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1、公共服务导论,江永清 博士财政与公共管理学院,教学目的,该课程引导学生掌握公共服务概念内涵、了解公共服务理论的演化、熟悉公共服务的分类、公共服务的制度建设、公共服务提供的主体及其作用、能够理解实务操作设计公共服务的提供机制及方式的选择与创新、公共服务的市场化供给与志愿性供给、公共服务中的公民参与等主题，对公共服务的研究形成关注和兴趣。,一、公共服务的内涵,(公共)服务供应是指一系列集体选择行为的总称,它就如下事项作出决定:需要提供什么样的产品和服务;产品和服务的数量和质量标准;需要筹措的收入数和如何筹措;如何约束和规范公共产品和服务消费中的个人行为;以及如何安排产品和服务的生产。,作为名词,公
2、共服务指政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称。它是以政府机关为主的公共部门生产的、供全社会所有公民共同消费、平等享受的社会产品。作为动词,公共服务就是使用了公共权力或公共资源的社会生产过程。,公共服务的概念与含义,它包含三种涵义:公共服务型国家;公共服务型政府;或者公共服务作为政府主要职能之一,有其特定内容和形式,体现出具体、直接和公共性。还有人提出,公共服务通常是指为了满足公共需要,由公共部门或私营部门组织提供活劳动产品的活动。这种定义容易混淆公共服务与公共产品的概念。按登哈特的理解,公共官员日益重要的角色就是公共服务,亦,公共服务的概念,综合上述观点,公共服务就是指政府及其公共部
3、门运用公共权力,通过多种机制和方式的灵活运用,以回应社会公众差异性需求的活动过程。,公共服务的特征,（1）以公共利益为目标。政府是基于公共需求而产生的，提供公共服务不仅是服务型政府的固有职能，也是其职责所在。因此，政府所提供的公共服务必须是以公共利益为目标和导向的。如政府提供国防，是基于民众对公共安全的共同需要，是公共利益的体现。,公共服务的特征,（2）对象的非特定性。公共服务一定是以社会大众为服务对象，而不是服务于某个具有私益目的的特殊对象。公共服务的对象具有非特定性，其可能是某个团体或很多个团体，或一定范围内所有的民众。如城市消防的服务对象就是所有的市民。,（3）主体是公共部门、主要是政府
4、。由于在公共物品的供给领域，存在着市场失灵，提供公共物品就成为政府责任。政府必须利用公共权力和公共资源，向大众提供公共物品和服务。如在大多数国家，公共卫生、义务教育等公共服务都是由政府来提供的。,公共服务的特征,（4）服务内容的基本性、广泛性和多样性。公共服务满足的是大众的最基本需求，而对象的非特定性也决定了公共需求必然是广泛和多样化的，因此公共服务的内容具有基本性和广泛性和多样性的特点。,公共服务的概念研究及相关概念辨析,三、公共物品与公共服务的联系与区别,1关于公共物品和公共服务关系的观点关于公共物品与公共服务的关系可概括为以下四种观点。第一种观点认为，公共物品和公共服务是同义的不同表达，
5、没有本质差异，公共服务就是提供公共物品。公共部门为公众所提供的公共物品的实质是指具有共同消费性质的服务。,第二种观点认为，公共服务与公共物品是相对应的、各有其内涵与外延的两个不同概念。根据产出的不同形式，政府可提供两种类型的产出，一种是公共物品，即政府产出的物品形式；另一种是公共服务，即政府产出的服务形式。而在经济学中，产出可以分为物品和服务两种形式。它们的区别在于：物品是有形的产出，而服务是无形的产出；物品的生产和消费可以在时间与空间上分离，而服务的生产与消费则是时空一体的，在政府提供公共服务的同时消费者接受这种服务。,第三种观点认为，公共物品的范围比公共服务的范围广，前者涵盖了后者，公共服
6、务只是包含在公共物品之中的以无形的服务方式提供的公共物品。,第四种观点认为，公共服务概念比公共物品广泛，包含了公共物品。公共服务不仅包含规范意义上的公共物品，而且还包括那些市场供应不足的物品和服务。因为公共服务具有社会福利最大化的意义，隐含着社会福利最大化的价值判断，这意味着那些市场供应不足的物品和服务，政府应进行干预以使其效用最大化。如医疗服务消费具有竞争性的特点，但从社会发展与进步的意义上来说，政府应当提供或部分提供医疗公共服务。从一定意义上说，政府提供公共服务，实际上涵盖了私人物品和公共物品。,2公共物品和公共服务的联系和区别,公共物品和公共服务是既有联系又有所区别的。二者的联系在于：它
