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1、1,第二章 行政伦理观,本章重点：1、公共行政的科学观与伦理观2、正义的内涵、公共行政的正义观 3、公平概念的历史内容、公共行政的公平观4、民主观的伦理内涵、民主在公共行政中的价值,2,案例：立警为民学长霞,焦点访谈 2004-07-142004年4月14日，原登封市公安局局长任长霞遭遇车祸，因公殉职。对这位女公安局长留给人们最丰厚的一笔精神遗产“立警为民”的精神，他生前那些和他并肩作战的战友们是用这样一种朴素的方式来继承的，那就是让她生前倡导并建立的一切为老百姓服务的措施都更为有效地运转。百姓热线依旧畅通，局长接待依然热情，民警下访照常进行。一切就像她没走一样，战友们认为这是对她最好的祭奠。
2、在广阔的中岳大地，人们怀念任长霞，不仅因为她卫民除恶，保一方平安，更因为她心里时刻想着普通百姓，时刻牵挂着百姓安危。,3,在登封，有一个电话号码像110一样被许多人所熟知，老百姓遇到解决不了的事儿，总会想到这个电话。这就是任长霞生前的手机号码。任长霞牺牲后这个号码停用了，然而一个新的电话号码重新被普通百姓记在了心里。一个普通的手机号码，把公安民警和百姓的心紧紧地连在了一起。在登封，就像这个被老百姓称为救急电话的手机号码一样，任长霞生前许多好的作风在她走以后依然保持了下来。生前任长霞在登封市公安局开创了“周六局长接待日”制度，亲自接待群众的来访。有时一天她就要接待上访群众二百多人。对于从小习武，
3、性格刚强的任长霞来说，落泪是一种难得的体验，然而面对群众的疾苦和安危，任长霞不止一次流下了眼泪。局长接待日成了连接警民感情的纽带。如今，局长接待日被延续了下来，每逢周六，反映问题的群众仍然会如期来到这里。,4,群众的信任让现在的登封公安民警们既感觉欣慰，同时也感到巨大压力。如何更好地接待群众来访，民警们动足了脑筋。要求我们的干警对来访群众，一张笑脸相迎，一把椅子让座，一盆清水洗面，一杯热茶解渴，一心为群众办事。五个一的做法，让群众感觉到了温暖，这不仅仅是一种形势，更是登封公安民警发自内心的行动。他们用这一点一滴的行动继承和发扬着“立警为民”的长霞精神。一段时间来，民警们发现尽管有周六的局长接待
4、日，但仍然无法满足群众从四面八方赶来反映情况的需要。为了解决这一矛盾，登封市公安局在控申接待室门口新设了三个举报箱，接受群众举报，搜集案件线索。,5,除了解决群众上访问题，民警们还主动去上访户家了解情况，将群众上访变成主动下访。任长霞生前在登封市公安局有一个规定，将每个月的19号定为下访日。任长霞牺牲后这些做法也被继承了下来，并由原来的每个月19日改为随时随地有问题就下访。家住登封市区的刘雪峰是一个多年的老上访户，因为外孙遭人绑架的事，迟迟得不到合理的解决，连续上访了七年。民警们一次又一次的下访使老人看到了解决问题的希望。老上访户不再上访了。变上访为下访，这既是群众的愿望，也是登封市公安民警“
5、立警为民”的具体行动。长霞精神在这里得到了弘扬。,6,任长霞说过：我认为警察就是我的天职，为自己所执著追求的事业而献身，值！“为自己执著追求的事业而献身，值！”任长霞生前的这句话深深地映刻在老百姓的心里，也铭记在公安民警们的心里。打击犯罪，维护社会治安，公安民警们用实际行动继承了任长霞的遗志，努力打造平安登封。忠诚、敬业、拼搏、爱民，长霞精神不仅仅成为留给登封公安民警们的宝贵财富，也成为整个公安战线乃至社会各界的精神动力。只要心中装着百姓，百姓就不会忘记，只要生命贡献给人民，生命就有价值。任长霞离开我们已经三个月了，彩霞虽逝，浩浩长空留下了她的身影。忠诚、敬业、拼搏、爱民，长霞精神正在被传承，
