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1、公共行政学课程 辅导讲座 庞京生 副教授北京广播电视大学文法教学部 邮箱:电话：6211.3006,第十一章 行政监督,本章有三节 第一节 行政监督概述 第二节 行政系统的内部监督 第三节 行政系统的外部监督,教学目的与要求：通过本章的学习，理解:行政监督的原则与作用、行政监督的类型；掌握:行政监督的含义与特点、行政系统的内部监督、行政系统的外部监督。,第一节 行政监督概述,一、行政监督的含义与特点 二、行政监督的原则与作用 三、行政监督的类型,本节主要包括以下几个问题：一、行政监督的含义与特点（一）行政监督的含义 什么是行政监督？如何理解行政监督？,1、行政监督有广义和狭义之分。广义的行政监
2、督:是指政党、立法机关、司法机关、社会组织、社会舆论和公民以及行政系统内部，依法对政府和行政人员的行政行为的合法性、公平性和有效性的监察和督促的行为。狭义的行政监督是指按行政系统的组织层级或专门监察机关，依法对行政系统自身的行政行为的合法性、公平性和有效性的监察和督促的行为。我们这里介绍的是广义的行政监督。,2、行政监督应该从以下几个方面理解：（1）行政监督主体由三方面主体构成。一是法定监督主体，是指享有行政监督职权，能以自己的名义从事行政监督活动，并能独立地承担由此产生的法律责任的组织；二是法律、政策的授权的行政监督主体；三是委托监督主体。受法定监督主体的委托，履行行政监督职能的组织。,（2
3、）行政监督的内容是指行政过程中的行政主体及其公务员的行为和与其相关联的机制。,（3）从形式特征方面。行政监督是一种“整体性”的监督活动。所谓整体性，包含三方面：一是方法和技术的多样化；二是行政监督的双重性；三是行政监督结果的综合性。,（4）从价值特征方面，揭示行政监督是一种“整体配置效益”和“效率与质量均衡性”的监督。（P230）“整体配置效益”是针对组织结构、职责、程序、措施、资源及与之相配套的规范性文件而言。“效率与质量”是针对行政主体的行为而言。,公共行政学课程 辅导讲座 庞京生 副教授北京广播电视大学文法教学部 邮箱:电话：6211.3006,（二）行政监督的特点 1、监督主体的多样性
4、；2、监督对象的双重性；3、行政监督内容的双向性；4、行政监督主体的层次性；5、法律地位的独立性。,行政监督法律地位的相对独立性体现在哪些方面？（1）监督主体依法行使监督权，不受其他机关、团体和个人的干涉；（2）各监督主体实施监督活动所需的人员、经费、技术手段和信息等不受任何监督对象的制约和影响。,二、行政监督的原则与作用（一）行政监督的原则1、行政监督机关依法行使职权，不受其他部门、社会团体和个人干涉的原则。这一原则有以下三点基本含义：（1）依法监督；（2）自主行使监督权；（3）监督机关依法行使职权不受其他部门、社会团体和个人的干涉。,2、实事求是，重证据、重调查研究的原则。3、在适用法律和
5、行政纪律上人人平等的原则。,坚持和实行“在适用法律和行政纪律上人人平等的原则”，在行政监督工作中的要求是：（1）任何监督对象的合法权益都平等地受法律保护；（2）任何监督对象都必须履行法定义务，遵守法律和行政纪律，不允许有超越法律和行政纪律的特权；（3）一切违反法律和行政纪律的行为都必须受到追究，任何监督对象都不能例外。,4、教育与惩处相结合的原则。这一原则是行政监督机关在查处违法违纪案件等工作中必须遵循的一项基本原则。通过严肃惩处违法违纪者，可以给监督对象以正确的导向，并遏制和防范腐败行为的发生。通过惩处，教育那些违反违法违纪的人员认识错误，改正错误；同时，对广大的监督对象进行法制和纪律教育，
6、促使他们增强法制观念。,5、监督检查与改进工作相结合的原则。这一原则要求行政监督机关必须把履行职责同要达到的目的统一起来。通过监督检查，发现、揭露存在的缺点和错误，对违法违纪者给予应得的惩罚，同时，要通过发现问题、执行法律，改进工作的对策和措施，以改善公共行政管理。,6、监督工作依靠群众的原则。这一原则体现了党的群众路线的精神和要求，是做好新时期行政监督工作的基本保证。,（二）行政监督的作用1、行政监督能有效地强化和改善公共行政，提高行政效能,促进行政机关廉政建设。2、行政监督是健全社会主义法治，进一步保障公民、法人和其他组织合法权益的有效制度。3、行政监督是改革开放和经济建设顺利发展的重要保
