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1、,第一讲 依法行政基础理论,“法”的溯源汉字的“法”：东汉 许慎说文解字：灋者，刑也，平之如水，从水。廌，所以触不直者去之，从去。法：一种判断平、正、直的标准。,商鞅改法为“律”的开端。律：均布也，寓意规范和具有规范作用。,2023/9/22,法律系,4,一、行政,左传中记载“行其政事”、“行其政令”的说法，史记中记载的“共和行政”事件等。,何谓依法行政,行政的概念在我国日常生活中运用的相当广泛，人们往往把行政等同于“管理”，凡是有“管理”的地方即被冠以“行政”。,“依法行政”所指的行政是有特定含义的，专指国家行政机关或者法律、法规和规章授权行使行政权力的社会组织以及国家行政机关委托行使行政权
2、力的社会组织或个人，对国家与公共事务所进行的决策、组织、管理和执行的活动。从这个含义中，可以发现“依法行政”的“行政”包括四层意思：,（1）从主体而言，包括国家行政机关；法律、法规和规章授权行使行政权力的社会组织；国家行政机关委托行使行政权力的社会组织或个人。（2）从范围而言，行政是对国家事务或公共事务的管理。（3）从方式和手段而言，有决策、组织、管理、执行等。（4）从本质而言，是国家行政机关、法律、法规和规章授权等主体运用行政权力的行为。,事例（一）：企业内部的“行政”是否属于“依法行政”中的“行政”？事例（二）：人社局购买办公家具的行为是否属于“依法行政”中的“行政”？事例（三）：民警何某
3、接小孩违章驾驶的行为是否属于“依法行政”中的“行政”？,（二）何谓“依法”1、“法”的类型“依法行政”中的“法”的类型非常广泛，包括：（1）宪法；（2）法律：全国人民代表大会及其常委委员会根据宪法制定的规范性文件，比如，行政处罚法、行政许可法；（3）行政法规：国务院根据宪法和法律制定的有关政治、经济、教育、科技、文化等各类规范性文件的总称。比如行政法规制定程序条例。,（4）地方性法规：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大市的人民代表大会及其常务委员会，在不与国家宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，所制定的规范性文件总称。比如四川省农业承
4、包合同管理条例等。（5）自治条例和单行条例：民族自治地方（自治区、自治州和自治县）的人民代表大会依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限，结合当地的政治、经济和文化的特点所制定规范性文件总称。,（6）行政规章。这包括部门规章和地方规章。部门规章指国务院各部门根据法律和行政法规制定的本部门权限范围内的规范性文件总称。地方规章是指省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民政府，根据法律和行政法规所制定的普遍适用于本行政区域行政管理的规范性文件。比如，食品药品监督管理总局制定的部门规章，成都市人民政府制定的政府规章等。,（7）法律解释：具有法律解释权的特定国
5、家机关（立法、行政和司法）就法律规范的使用过程中，为进一步明确界限或进一步补充，以及如何具体运用所作的解释。比如，最高人民法院制定并实施的行政诉讼法若干问题解释。（8）行政措施：是指县级以上各级人民政府为执行本级人民代表大会及其常委会的决议或上级行政机关的决议而制定的各种办法和手段。（9）其他规范性文件：行政机关以及法律、法规和规章授权组织制定和发布的除行政法规、规章和行政措施以外的其他具有普遍约束力的决定和命令。,普法读物和党委通知是否属于“依法行政”中的“法”的范围?,依法行政的基本要求,全面推进依法行政实施纲要提出了依法行政六个方面的基本要求:合法行政，合理行政，程序正当高效便民，诚实守
6、信，权责统一,（一）合法行政,依法行政基本要求,【行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律法规规章的规定，行政机关不得作出损害公民、法人和其他组织合法权益，或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。】,合法行政的要件,行政主体合法,实施行政行为的行政机关实施行政行为的人员 实施行政行为的其他组织,依法成立,依法享有行政管理权,合法获得行使行政权力资格,具有合法公务员身份,依法成立,合法授权,合法委托,行政职权合法,行政主体在实施行政行为时,行政行为合法,行政主体严格依照法律、法规、规章的规定来处分行政管理相对人的权利和义务,地域范围,时间范围,事项范围,遵守法定的权限，