6、被弘扬。,7,第一节 公共行政的科学观与伦理观 西汉有一个叫京房的人，在皇帝召见时认为古帝王以功举贤，非常好；末世以毁誉取人，故功业废，不好。因此，“宜令百官各试其功，灾异可息”。奉皇帝之命，京房做了一套“考功课吏法”即考核官吏政绩的方法：一县之内，县令丞尉崇教化无犯法者可升迁；有盗罪现象，满三天还没发现，丞尉就要负其责任。颇有点现代社会官员问责制的意思。清初王夫之对京房的这套考核办法很不以为然：“一以功业程之，此申韩之陋术，而益之以拘迫，不肖者涂饰治具以文其贪庸；不逮，则鞭策下吏，桎轱民庶以副其期会。”用现在的话说，官吏为了出成绩，或掩饰错误，或层层加码，搞得民穷国敝。像宋代考核地方官，以户
7、口增减和赋税多少考核政绩。民户有逃亡时，地方官为了政绩的需要，向上隐瞒，不申报，但赋税又不能少，怎么办呢？就把逃亡者的赋税转嫁到未逃亡者身上。,8,在谈到官吏政绩考绩时，清初两大思想家顾炎武、王夫之无不把目光投向民间。一个说，要借助“清议”给各级官吏打分；一个说，要引进“公论”，看官吏是否可以升迁。用今天的话说，就是一个领导干部的作为，不仅要对上负责，更要对下负责，看人民高兴不高兴，满意不满意，答应不答应。经得起上下考核的政绩，才是实实在在的政绩。（资料来源：王夫之的政绩观，作者闻过，载广州日报，2003年12月7日。）,9,一、效率观（一）公共行政的效率观公共行政的效率观是指在公共行政体系的
8、设计和行政管理的过程中需要贯彻行政效率的价值理念，是一种通过最低的行政成本消耗来获得最大的行政产出的主观追求。行政效率是公共行政追求的目标之一，探索提高行政效率途径向来是行政学的宗旨。韦伯认为，现代官僚制组织具有很大的优势。韦伯主要从工具理性方面探讨了官僚制组织的优势所在。工具理性的主要标准在于效率。,10,（二）片面效率观的不足尽管提高行政效率是行政管理的重要目标，但是，如果公共行政单纯受到效率观的支配，也会导致各种各样的弊端：1、片面的行政效率观使对行政体系以及行政管理活动的评价偏向于投入活动而忽视其效果。2、片面的行政效率观会让人们专注于行政管理活动的合逻辑性、合目的性，而忽视了活动的实
9、质性价值前提。3、片面的行政效率观会使人变成为求成功不择手段的马基雅弗里主义者（非道德主义）。4、片面的行政效率观不可避免地会伴生数字虚假现象。,11,二、法治观（一）依法行政的观念 公共行政的法治观也就是依法行政的理念，它是对法律制度体系日益完善条件下的现代行政管理活动的基本要求，其基本内容是行政组织和机构必须依法建立，行政程序必须具有法的合理性，行政权力必须依法规范，行政行为必须依法开展。,12,具体地说，依法行政可以从以下几个角度来加以理解：1、行政主体和行政权限法定。2、行政程序法定。3、公正行政。4、责任行政。,13,（二）法治观与德治观的结合 我国古代社会的传统是重德轻法，因此从总
10、体上讲古代中国属于人治的国家。这种历史传统，至今仍然在阻碍着现代中国社会更健康更快速地发展。改革开放以来，随着法治建设的加强，又出现了重法轻德的倾向，这种倾向也不利于中国社会主义现代化建设事业的发展。正确的态度应是，科学地摆正法与道德在现实社会中的位置，使之既相互区别又相互补充，以便其共同发挥应有的作用。,14,三、权力观所谓权力观是指行政人员关于行政权力的来源、性质、服务对象和行使方式的认识和观念。一般说来，行政权力是国家政治机关通过一定的程序授予行政机关的一种用于行政管理和社会管理的强制性力量。,15,现代行政权力是一种公共权力，这种公共性主要体现在这样几个方面：第一，行政权力是公共利益得