7、们描述的对象在主体上是相同的，即政府提供公共物品的过程就是公共服务。而两者的区别则在于：在特定情况下，它们描述的对象是交叉的。一方面，公共物品包括纯公共物品、准公共物品，如国防、垃圾处理等。它既可以由政府来提供，也可以由市场提供，如城市垃圾处理之类的准公共物品就可以引入市场化机制。也就是说，由市场提供的公共物品不是公共服务，而只有由政府提供的公共物品才是公共服务。,另一方面，公共服务的范围在纯公共物品和准公共物品以外，还包括私人物品。如北欧有些国家的政府向民众提供针对每个人的从摇篮到坟墓的终身医疗保障，从物品的性质上来说其属于私人物品，却也被纳入公共服务的范围。而又如政府发放排污许可证等是一种
8、使用公共权力和公共资源的社会过程，属于公共服务，却不能被视为公共物品。,三、公共服务与(地方)公共经济,公共经济与市场经济相对,由规模不一的集体消费单位构成,这些单位通过安排集体物品的生产,管制集体物品的使用者范围、用途的类型以及分配集体物品来提供服务。服务提供被看作是不同于服务 生 产 的 独 特 过 程。（V.Ostrom,Tiebout&Warren,1961)。,公共服务与公共经济,集体消费单位面临着至少六个不同的制度来安排地方性公益物品的供给(V.Ostrom 6,把凭单发给家庭,并允许他们从任何得到授权的供给者那里购买服务。,地方公共经济的各个实体之间却存在着像市场一样的常规关系。
9、这些常规关系构成了一个产业结构。人们不能从单个企业或者政府单位层次上,而应当从组织间分析层次上考察其结构和绩效。,四、公共产(物)品与私人产(物)品,公共服务与私人服务,这里物品的含义就是产品。传统的经济学观点认为,依据性质可以将公共物品分为公共物品和私人物品,政府的责任就是提供纯粹意义上的公共物品(公共服务)。我国个别学者也持这种看法:公共产品是跟私人产品相对应的概念;公共产品是指具有非竞争性和非排他性的产品。,埃莉诺.奥斯特罗姆(ElinorOstrom)将物品分为 4 类:1.私益物品,其特点是具有排他性和分别使用,如面包、鞋和家用轿车等;2.收费物品,其特点是具有排他性和共同使用,如剧
10、院、夜总会和高速公路等;3.公共池塘资源,其特点是非排他性和分别使用,因为拥挤效应可能产生“公地悲剧”,如草地、地下水、海鱼和矿藏等;4.公益物品,其特点是非排他性和共同使用,搭便车现象会经常存在,如国防、天气预报和马路等。,一般意义上,对物品属性更为细致的划分,使改变物品供给的组织结构在理论上成为可能。比如政府生产和提供纯粹公益物品、某些关键性收费物品以及其他社会组织尚无法解决的公共池塘资源分配;非政府组织则生产或提供某些公益物品、公共池塘资源;市场则生产某些公益物品向政府出售、提供私益物品和一些收费物品。就某一物品或服务来说,可能是市场生产,政府提供;就某一地域而言,可能有当地政府也有非政
11、府组织,还可能有非当地政府提供的公共物品或服务。,两者间的差异,公共服务与私人服务的差异表现为:私人服务以营利为核心目标,公共服务则以公共利益为最终归宿;私人服务主要关注服务的质量,公共服务则主要关注社会公平;私人服务会对顾客抱怨做出快速回应,而公共服务则反应相对迟钝;私人服务的顾客群体界定明确,而公共服务的顾客则范围模糊,界定困难;私人服务依靠纯粹市场机制形成均衡价格,而公共服务则通常要依靠市场和非市场的双重力量完成交易行为。,公共服务与服务型政府,市场化进程对中国政府转型提出了客观要求,即从 20 世纪 80 年代后的“经济建设型政府”向现代的“公共服务型政府”转型;建设“公共服务型政府”
12、已成为中国新一轮政府改革的基本目标。,2004 年 2 月,温家宝总理在中共中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话,提出了“努力建设服务型政府的要求”,指出公共服务“就是提供公共产品和服务,包括加强城乡公共设施建设,发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,发布公共信息等,为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”,服务型政府,“何谓服务型政府?它是在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。它与过去人们经常谈论的政府服务并不完全是一回事。（刘熙瑞）,从价值定位上看,公共服务型政府以公共利益、社会公正和民众满意度作为公共服务活动的目标归宿和服务质量评判标准。从运行逻辑上看,公共服务供应的主体资格依据公权力获得,而公共产品生产的主体资格依据效率原则获得;政府公共服务提供的内容应当基本依据公民的需要和选择,同时考虑社会发展环境,而公共产品生产与公共服务提供过程则应当透明,尽量置于社会的监督与评估之中。,从实践模式上看,政府可以根据公共服务的类别和公共物品的性质特征,采取多种公共服务供给的机制与方式,如权威命令机制、市场化机制、组织网络机制以及混合型机制等等。,