7、符合法律、法规、规章的规定，不能超出法定的边界。,对象范围,赋予权利,限制、剥夺权利,设定义务,一切行政行为，依据法律、法规、规章的规定。,减免义务,具体行政行为的合法条件：,具体行政行为必须符合下列条件：（一）符合管辖和职权范围；（二）认定事实清楚、证据正确；（三）适用法律、法规规章正确；（四）执法程序合法；（五）处理结论合法、适当。,行政执法机关及其执法人员不得实施下列行为：,（1）超越职权或者滥用职权（2）违反法定程序；（3）违法委托行政执法（4）野蛮、粗暴执法（5）利用职权谋取不当利益或者保护本地区、本部门不当利益；（6）泄露国家秘密、商业秘密或者侵犯个人隐私；（7）其他违法行为。-,
8、依宪行政：依法行政首先依宪行政。违宪是最大的违法。【实例1】2004年修宪，规定：“国家尊重和保障人权”。,【案例】2004年月20日，湖南省南县法院要对一件民事案件完成执行任务，因被执行人朱明在广东东莞，但具体地点不详，案件无法执行。法院决定：到省移动公司县分公司，欲查询其儿子的手机通话记录，以确定被执行人在东莞的电话，并最终锁定被执行人的所在地。移动公司县分公司根据电信条例规定，拒绝协助调查。,1.电信条例第66条规定：除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关、安全机关或者检察机关对电信内容进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由对其内容进行检查。,法院认为：民事诉讼法第65条规定
9、：法院有权向有关单位和个人调查取证,有关单位和个人不得拒绝。电信条例只是国务院的行政法规，不得与民事诉讼法相抵触。如有抵触以法律为准。法院最终裁定：对移动公司罚款3万元，责令协助调查。,2宪法第40条规定：“公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民通信自由和通信秘密。”,【研究】湖南省人大常委会法工委认为：（1）通信秘密是宪法赋予公民的基本权利，限制该项权利,仅限于宪法明文规定的特殊情形。（2）移动用户的通话详单记载了大量的个人隐私和秘密，属于宪法保护的通信秘密范畴。因此，法院调查取
10、证不能违反宪法的规定。,【结局】全国人大常委会法工委发文：关于如何理解宪法40条、民事诉讼法65条、电信条例66条的交换意见（20043号文件）,明确表态：“同意湖南省人大常委会法工委的意见”。,【案例2】孙志刚案 孙志刚因为上街没有带任何证件而被误认是“三无”人员，拘留收容致死，当孙志刚在广东被打死了，我们的三个法学博士，五个法学专家向全国人大常委会提出要求审查国务院颁布的城市流浪收容法，中华人民共和国宪法明确规定“公民具有人身自由权利。”显然城市收容遣返法规与此相抵触。国务院在一个月内废除了该法规，这个代价太高了。,如何把握合法行政？职权法定、法律优先、法律保留,职权法定,行政机关实施行政
11、管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。职权法定、越权无效（处罚法定、许可法定、税收法定、罪刑法定）行政机关 法无授权即禁止。公民 法不禁止即自由。,法律优先法律规范在效力上是有位阶层次的。法律优先包含下列含义：第一，一切行政行为都不得与法律相抵触。这里的法律是宪法、全国人大及常委会制定的法律。第二，法律在适用上处于优先的地位。,我国法的主要表现形式,1、宪法（全国人大）2、法律（全国人大和全国人大常委会）3、行政法规（国务院）4、地方性法规（设区的市 人大及其常委会）5、规章