11、以实现的工具。第二，行政权力具有超然性。第三，行政权力具有全局性。,16,四、伦理观（一）行政伦理观的实质 公共行政的伦理观是行政人员的世界观、价值观和人生观在行政管理活动中的体现，也是贯穿于行政体系中的实质性价值理念。在一定程度上，公共行政的效率观、法治观和权力观属于科学观的范畴，而伦理观则是这些科学观的调节和整合因素，为科学观提供目标导向和价值定位。,17,（二）行政伦理观的构成当代中国的行政伦理观主要由行政伦理的价值基础、价值核心和价值目标等三个方面的基本要素构成，它们分别是廉政、勤政与行政人格。,18,廉政和勤政首先反映在政府机关及其工作人员思想方法、工作作风上和办事效率上，它要求所有
12、政府机关和工作人员都要注意克服官僚主义、形式主义和浮夸作风，密切联系群众，勤奋工作，不尚空谈，全心全意为人民服务。,19,确立和完善行政人格是行政伦理观的价值目标。行政人格往往表现为行政主体的尊严、品格、品质以及所理解与实现的行政价值的总和；也是行政主体在社会生活特别是公共行政过程中的地位与作用的统一，是廉政与勤政得以在公共行政领域中切实实施的保证。行政人格的这种规定性，是在公共行政的实践过程中逐步形成的，它为各级行政机关和行政人员所特有。在这个意义上，行政人格又是行政机关和行政人员的标志。,20,第二节 正义 一个小案例,21,1997年8月24日晚9时许，郑州。苏东海父子各骑一辆自行车回家
13、。突然一辆皇冠轿车逆行而来，“嘭”的一声巨响，撞上父子俩。苏东海11岁的儿子苏磊当场被撞翻在地。轿车仍继续前行。苏磊从空中滚落马路上，轿车后轮从其身上辗过。苏东海以及两辆自行车则被卡在汽车左侧的前后轮之间，挂在车的底盘上。路人一齐向肇事车大喊停车。但肇事车却又突然加速，拖着苏东海和自行车向前狂奔。,22,苏东海的两条腿在车后轮处伸出，摩擦路面，留下斑斑血迹。自行车与水泥路面相摩擦，发出串串火花。苏东海出于求生的本能，伸出满是鲜血的右手，拼命拍打车的左后门，车未停。路上的车辆见状，纷纷停下来，司机伸出头来对肇事车大喊:“车下有人!快停车!”但是，轿车仍狂奔不止。后经武警车辆拦截，皇冠轿车才被迫停
14、下来。众人合力将轿车抬起，将血肉模糊的苏东海从车底下抬出来，送医院抢救。苏东海全身大面积挫伤，泥沙、碎石大量嵌入皮肉，头皮大面积缺损，颅骨外露，6根肋骨及左侧锁骨骨折，脑及肺部挫伤严重，背部皮肤被磨掉一公分，左耳仅有一点皮肉相连，双脚后跟白骨绽出，血压很低苏磊内脏已经破裂，导致大出血，颅内严重受创，经抢救无效于次日凌晨死亡。苏磊的母亲张菊花闻讯，当即昏倒在急救室外。,23,8月25日，在郑州出版的大河报迅速率先报道这一血案，并展开追踪报道。有关方面很快查清肇事者身份。肇事者张金柱，郑州市公安干警，曾担任领导职务。1998年1月12日，河南省政协委员联名向河南省高级人民法院提出紧急提案。该提案要
15、求依法从重从快处理张金柱交通肇事、故意伤害案，并要求公开此案的审判过程，有关部门要对此案为何迟迟得不到处理作出解释。当天，郑州市中级人民法院作出一审判决：张金柱被判处死刑，剥夺政治权利终身。国人瞩目的张金柱案终有“说法”，受害人及其家属在经历了近半年的企盼和等待之后，终于用法律讨回了公道。1月12日判决后，受害人及其家属当庭高呼:“法律万岁!”（资料来源：正义和淫威的较量国人瞩目的张金柱案始末，作者郦人，载中州统战，1998年第2期。）,24,一、正义的内涵（一）正义概念的定义什么是正义？从字面上来看，“正”即是端正、正确、正当，也就是不偏不倚；“义”即是含义、意义、道理。从伦理学的角度对“正
