德
9、.苏：“几乎所有的西方学者都没有注意到当今世界现存的高级公务员制度起源于中国这样一个事实。我们有足够的证据证明中国对这一制度的影响，而它往往被西方学者所忽视。我们认为，中华帝国科举制度的知识，随着时间的推移得到传播并成为世界其他国家实施和发展行政精英制度的基础。毫无疑问，美国公务员竞争考试的特点主要受英国的影响，而英国公务员制度则来源于中国。”,（四）政治改革的需要西方公务员制度产生的政治原因,是西方政治制度综合作用的结果是政党制度的直接产物人事制度的发展：恩赐官职制政党分肥制文官制度大会议（等级会议）议会制度政党制度选举制度行政制度文官制度,英国公务员制度的产生,1、1805年：首次设立常务
10、次官；2、1830年：形成以常务次官为首的高级文官阶层，政务官与事务官的分野；3、1853年：东印度公司人事改革为文官制度的产生提供了契机；4、1855年：诺斯科特和屈威廉报告（关于建立英国常任文官制度的报告）及第一枢密院令颁布，文官制度改革开始；5、1870年：第二枢密院令颁布，标志着具有现代意义的公务员制度在英国诞生。,乔治华盛顿：开国总统、“美国国父”“一个派别对另一派别的交替统治，由于党派纷争所产生的天然报复心理而 使斗争愈演愈烈。在不同的时代和国家中，这种交替统治干下了最令人厌恶的罪行，它本身就是一种可怕的专制主义。”美国宪法中“政党”一词一次都没有出现过。,美国公务员制度的产生1、
11、1800年：政党分肥制在美国形成。,美国第二届总统约翰亚当斯绰号：“美国独立的巨人”，联邦党 1797年1801年,美国第三届总统托玛斯杰弗逊绰号：人民的人 反联邦党 1801年1809年,在政治上要象在战场上一样平等，肥缺属于胜利者！,詹姆士加菲尔德1880当选为第二十任总统。1881年7月2日晨，他被一个谋官未成者枪杀，昏迷79天后，死于感染和内出血。是美国第二位被暗杀的总统。美国历史上被暗杀的总统共四位：林肯、加菲尔、麦金莱、肯尼迪,2、1881年，总统加菲尔被刺，政党分肥制度使美国的政治矛盾空前恶化,3、1883年，美国国会通过彭德尔顿法案，美国联邦文官制度诞生,1880年切斯特艾伦阿
12、瑟成为副总统，1881年7月2日，当选总统詹姆斯加菲尔德遇刺身亡，当了6个月副总统的阿瑟当上了总统。阿瑟就职后采取了超党派的态度，主持通过了有名的文官改革法。,配套法1923年职位分类法1947年道德法案1950年工作考绩法1962年联邦工资改革法1970年联邦公务员收入比较法1978年文官制度改革法：建立了新的人事管理机构；下放了人事管理权限；严格了公务员的工作考核评价制度；设立了高级行政职务，实行功绩工资制。,三、西方公务员制度的主要特点,（一）实行考任制实行公务员制的国家，大都采用考试的方法选录国家公务员，这种制度简称为考任制。平等、公开、择优美国1979年施行的文官制度改革法规定：“保
13、证人人机会均等，经过公开的竞争性考试，只根据能力、知识、技能来决定录用和提升”。日本国家公务员法规定：“一切官职都对考试成绩优秀者敞开大门”。,美国的公务员考任制1通过录用考试选任的公务员的范围。美国通过考试选任的公务员已超过了公务员的85。2应考者的资格。大学毕业，具有美国国籍，最低年龄为21岁。3正式考试。考试的方法有三种：笔试、口试和实际操作。4任用。凡考试合格者都按成绩高低编人候用人员名册，由用人单位选用。新录用的公务员都有一定的试用期。试用期一般为一到两年。试用期满，可视其试用期的成绩好坏决定予以正式录用或不予录用。录用公务员的标准：通才标准,英国公务员的录用制度,1主持考试选任人员