12、（部门规章和地方政府规章）,法律冲突时的适用规则,1、上位法优于下位法2、特别法优于一般法3、新法优于旧法4、法无溯及力,法律保留 法律保留即凡宪法、法律规定只能由法律加以规定的事项，除有立法明确授权的情形外，行政机关不得制定行政法规和规章。绝对保留是指某些事项必须由法律规定，不得授权行政机关做出规定，包括犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制公民人身自由的强制措施和处罚、司法制度等.,合理行政主要是为了控制行政自由裁量权而提出的，合理行政解决的是行政行为“当与不当”的问题。合理行政必须以合法行政为前提，也就是说，合理是合法范围内的合理，而不是合法范围之外的合理。,（二）合理行政 合法行政的必
13、要补充。,1、合理行政的要求 第一，行政要符合平等原则。（1）平等对待相对人，不得歧视，不能因相对人的身份、民族、性别、宗教信仰等的不同而对之予以不平等地对待；（2）自己不得做自己案件的法官。国家行政机关及其工作人员在行使职权过程中，如果与所处理的事务有法律上的利害关系，为保证实体处理结果和程序进展的公正性，就应当回避。,（3）不单方接触。就同一事项同时对两个或两个以上相对人作出行政决定或行政裁决，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触。（4）依法行政，不偏私。（5）合理考虑相关因素，不专断。所谓“相关因素”，包括法律、法规规定的条件、政策的要求、社会公正的准则、相对人的个人情况
14、、行为可能产生的正面或负面效果。所谓“专断”，就是不考虑应考虑的相关因素，凭自己的主观认识、推理、判断、任意地、武断地作出决定和实施行政行为。,第二，行政要符合比例原则。它是指国家行政机关及其工作人员在行使行政权力时，应当兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持两者处于适度的比例。,合理行政中的 自由裁量权 从根本上说，就是为了更好地实现国家利益和保障行政管理相对人的合法权益。行政机关使自由裁量权，必须正确理解法律的意图和精神实质。行政处罚法设定的处罚本质上是一种手段，不是目的。如果为了处罚而处
15、罚，在执法过程中可罚可不罚的必罚；在法定处罚幅度内，能多罚的就多罚。这显然是一种违背法律目的、滥用自由裁量权的行为。,例外：应急行政 1.行政应急性原则：紧急情况下，在第一时间采取应急措施。【法条】突发事件应对法第7条规定：“突发事件发生后，当地政府应立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作,并立即向上一级政府报告，必要时可以越级上报”。,二、依法行政的基本要求,【案例】2012年5月20日上午8:30分，一头野生羚牛闯入陕西省四郎乡田岭村刘昌家里，把刘昌顶倒在地。刘昌妻子吓得躲在碗柜底下。围观村民认出这是国家一级保护野生动物。,二、依法行政的基本要求,村委会主任得知后立即向乡政府
16、汇报。乡长向县林业局汇报后于10:00到现场。此时刘生命垂危，而羚牛在屋里来回走动。县林业局副局长于11:00 赶到了现场，并且成立抢救指挥部，研究决定向林业厅汇报，但已11:30。为什么要汇报呢？野生动物保护法规定：禁止猎捕、杀害国家重点保护野生动物。因特殊情况，需要猎捕、杀害国家一级保护野生动物的，须经国家林业局批准。,二、依法行政的基本要求,下午1:20传来省林业厅指示，可以击毙羚牛。指挥部立即部署击毙方案。2:00，县公安局长带领30名警察赶到现场，指挥部经过现场察看，确定了击毙方案。4:20，警察开枪击毙羚牛。从8:304:20，处置结束，刘因伤失血过多已经死亡。其妻在被送往医院抢救
17、的途中死亡。【问题】政府是在依法行政吗？,二、依法行政的基本要求,2.如何贯彻行政应急性原则?启动：存在紧急危险；主体：政府法定机关；决策：遵循比例原则。【法条】突发事件应对法第11条规定：“政府采取应对突发事件的措施，应当与突发事件的性质、程度和范围相适应。”,（三）程序正当：行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循法律规定的程序。现代行政程序包括如下制度：一、公开、告知制度。表明身份、说明事由、处罚的事实理由、应享有的权利 二、听取陈述和申辩制度。三、听证制度。四、回避制度。不单方私下接触制度 五、记录制度。六、说明理由制度。七、时效制度。,程序正当的要求：第一，公开原则。它是指