16、义”的概念作出定义：正义是合乎社会成员共同利益的道理、原则和准则，是人类群体生活所不可缺少的伦理精神和道德原则的最直接的表述，因而也是行政伦理学所要解决的最基本的伦理现象。,25,（二）正义、公平与公正正义与公平和公正有着天然的联系。也就是说，正义具有公平性和公正性。或者说，正义在外在化和对象化的过程中，必然表现为行为及其结果的公平性和公正性。所谓公平性，是就社会成员的权利与义务的合理分配而言的。公正性是就社会成员对他人的行为及其价值的评价而言的。,26,二、正义观念的历史发展和现实意义（一）正义观的历史发展 在纵向的历史过程中，大致出现过以下几种主要的正义观。1、强力正义观。这是以公开或隐蔽
17、的强制力量、暴力、权力作为主要依据来确定正义的理论观点。,27,2、功利正义观。主张正义应当依据功利、幸福或者说非道德价值来确定，正义信赖于善。3、契约正义观。认为正义是来自契约，契约可能是现实的，但更可能是虚拟的，实际上是人的理性立法，意志自律。4、自然正义观。这一理论主要是指自然法学派的正义观点，自然法学派的理论家们把正义（道德法）与自然法直接联系起来而不经过契约的中介，认为正义起源于自然法，正义就包括在自然法之中，自然法是客观存在于世界中的普遍法则，是判断人类成人法的最高标准，这种法也就是人本身完美的理性，是人神共享的理性。,28,5、神学正义观。这是一种以上帝、神为正义根源的理论。6、
18、天道正义观。中国古代正义思想的主流可以说是一种天道正义观。把天作为正义的根源，公道的象征。因而，在中国社会，当人们遭受不义时常常仰望苍天，向天倾诉。,29,（二）正义观的实践意义 1、正义是社会的“平衡器”。社会稳定是社会生存和发展的重要条件，更是个人生存和发展的重要条件。在日常的行政管理和社会管理活动中，国家和政府更多地需要通过主持正义、维护正义、培养社会成员普遍的正义感和依靠正义的力量来解决一个社会中个人之间、群体之间以及个人与群体之间的利益纷争。从而突出了正义作为社会稳定的“平衡器”的作用。,30,2、正义是人的行为的“校正器”。正义作为人的行为的“校正器”是人通过社会的正义原则对自己的
19、行为进行审视、检查的基础上纠正不义行为的活动。,31,3、正义是社会发展的“推进器”。正义作为社会发展的“推进器”是通过与不正义的事和行为进行斗争并战胜之的活动和结果，当正义战胜非正义的时候，必然会促进生产力的解放与发展，进而引起社会的变革的。,32,三、公共行政的正义观（一）公共行政必然是正义的公共行政的主要伦理原则就是正义。现代行政是公共行政。现代行政是责任行政。现代行政是民主行政。,33,（二）两对正义范畴在公共行政实践中，要注意处理好目的正义与手段正义、实质正义与形式正义之间的关系。目的正义是指为了公共利益而行使行政权力。手段正义则是指以效率为目标来行使行政权力，是在效率追求中达到结果
20、上的正义。,34,对于目的正义的实现来说，有两种关系需要处理好。第一，处理好公共利益与多数人利益、少数人利益的关系。第二，处理好公共利益与私人利益的关系。对于手段正义的实现来说，要处理好效率与公平的关系。,35,行政的实质正义要求以功利的、伦理的实质目标为指导来处理具体问题，对一切形式理性规则的指导持一种抗拒态度。官僚制的形式理性特征造就了行政上的高效率，但也为现代行政带来了规则与责任、规则与效率、规则与社会需求的矛盾，它所实现的形式正义由于仅仅追求形式上的公正，从而把过多的资源消耗在维持公共行政的合理性、程序化等形式理性方面，导致规则及程序的繁复，从而牺牲了公共利益和目的的实现。,36,第三