14、的机关。考试委员会 2考试的内容和方法。第一步为资格考试，方法是笔试，以写论文为主，合格者才能参加第二步骤的测试。第二步骤测试是由文官委员会和文官考选处负责进行，主考人员由主席一人，心理学家一人及观察者一人组成，每一组负责五至六名考生的测试。测试的项目包括七个方面：(1)鉴识。(2)文书起草。(3)集体讨论。(4)会议实习。(5)智力测试。(6)口试。(7)互相评分。由同组考生相互评分，以观察其了解他人的能力。第三步骤测试：第二步骤的测试获200分以上者，即可交最后决选委员会参加决选。决选委员会由七位委员组成，以决定是否录用及排列名次，决选是以口试的形式进行。录用公务员的标准：专才标准,（二）
15、实行分类管理,职位分类、品位分类美国：职位分类职组（职系）职等115等用职位分类1618等用职位分类,法国：品位分类公务员400万，分为：A：大学毕业，担任司长、外长、科长、专员、教授、科学家等行政或技术职务。占28.8%B：高中毕业、承担决策和计划的执行，如担任秘书、小学教师等。占31.8%C：初中毕业，主要做辅助性的工作，如担任打字员等。占34%D：小学毕业，从事最简单的杂务，如花工和工人。占6%,中国：实行公务员职位分类制度。公务员综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。公务员职务领导职务和非领导职务。领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级
16、副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。,（三）保持政治中立美国彭德尔顿法规定：“文官在政治上必须采取中立态度，禁止参加竞选等政治活动，禁止进行金钱授受”。日本国家公务员法规定：“公务员不得为政党和政治目的谋求接受捐款及其他利益，或者不得以任何方式参与这些行为”。政治中立的内容：忠于政府；不得参加政党和担任政党机构的官员，或为政党从事政治活动；不得发表政治言论，表明自己的政治观点；不得发表批评政府的政策和措施的意见；不得为竞选提供资助；如果要参加竞选必须首先辞去公职。,（四）实行功绩制功绩制要求必须按照工作的成绩提升公务员。德国公务员资历条例规定：“公务员的录用、任用、授职、提职
17、、晋升，只能依据公务员的资格、胜任工作的能力和工作成绩来决定”。美国文官制度改革法规定：“工作成绩良好者继续任职，工作成绩不好者必须改进，工作达不到标准者予以解职”。日本国家公务员法规定：“政府机关首长必须对所属公务员的工作进行定期评定，并根据评定结果采取适当措施”。,美国三等：特别优异、满意、不满意。英国五等：特别优异者（A）、甚为良好者（B）、满意者（C）、普通者（D）、不良者（E）。法国五等：非常优良者（140分）、优良者（125分）、合格者（100分）、低劣者（85分）、非常低劣者（60分）。日本五等：出类拔萃（A）、特优（B）、优（C）、良（D）、劣（E）。,（五）保障公务员权利公务
18、员除享有一般公民的权利以外，还享有保障公务员身份的特殊权利，主要包括：就职平等权、合理报酬权、职业培训权、带薪休假权、辞职权、申诉权等。、公务员制度对公务员的权利和义务进行明确规定无过失永久任职权利：国家公务员的工作受国家政策保障，相对较为稳定，一旦经过试用期被政府正式聘用，正常情况下不应被解雇（即使被解雇也能得到较高的补偿）。在公务员的任用上，实行“无过失长期任职”的职务常任制。日本国家公务员法规定，公务员若不是因法律和人事院规则的事由，不得强行降职、休职和免职。,、设立专门的机构受理侵犯公务员权利的事宜如美国设有“功绩制保护委员会”、英国设有“功绩制保护委员会”、日本设有“公平审查委员会”