7、障。,行政监督的作用主要表现在几个方面：1、行政监督能有效地强化和改善公共行政，提高行政效能，促进行政机关廉政建设。公共行政关系到公民、法人和其他组织的切身利益，行政监督正是保障人民群众的利益和对行政机关及其工作人员进行有力地监督和制约的有效途径。,2、行政监督是健全社会主义法治，进一步保障公民、法人和其他组织合法权益的有效制度。行政监督作为法治建设的重要组成部分，其目的和任务就是促进行政机关及其工作人员依法行政，维护国家法律、法规、政策和决定、命令在公共行政领域中的正确实施。,3、行政监督是改革开放和经济建设顺利发展的重要保障。监督机关通过惩治腐败，纠正行业不正之风，加强廉正建设，维护政治稳
8、定，为改革开放和经济建设的顺利发展提供政治保证和监督。,三、行政监督的类型（一）依监督的主体划分，行政监督有几种类型：1、执政党的监督；2、权力机关的监督；3、行政机关的监督；4、司法机关的监督；5、社会监督。,（二）依监督的过程（1）事前监督；（2）事中监督；（3）事后监督。,什么是事前监督？事前监督工作主要应把住的“三关”是什么？事前监督是指在某种公共行政管理活动开展之前，监督部门围绕公共行政管理主体的行政行为进行的监督检查。事前监督工作主要应把住的“三关”是：1、分析行政行为的合法性，把住法律、法规和政策关；2、分析行政行为的可行性，把住论证关；3、分析行政行为的可靠性，把住措施关。,事
9、后执法监督的主要特点是什么？1、全面监督，具有综合性；2、建制堵漏，具有规范性；3、查案惩腐，具有惩戒性。,第二节 行政系统的内部监督,一、一般行政监督 二、行政监察 三、审计监督,本节主要包括以下几个问题：一、一般行政监督 什么是一般行政监督？一般行政监督的主要方式有哪几种？（一）一般行政监督的含义一般行政监督制度是基于上级政府对下级政府、各级政府对其工作部门和工作人员的监督。在这种法律监督制度中，主体与对象之间领导关系是其首要特征。,（二）一般行政监督的主要方式 1、工作报告；2、检查；3、专案调查；4、审查；5、备案；6、批准；7、提出议案；8、改变或撤消；9、惩戒。,1、工作报告法律规
10、定，各级人民政府向上级政府报告工作。政府各工作部门向本级政府报告工作。具体为：工作简报；年度报告；专题报告；临时报告；综合报告。,2、检查一般行政监督中，政府检查的种类大致有几种？（1）全面检查和专题检查；（2）单独检查和联合检查；（3）立法检查和执法检查；（4）定期检查与不定期检查。,3、专案调查4、审查审查有事先审查、事中审查和事后审查三种形式。5、备案备案是主体对对象施行事后监督的一种形式。我国法律有许多关于备案的规定，按照接受备案的主体，主要有：向国务院备案；向国务院各工作部门的备案；向地方各级政府及工作部门的备案。,6、批准批准指的是各级人民政府依照法律的规定和授权对下级政府或工作部
11、门的职权行为进行审查并加以确定的行为。它是约束力较强的一种事先监督方式。其内容包括：要求监督对象报送审批材料，审查、批准(含不批准)三个基本步骤。,7、提出议案国务院和地方各级人民政府都有权向同级人民代表大会及其常务委员会提出其属于职权范围内的议案。这是人民政府的一种间接监督方式。,8、改变或撤销根据法律的规定，行使改变或撤销权的只能是国务院和各级人民政府。9、惩戒。对于下级政府及政府工作部门的违法行为，各级政府可视其情节作出惩戒处分。,公共行政学课程 辅导讲座 庞京生 副教授北京广播电视大学文法教学部 邮箱:电话：6211.3006,第二节 行政系统的内部监督,一、一般行政监督 二、行政监察