21、节 公平有关部门曾对中国富裕群体进行了一次专题调查，结果表明，我国高收入群体主要有14类人员：股票证券经营中的获高利者，部分收入很高的个体工商户，部分私营企业主，出场费很高的歌星、影星、舞星，部分新办公司的负责人，部分经营者与承包者，部分三资企业中的中方管理人员，市场经济中专业人才紧缺的某些职业的工作人员，出租汽车司机，部分银行工作人员，经济效益好的企业职工，部分从事第二职业的人员等。,37,与富裕群体形成鲜明对比的，是城镇中面临饥寒威胁的贫困阶层的收入状况。这部分居民主要是退休人员、下岗人员、失业人员，也有在职人员、高校学生等。中国的贫富差别，主要有两种类型。一是地区之差，二是阶层之差。老百
22、姓关注的是社会阶层之间的贫富之差。有一些已经致富和正在致富的人物，他们致富的手段还不算违法，但按照民意，其手段肯定不是光明正大，让人心服口服。,38,投机致富是一种普遍现象。一些国有大企业放着主要产品不认真做，却热衷于传销，生产企业放着正常产品不开发，却大肆生产冒牌产品暴利致富已成为社会顽症。反暴利法各地出台了不少，但暴利仍屡禁不止。恶行致富已成为社会公害。有人做过统计，80年代的万元户，90年代的 10万元户中，不少人原先或是无业游民，或是刑满释放人员。每个社会都有贫富差别，这并不可怕，可怕的是人们为了追求富裕而失去了准则和良心！（资料来源：说贫道富话公平，作者何平，载价格与市场，1996年
23、第5期。）,39,一、公平概念的规定及其社会作用（一）公平的定义从伦理学的角度看，公平是一种行为指令和评价标准，对个人、团体、政府起引导、规范作用，表现为人们对某种社会秩序的渴望。不过，行政伦理学倾向于把公平看作是行政管理活动中所应遵循的伦理原则，它要求政府制定的公共政策和行政人员的行政行为平等地对待一切社会团体和社会成员。,40,（二）公平原则的社会作用 从社会哲学方面看，公平与富裕、自由一样是一个社会应当追求的核心价值目标之一。从社会功利方面看，公平与否直接关系到社会秩序和政治稳定。从经济发展方面看，公平与否直接影响到生产力的发展。从政治伦理方面看，特别是在利益关系日趋复杂、公众对社会的认
24、识日渐自觉的现代社会，无论对于行动着的政府、团体或个人，如果没有一个作为行为指令和评价标准的公平原则，那是不可思议的。,41,二、公平概念的历史内容（一）西方历史上的公平观 在西方，公平始终是伦理学研究中的一个核心概念。在西方学者那里，公平牵涉到对自由、平等、民主、权利、个人与政府、经济与政治等一系列最基本的社会道德价值观和社会关系的思考和确认。,42,古希腊思想家亚里士多德把公平当作各种德行的总称。古罗马思想家西塞罗认为，公平意味着共同拥有国家的法律，相互承认权力和义务；公平源于自然；法是公平与非公平事物之间的界限；那种建立在功利基础上的法，是不公平的。,43,近代社会的公平观是随着资产阶级
25、和资本主义的兴起而发展起来的。资产阶级反对封建特权和封建的人身依附关系，主张人天生是平等的，人在人格上平等，人在法律面前平等，因而应当公平地对待他们。但是，资产阶级的公平观，是在承认私有财产的不平等前提下的公平，还不是消灭阶级剥削的公平，所以，这种公平是不彻底、不完全的。,44,以圣西门为代表的空想社会主义者，在揭露资本主义不平等的基础上，提出了系统的公平思想。空想社会主义的公平现已经超出了资产阶级思想家们的公平要求。他们提出，不要纸上公平，而要真正的公平；不要表面的公平，而要实际的公平。不仅要求政治权利的平等，而且要求人们实际社会地位的平等；不仅要求消灭阶级特权，而且要求消灭阶级差别。,45