19、、法国设有“对等委员会”等。许多西方国家还建立了公务员工会，就公务员的权益问题与政府谈判，如美国的联邦公务员，就有三家工会组织。,（六）高薪养廉,高薪：1、高薪原则2、定期提薪原则3、社会平衡原则4、物价原则,1、高薪原则,2004年全美年人均工资是36764美元。美联邦公务员年人均薪酬接近7万美元，属于美国中产阶级收入水平标准的偏上。全国普通百姓的平均收入只有父母官的一半多一点儿。2003年在为白宫服务的职员中，人均年薪6.7万美元。按照今年美国新划定的标准，普通议员一年能够领到16.21万美元。,德国正式被录用的年轻公务员年薪能拿到18.77万人民币。法国公务员平均年薪接近30万人民币，部
20、长级高官能领到200多万人民币。英国公务员年薪酬5万至35万美元不等日本普通公务员年薪为393.1万日元(约合30万元人民币)、处长级年薪为1150万日元、局长级年薪为1907.6万日元、副大臣年薪为2504.9万日元中国：以2003年为例，全国公务员的年平均工资为15487元,新加坡总理年薪468万港元，香港特首年薪近300万港元，美国总统年薪312万港元，日本首相年薪224万港元，英国首相年薪200万港元，台湾当局首脑年薪138万港元，中国总理年薪不到4万美元。,英国国家公务员福利制度,公务员福利制度主要由退休金、住房福利、医疗福利、工作时间、带薪休假、遗属抚恤以及其他福利。1、退休金。英
21、国公务员60岁可以退休，男性可工作到65岁，退休后享受的退休金包括国家退休金和职业退休金两部分。职业退休金最高可达到退休时年工资额的50%。美国公务员的退休金平均占公务员原工资的56，而私营部门的退休年金只占职工原工资的30左右。,2、住房福利,英国的住房福利是由国家提供的公房出租福利，是面向包括国家公务员在内的全社会所有家庭，目的是给低收入家庭提供合适的生活环境。英国约有400万家庭享受此项福利，占全部家庭的16%，其中40%是老年人，60%是适龄工作人员。2002年人均水平为61英镑/周。此项福利由国家财政支出，04-05财政年度共支出130亿英镑。,3、医疗福利。英国实行全民免费医疗，一
22、般疾病在社区全科诊所就医时只需缴纳较少的处方费，药费全免；如属急诊或需住院治疗，住院期间费用全免（包括食宿费用），不限额度。全部费用由国家财政支出（年支出金额约为60亿英镑）。4、工作时间。英国国家公务员实行每周5天工作制，工作时间为伦敦地区41小时/周、伦敦以外地区42小时/周（均包括午餐时间）。在法定工作时间之外加班的，一般工作人员可以根据时间享受加班工资。,5、带薪休假。主要包括带薪年休假、产假、病假等待遇。带薪年休假根据职务及资历不同，每年可享受25-30天休假，当年未休完可转下一年度（不超过9天）产假为女性6个月全薪假期，男性14天全薪假期。瑞士联邦公务员法规定，公务员初婚给予150
23、0法郎一次性补贴，每生一个孩子发给400法郎的一次性补贴。病假为7天以内可自休，超过7天需要医生证明，病假期间待遇为：工作年限5年以内，可享受全薪假期和半薪假期各1个月；工作年限5年以上，可享受全薪假期和半薪假期各6个月。婚、丧等事假一般为每年5天之内可带薪，超过5天不带薪。,2、定期提薪原则,2005年4月，英国公务员薪水“普调”布莱尔的年薪由34万美元增至35万美元，调整幅度为23。议会议员和内阁大臣的年薪将增长28。其他的受益者还包括下院议长；保守党领袖迈克尔霍华德。除了公务员外，还包括现役军官和军人。,美国公务员2005年加薪3.5%布什40万美元年薪不变,公务员的加薪幅度为3.5%布