12、 三、审计监督,二、行政监察（一）行政监察概述 1、行政监察机关的性质与体制（P240）,2、行政监察的对象 行政监察的对象是国家行政机关和国家公务员和国家行政机关任命的其他人员。,3、行政监察的内容 行政监察是通过执法检查、受理公民的检举与控告、受理行政监察对象不服主管行政机关给予行政处分的申诉、调查处理违反行政纪律的行为等方式对行政监察对象的廉政状况与勤政状况进行经常性的、直接的监督检查。,4、行政监察机关与党的纪律检查机关、检察机关的关系行政监察机关与党的纪律检查机关、检察机关有明确的权限划分。对监督对象未构成犯罪，仅构成违反政纪的案件，由行政监察机关调查处理；对监督对象构成犯罪的案件，
13、由检察机关追究刑事责任；,对具有公务员身份的中国共产党党员的案件，需要给予处分的，分别由行政监察机关给予政纪处分和党的纪律检查机关给予党纪处分；对涉及非中国共产党党员的国家公务员的案件，需要给予处分的，则只由行政监察机关给予政纪处分；而对涉及国家行政机关以外的中国共产党党员的案件，需要给予处分的，则只由党的纪律检查机关给予党纪处分。,（二）行政监察机关的机构设置和领导体制 1、行政监察机关的机构设置（1）国务院监督机关；（2）地方各级人民政府监察机关；（3）派出监察机构或派出监察人员；（4）内部职能机构设置合理，分工清晰；（5）发挥组织的效能。,2、行政监察机关的领导体制（1）行政监察机关领导
14、体制的含义：行政监察机关的领导体制，是指行政监察机关与其权力管辖范围之外的组织之间的法律关系和行政监察组织之间的法律关系所构成的制度体系的总称。,（2）行政监察双重领导体制的内容：行政监察机关的性质和法律地位，决定行政监察机关必须在本级人民政府的领导下开展工作，对本级人民政府负责并报告工作；同时，下级监督机关同时接受上一级监督机关的领导。上级行政监察机关对下级监察机关的领导是全面领导，但以业务领导为主。,（三）行政监察对象与管辖 1、行政监察对象（242）2、行政监察管辖（1）行政监察管辖，是指对某个监督对象确定由哪一级或者哪一个行政监察机关实施监督和哪一级或者哪一个行政监察机关对哪些特定监督
15、事项有权进行管辖的法律制度。,（2）行政监察管辖权与行政监察权的关系如何？（242）行政监察管辖权与行政监察权既有联系又有区别。行政监察权是国家赋予行政监察机关对行政监察对象的违纪行为实施监督的权力；行政监察管辖权是指对某个具体的违纪行为在行政监察机关内部由哪一级或者哪一个行政监察机关实施监督。,（四）行政监察机关的职权 我国行政监察机关的职权由基本职权和辅助职权两部分构成。基本职权是行政监察机关职权的核心，反映行政监察机关的性质。辅助职权是为了使行政监察机关更有效地履行职责而赋予行政监察机关处理相关事务的权力。,1、基本职权包括 检查权、调查权、建议权和行政处分权 四种。2、辅助职权包括对监
16、督事项涉及的单位和个人的查询权，查处违法违纪案件时的请求协助权、对违反行政纪律取得的财物的处置权等。（奖励权）,三、审计监督什么是审计监督？我国审计体制的特点是什么？审计监督是指专门审计机关和其他受委托的人员，依法对有关国家机关、企事业单位的财政及经济活动进行审核检查，以判断其合法性、合理性、有效性的监督、评价和鉴证活动。,（一）我国的审计体制1、机构设置。我国目前设置的审计机关有两种，即中央审计机关和地方审计机关。,2、领导体制。审计机关领导体制，是指审计机关的隶属关系和内部上下级之间的领导与被领导关系。我国审计机关的领导体制实行双重领导制，地方审计机关同时接受本级政府行政首长和上一级审计机
17、关领导。一是在行政上，审计机关直接受本级政府行政首长领导；二是在业务上，地方审计机关接受上级审计机关的垂直领导。3、派出机构。我国审计机关设立了审计机关驻地方派出机构和驻部门派出机构。,（二）我国审计体制的特点1、国家审计具有强制性：国家审计的强制性特点表现在：（1）地位上的强制性；（2）审计立项上的强制性；（3）审查权限上的强制性；（4）审计处理上的强制性。,2、国家审计具有权威性。国家审计的权威性特点表现在哪些方面？1、国家审计行为的依据审计法在我国法律体系中处于较高的地位；是仅次于宪法的国家法律；2、审计机关根据宪法规定直接在各级人民政府的主要行政首脑的领导下，依法独立行使审计监督权并向