26、,（二）中国历史上的公平观在中国封建社会中，每次农民起义都提出了平等要求，这也是公平观的具体表现。随着马克思主义传入中国，中国历史上的公平理想第一次得到了明确表述和科学证明。马克思主义认为，公平不是永恒的，也不是天生的，而是随着历史条件的变化而变化的，每个时代人们的公平观念都是当时社会生活和社会关系的一种反映。,46,三、公共行政的公平观（一）公平观的目标指向从追求高层次的社会公平的角度看，我国公共行政应主要解决两个方面的问题：1、行政管理的现状与社会发展的需求之间的冲突问题。2、最大限度地公平配置有限的社会资源，实现社会发展的总体平衡问题。,47,（二）追求社会公平的意义 1、社会公平是人类
27、社会追求的永恒的价值目标，有利于社会的发展和进步。2、社会公平是维护社会稳定的基石，能够为国家的经济建设和发展创造良好的内部环境。3、对社会公平的追求有利于塑造良好的政府形象。4、对社会公平的追求是政府追求效率的前提。,48,第四节 民主汉高祖刘邦封王侯、任大臣一般都是由大臣提出，经过充分讨论才作出决定，且全凭功绩高低，好像非常民主、公正。但在卢绾封王这件事情上，大臣们却看清了刘邦用人的“民主”原来是在作秀，实际上完全是个人说了算。,49,卢绾与高祖同乡，父辈的关系就非常好。卢绾与刘邦又是同年同月同日生，少同学，长同游。刘邦起兵以后，卢绾亦跟随左右，关系十分密切。刘邦有心抬举卢绾为燕王，但卢绾
28、才能平庸，从军多年也无甚功绩。刘邦担心那些有功之臣不服气，于是，表面上让列候将相公选群臣中一名功高者为燕王，暗地里却密嘱心腹遍告大臣，叫他们保荐卢绾。大家明知卢绾不配封王，但都知道这是刘邦的意思，不敢发表不同意见，只得违心地说卢绾跟随皇上平定天下，功劳最高，一齐推举卢绾为燕王。谁知卢绾并不思忠君报国，后来竟背叛汉朝，逃到匈奴，做了东胡卢王。,50,刘邦毕竟是封建君主，汉天下即刘氏天下，用谁不用谁本来也就是君王自己家的事情。倘若刘邦不搞这形式主义的假民主，朝中大臣也没什么可说的。但是，刘邦表面上仍要让众大臣推荐，仍要凭功绩高低封官授爵，仍要装出一副很民主的样子。可见，刘邦对“民主”这一套形式还是
29、十分看重的。,51,对于刘邦的这一套，现在有些地方的一把手也运用得十分老到。他们在选拔任用领导干部的过程中，对党政领导干部选拔任用工作暂行条例中所规定的程序都执行了，但实际上依然是个人说了算，只不过是利用别人的嘴巴讲出自己的意思，又把自己的意志变成“集体”的决定。据报载，某县一年中提拔的一百多个乡局级领导干部，全都是由县委书记把组织部长叫到自己的办公室直接口授的。组织部长按照书记的意思再去组织考察，再去搞民意测验，然后再拿到常委会上过一下堂。这样一来，个人的意见也就成了党委集体的决定了。（资料来源：从刘邦用人的“民主”说起，作者陈木，载领导科学，2002年第7期。）,52,一、民主的含义（一）
30、民主的定义民主，有着悠久的历史，其内含也是在不断地变化、延伸。就目前的情况看，对民主的定义主要有以下几种：,53,第一种：沿用传统意义上民主概念，把民主定义为“人民的权力”，意味着由人民掌握权力，并实施统治。第二种，把民主定义为一种国家形式、国家形态。,54,（二）民主的性质从哲学的层面看，可以从以下几个方面来把握民主的性质：1、民主是人的主体性的内在派生物。2、民主是人的主体性的社会表现。3、民主是人的自主权利的政治表现。,55,二、民主观的伦理内涵（一）政治的民主“民主”原本是一个政治学范畴，包括两层含义。其一，民主是一种政治思想范式和文化精神，反映了人们的政治理想和文化意识取向，具有信仰