24、什40万美元年薪不变，副总统切尼的加薪幅度是2.5%：20.3万美元20.8万国会议员的加薪幅度定为2.5%，众议院议长哈斯特：20.3万20.8万美元，参众两院党领袖的年薪：17.5万18.1万美元。最高法院法官的加薪幅度为2.5%，最高法院法官伦奎斯特的年薪：20.3万美元20.8万美元。副法官的年薪：19.4万美元19.9万美元，,3、社会平衡原则,（1）系统内与系统外的平衡据薪酬咨询机构最新发表的一项对美国50家大型企业进行的调查显示，这些企业的CEO在2004年的人均薪酬为1070万美元，高级经理人薪酬则接近350万美元(包括现金和红利)。相比之下，总统小布什的年薪不过40万美元。华
25、盛顿一个非营利组织发表的一份报告指出：自从1997年以来，美国政府有288名高官退出政府部门后到各大公司任职，在洛克希德、波音等大公司都能看到他们的身影。,美国联邦薪水法、联邦工资比拟法规定，联邦雇员的工资要同私营部门人员的工资相当。新加坡从1994年之后，政府定期审查所有公务员的工薪水平，以确保跟上私营界工薪水平。日本：民间企业实态调查（2）系统内的平衡高级和低级公务员工资之间的平衡,、物价原则,物价原则：公务员工资随物价指数的变动自动调整。美国：自60年代开始，GS等以下的工资就一直随物价指数的变动自动调整。GS等的最低月工资1958年1月1日为2960美元，而1982年则为6500美元。
26、,养廉：,、设立国家廉政机构：美国有“公务员风纪署”；法国有“惩戒委员会”；日本有“政治伦理审查会”；奥地利有“纪律委员会”,、惩戒性规定,美国联邦刑法法典规定：任何政府官员如果收受的财物价值(受贿)多于7000美元的，那么要处以相当于你收受财物价值3倍的罚金，判15年以下的监禁，取消其政府官员的资格。英国规定，公务员有贪污受贿、滥用政府基金行为的即被开除，并丧失领取退休金资格，构成犯罪则予以处罚。,、完善法律制度 财产申报法 美国总统以及行政、立法和司法三大机构的工作人员，必须在任职前报告自己的财产状况，上任后还须按月申报。财产申报还须包括其配偶或受抚养子女的有关情况。受理财产申报的部门一般
27、情况下应将财产申报资料公开，供纳税人查阅监督。,财产申报的内容一般包括接受的馈赠以及个人买卖交易、社会兼职等。比如所获价值超过100美元的红利、利息、租金，从他人处获得累计100美元(德国规定在公务活动中接受15欧元以上的礼品必须上交)以上的礼品，除亲属外的任何方面累计价值达250美元以上的食宿或款待方面的馈赠等。,四、当代西方公务员制度改革,20多年来，西方公务员制度经历一场“静静的革命”政府面临困境是行政改革的主要动因。传统公务员制度的一些重要原则和核心特征正在被动摇，改革将使公务员制度从僵化中走出来，变得更加灵活和有效共同特点是：围绕提高效率、减少开支、改善服务，把市场规则和企业管理经验
28、引入政府部门的管理。,英国文官改革：1987年“下一步行动计划”：每年由政府各部部长主持，制定下一步行动，详细说明每一内设机构及其承担的工作是否必要，是否可实行民营化等；由部长任命一名“下一步行动”的执行官员。,1991年“公民宪章”和“市场检验”运动：“公民宪章”：由政府公共服务部门与市民谈判，制定一个“宪章”，在“宪章”中详细规定各部门提供服务项目的各项指标，凡是宪章中规定的，必须保证达到，否则市民就可以提起诉讼。“市场检验”：要求政府各部门,尤其是地方政府,将原来由政府提供的各项公共服务推向市场,打破原来由政府一家包办的垄断格局,引进市场竞争机构.1993年,一站商店将原来由政府各个机构