18、其负责和报告工作，不受本地行政机关、社会团体和个人的干涉，使国家审计具有代表行使监督权力的权威性；,3、根据审计法规定，审计机关不但可以对各级政府机构，国有大中型企业事业单位进行经济监督，还可以对经济执法部门如财政、税专、金融、工商行政、物价、海关等专业经济监督部门进行“再监督”的特性，促使其依法履行监督职责。不仅可对微观层次进行监督，而且可对宏观管理层次加以监督，使其监督工作更具有权威性。,（三）审计监督的对象、方式1、审计的对象审计的对象包括：各级人民政府及其工作部门；国家金融机构；全民所有制企事业单位和基本建设单位；国家给予财政拨款或者补贴的其他单位；中外合资、合作；国内联营和其他企业。
19、,2、审计监督的主要内容（P246）3、审计监督的主要方式审计监督主要通过审查会计帐目和有关财经资料的办法进行，必要时也进行调查活动。主要有：（1）主动检查；（2）要求报送；（3）参加会议；（4）调查；（5）审计专案；（6）强制措施；（7）对违反财经法规的被审计单位，审计机关可根据情况采取警告、通报批评等处分方式。,第三节 行政系统的外部监督,一、法制监督 二、社会监督,本节主要包括以下几个问题：一、法制监督什么是法制监督？它具有哪些特征？（一）法制监督的概念法制监督，又称对行政的监督，是指有权国家机关对行政机关及其工作人员是否合法正确地行使职权所进行的监督与控制。,（二）法制监督的特征法制监
20、督具有的特征有：1、法制监督是权力分配的均衡；2、监督的对象是行使行政权力的主体；包括行政机关、法定授权组织、委托组织和公务员；3、监督的范围具有广泛性；4、监督方式和手段具有多样性；5、以权力制约权力。,（三）国家权力机关的监督什么是权力机关的监督？权力机关监督的内容是什么？1、权力机关的监督的含义所谓权力机关的监督，即各级人民代表大会及县级以上人民代表大会常务委员会对行政机关及其工作人员的监督。国家权力机关对行政的监督主要是对行政机关抽象行政行为的监督。,2、权力机关监督的内容（1）政治监督；（2）法律监督；（3）工作监督。,（四）司法机关的监督司法机关对行政的监督，由人民检察院和人民法院
21、两个司法监督主体构成。人民检察院通过履行国家法律监督机关的职责实施对行政的监督；人民法院通过依法审判各种诉讼案件实施对行政的监督。,1、司法权的特征（1）终结性；（2）独立性；（3）中立性；（4）专属性或不可转授性。,2、司法机关监督的途径人民检察院实施监督的途径有：（1）通过对叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、政令统一实施的重大犯罪案件行使检察权的方式进行监督；（2）通过对涉及国家行政机关工作人员违反职责的刑事案件进行侦查和提起公诉的方式进行监督；（3）通过对公安机关侦查的案件进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉等方式对公安机关的侦查活动是否合法进行监督；（4）对监狱、看守
22、所、劳动改造机关的活动是否合法进行监督。,人民法院通过依法审判各种诉讼案件，特别是审判行政诉讼案件和审查行政机关强制执行申请的案件，对行政行为实施监督。此外，人民法院还可通过向行政机关提出司法建议，监督和促进行政机关改进工作。,二、社会监督（一）社会监督的含义 1、社会监督是指非执政党和非国家机关对行政活动的监督。社会监督是凭借国家宪法和法律赋予的权利，而不是凭借国家权力或政治权力。政协、各民主党派、各社会团体、新闻机构及其公民个人对行政管理的监督，构成了社会监督。,2、社会监督的有效性具有两个前提：一是公共行政的透明度，即政务公开；二是社会监督必须与国家权力体系的监督相结合。,（二）公众监督公众监督是指让公民参与到司法机关、检察机关、政府机关及其他事业机关的相关事务之中去，充分发挥公民的监督作用，实现“权利制约权力”以防治腐败。,（三）舆论监督1、舆论监督意指通过在公共论坛的言论空间中所抒发的舆论力量对政府机构和政府官员滥用权力等不当行为的监督与制约。舆论监督的主体为一般公民和包括新闻媒体在内的社会组织。,2、舆论监督的内容指一般公民和媒体对政府机构或政府官员的滥用权力等不当行为所作的公开批评。,3、舆论监督的特点：（1）监督方式的公开化；（2）监督表达形式的直接性；（3）监督效应的及时性；（4）监督效果具有社会效应。,