18、除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私以外，国家行政机关及其工作人员根据公民、法人和其他组织的申请或者主动公开与行政活动有关的情况和资料。,第二，公正原则。它要求国家行政机关及其工作人员：（1）平等对待相对人，不得歧视，不能因相对人的身份、民族、性别、宗教信仰等的不同而对之予以不平等地对待；（2）自己不得做自己案件的法官。国家行政机关及其工作人员在行使职权过程中，如果与所处理的事务有法律上的利害关系，为保证实体处理结果和程序进展的公正性，就应当回避。（3）在相同或相似情况下，行政权力的行使，应当体现一致性。,第三，参与原则。它是指国家行政机关及其工作人员在行使职权过程中，除法律规定的
19、程序外，应当尽可能为行政相对人提供参与行政活动的机会，从而确保行政相对人实现行政程序权利。它主要包括：（1）获得通知权，即相对人享有获得通知其何时、以何种方式参与行政程序的权利；（2）陈述权，即行政相对人享有就行政活动所涉及的事实向国家行政机关及其工作人员进行陈述的权利；,（3）抗辩权，即行政相对人针对国家行政机关及其工作人员提出的不利指控，依据自己所掌握的事实和法律向其提出反驳的权利；（4）申请权，即行政相对人请求国家行政机关及其工作人员启动行政程序的权利，如听证请求权、回避请求权、卷宗阅览请求权以及行政复议请求权等。,（四）高效便民,行政机关应当积极、迅速、及时地履行其职责、实现其职能，严
20、守时限规定，并不断降低行政成本。,行政机关应当尽可能减少当事人的程序性负担，节约当事人的办事成本。,提高行政效率,便利当事人,遵守时限，提高效率；提供优质、便捷服务。,（五）诚实守信,发布的信息全面、真实、准确；制定的法规、规章、政策保持相对稳定，不能朝令夕改；行政机关因违法行为造成公民、法人和其他组织人身、财产损失的，要依法予以赔偿；出于国家利益、公共利益或者其他法定事由撤回或者变更行政决定的，对行政管理相对人因此受到的损失要依法予以补偿。,【诚实信用原则】,【信赖保护原则】,公安机关超过7天办证的承诺期，是否违反法定程序？李某去当地公安局申领居民身份证。在公安局的办证大厅，他看到在墙上贴有
21、公安机关的承诺书，上面写道：对居民身份证的申领，公安机关的工作日为7天。李某在申领时，还口头向办证民警说明：他要注册公司，希望能尽快给办妥。民警答复：一定在7天内办妥。可是，7天内李某前去询问三次，答复均是“尚未办妥”。直到一个月之后，公安机关仍未给李某办妥。当李某质问公安机关为何不遵守办居民身份证为7个工作日的“承诺”时，办证民警回答道：按法律规定是3个月，7天是我们自己要求的，只要不超过3个月不算违法。,李某一气之下，将办证的公安机关告上了法院。他提起的行政诉讼的理由是：公安机关自己承诺办理居民身份证为7个工作日，现在超过7日未办毕，属于“违反法定程序”；要求人民法院责令公安机关履行办证职
22、责，并赔偿因超过7日办证期所造成的损失。公安机关答辩说：违反法定程序应该是违反“法律所规定的程序”，而不是我们“所承诺的程序”；我们办证没有超过居民身份证条例实施细则第26条规定的3个月期限；故要求法院驳回李某的诉讼请求。,问题：公安机关超过7天办证的承诺期，是否违反“法定程序”，是否符合“依法行政”要求？评析：在本案中，由于居民身份证条例实施细则第26条规定，户口登记机关应当在受理公民申领、换领、补领居民身份证手续后的3个月内发给证件。这说明，办理居民身份证的工作期限确是3个月。公安机关承诺在7天内办毕居民身份证，这是在法定期限内对自己工作的更高要求，但这不属于“法定程序”的范畴。由此，公安
23、机关超过7天办证的承诺期，没有违反“法定程序”。然而，公安机关超过7天办证的承诺期依然违反“依法行政”的要求，即其违反了诚实信用原则要求，它应对自己的承诺行为负责。,（六）权责统一 行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到：执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。,权责统一的要求（1）国家行政机关及其工作人员享有法定的职权，具有要求他人服从的力量；（2）国家行政机关及其工作人员负有法定的职责，是一种责任。（3）国家行政机关及其工作人员不能随意处分自己的权力，只能依法行使。（4）国家行政机关及其工作人员违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。,