29、提供的服务集中在一起，办成一个商店，这样，市民只要走进一个一站商店就可以获取原来要走几个甚至十几个政府部门才能得到的服务。,世界银行2003年一项报告指出，比较各国政府效能，以100分为基准，英国得98分，居世界十大富有国家之首。经济学家“创业环境指标”：60个国家中，英国政府在对私人企业友善、基础建设良好、官僚手续简化等项目上，都居世界第3。根据国际透明组织最新统计，英国在所调查的146个国家中，政府清廉度为第十一名。,1、减少雇员，重归“小政府”；2、引入竞争，实行民营化；3、突出绩效，灵活聘用；4、鼓励自主，放松管制。,改革目标：建立企业家政府,1、减少雇员，重归“小政府”加拿大在198
30、8到1989年度削减联邦雇员2000人，英国政府的雇员人数也从1979年的75万人减少到1994年的53万人。美国从1993年至2000年，联邦政府裁员27万余人。法国近十年来中央公务员精简近20万人。德国自统一至今，裁减公务员100万余名。日本近二十多年来进行了8次行政改革，削减公务员近30万人，每年员额精简率达5%。,互联网的发展将会使公务员进一步减少：英国政府目前已将各项政府服务搬到网上，市民已经可以在网上交税、申请福利金等等未来10年间，英国400万名公务员队伍中，至少有1/5，即80万名公务员将因他们的工作被互联网取代，而可能失业。互联网的运用，将使英国政府未来10年节省下20%的薪
31、金。,2、引入竞争，实行民营化三种形式：1.非国有化：非国有化即公有企业和公用事业的产权转移或私有化。2.自由化：放松对市场的管制市场和竞争就是最好的管制”成了流行的口号3.压缩式管理：降低经费，减少成本其具体措施包括：公共项目系统排序，分清主次，拨款时区别对待；中止效率和效益不佳的社会项目，解散相应机构，遣散有关人员；有选择地降低社会服务的总体水平；逐步实行公共服务使用者付费制度，节约公共开支。,3、灵活聘用，突出绩效改革员工永久任用，采用灵活的聘用模式，聘用更多的临时人员，实行聘任制已成为西方文官制度改革的重要趋势。英国将政府机构分为负责决策的核心司和负责执行的行政执行局。除核心司的部分高
32、级官员还沿用委任外，其他公务员都实行契约聘用。美国实行考绩制常任雇员的比例也不断降低，已由20世纪30年代的87.9%下降为目前的55.5%。丹麦、意大利、荷兰、芬兰、瑞典等国家将职位分为职业型体制和职位型体制。韩国原来仅专门职公务员和雇佣职公务员实行聘任制，约占公务员总数的3%，近年来也在不断扩大聘任制范围。,一贯强调终身制的日本，也提出要在部分人员中实行聘任制设想。1997年5月，澳大利亚公务员委员会颁布了合同协议的指导性政策，除15%的老公务员是固定制的，其他均实行合同制，一般公务员一年一签。新西兰1991年颁布了雇佣合同法，公务员实行合同制，一般公务员一年一签，高级公务员五年一签。,5
33、、鼓励自主，放松管制（1）减少制度，减化程序最为典型的是美国：1993年9月，戈尔领导下的国家绩效评论从繁文缛节到结果为本创造一个工作更好而花费更少的政府政府的繁文缛节窒息了公务员的创造力，使他们的工作只能照本宣科。一个有效的企业家政府将抛弃繁文缛节，简化预算和人事审批程序，变循规蹈矩的体制为追求产出的体制。废除了1万页的联邦人事手册；简化分类体制和辞退体制；授权给雇员，使其对结果负责等。,（2）下放权利人事权、工资权澳大利亚取消等级工资制，根据市场机制和谈判确定工资水平。新西兰采取了与私营部门通用的谈判方式确定公务员工资的制度。北欧四国都改等级工资制为与绩效挂钩的灵活工资制度。,谢谢大家！,