31、的意义。其二，民主是指国家政权的组织形式，是一种肯定所有社会公民享有同等的权利参与和管理社会政治生活的政治体制。,56,（二）伦理的民主片面追求民主制度化、法律化是真正的民主建设的误区。合理的思路应当是使民主内化为人的心理定势，变成一种道德的力量。追溯民主社会的历史源头，我们可以清楚地看到体现在民主中的伦理精神。在古希腊，雅典城邦的民主制度被认为是梭伦改革的产物，当梭伦改革取得成功后，有人规劝这位贵族出身的梭伦无限制地保持和扩大他的权力，但梭伦拒绝了。,57,三、民主在公共行政中的价值（一）行政民主的基础和社会功能民主的客观基础是市场经济和商品交换关系。因为，市场经济和商品交换关系要求进入经济
32、活动的人们必须享有自主的权利，交换意味着交换双方以平等的资格出现在市场上，有权自由处置自己的产品。正是商品交换的原则才能衍生出民主精神，并不断增强人们的自由平等意识。,58,民主意识之所以会迅速成为人们的普遍共识，还在于民主在社会运行中可以发展出令人神往的功能。第一，民主可以成为一种激励机制。在社会生活中发扬民主，就能够调动起公众的积极性，群策群力，朝着共同的目标奋进。第二，民主可以成为一种凝聚机制。民主是通过管理活动的公开性来接纳广泛的参与的，而管理活动的公开又可以使管理者与被管理者以及公众之间形成统一认识，这种统一认识将整个社会凝聚为一个总体，形成整体的合力，个人在整体中有着强烈的归属感。
33、,59,第三，民主可以成为一种防错和纠错机制。决策的民主化意味着广泛征求意见，集中集体智慧，形成决定。与个人决策相比，无疑是更为正确和有效的。第四，民主可以成为一种有效的监督机制。民主赋予了公众对管理者实行监督和提出批评、建议的权利，这种权利是防止管理者官僚主义化的重要保障。,60,第五，民主可以成为一种宣泄机制。因为正常的民主生活、畅通的民主渠道可以使公众充分发表意见。第六，民主可以成为人们自我实现的机制。民主的宗旨就在于：让公众自己管理自己，实行社会自治；同时，通过代表制，实现对国家事务管理的参与。个人在这两个方面的积极实践中都可以确认和实现自身的价值。,61,（二）行政伦理的民主观 除了
34、民主赖以产生的经济基础和社会功能之外，民主还根源于人们思想、观念、意识、意志等。具体地说，包括两个主要方面。1、公众的民主理想和民主意识。由于民主关系着公众的切身利益和权利，所以，公众天然地倾向于提出民主的要求。不过，自发产生的民主要求是朴素的，在历史上的特定时期也曾经为忠君事主的观念所扼杀。近代社会民主理论的发展已使民主意识深入人心，但它还需要民主实践的滋养。这就向从事国家与社会公共事务管理的行政人员提出一项要求，即要求他们把培养公众民主意识作为一项重要职责。,62,2、行政人员自觉的民主意识。如果行政人员把民主内化为自我的道德冲动，他就会自觉地根据民主原则开展行政管理活动。因此，行政民主的
35、直接根据来自于行政人员内在的民主冲动。,63,行政伦理的民主原则要求行政行为以国家和社会的公共利益为出发点。因而，它要求行政人员充分认识到：（1）一切涉入行政管理活动中的人在人格上都是平等的，每个人的政治权利都应得到尊重；（2）行政人员由于社会分工而被定位在行政管理者的位置上，但管理者与被管理者是相对的，作为被管理者的公众有权参与和监督行政管理；（3）行政管理活动程序化和公开化是公众参与和监督的必要条件；（4）作为社会公仆，摈除行政职位的等级和行政经验的资历偏见，对来自各个方面的意见兼容并蓄是科学的态度和作风。,64,本章小节,1、公共行政的科学观与伦理观2、正义的内涵、公共行政的正义观 3、公平概念的历史内容、公共行政的公平观4、民主观的伦理内涵、民主在公共行政中的价值,
