公共行政学绪论.ppt

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1、公共行政学,该课程是城市管理专业的专业核心课。通过本课程的学习，要求学生掌握公共行政领域的基本理论知识和思维方法；培养运用理论知识分析问题和解决问题的实际能力，培养一定的研究能力和从事相关领域工作的实践能力。学习本门课程，要求学生以开阔的视角，扎实的基础理论知识，紧密结合中国现代化建设的实际，努力探索、分析现实问题。,一、教学目的与要求,教学要求(1)要求全面掌握公共行政学的前沿理论，培养专业兴趣、专业意识、理论素养；(2)通过课程学习、案例讨论、专题讨论会等形式，要求在知识、理论、技能等方面得到好的训练；（3）以问题为导向，课程学习要面向社会实践、面向需求，培养综合素质、分析方法和和实践能力

2、；（4）课前有充分的预习，课后有广泛的思考；要善于提出问题，广泛阅读与教学内容有关的材料，不能只局限于一本书本。,张国庆.公共行政学 M.北京大学出版社，2007.夏书章.行政管理学M.高等教育出版社，中山大学出版社，2013.,二、教材及参考书,1、泰罗：科学管理，中国社会科学出版社，1990年版。2、法约尔：工业管理与一般管理，中国社会科学出版社，1990年版。3、西蒙：管理行为，北京经济学院出版社，1994年版。4、马克斯韦伯：经济与社会，商务印书馆，1997年版。5、FJ古德诺：政治与行政，华夏出版社，1987年版。6、奥斯特罗姆：美国公共行政的思想危机，上海三联书店，1999年版。7

3、、詹姆斯Q威尔逊：美国官僚政治政府机构的行为及其动因，上海译文出版社，1990年版。8、戴维H罗森布鲁姆：公共行政学：管理、政治和法律的途径，中国人民大学出版社，2002年版。9、RJ斯蒂尔曼编著公共行政学，中国人民大学出版社，2004年出版。10、R登哈特：公共组织理论，中国人民大学出版社，2001年版。11、尼斯坎南：官僚制与公共经济学，中国青年出版社，2004年出版社。12、敦利威：民主、官僚制与公共选择，中国青年出版社，2004年出版社。13、沙夫里茨和海德：公共行政学经典（英文），中国人民大学出版社，2004年版。13、奥斯特罗姆等人：公共服务的制度建构，上海三联书店，2000年版本

4、。,课外阅读：,14、查尔斯J福克斯等：后现代公共行政话语指向，中国人民大学出版社，2002年版。15、B盖伊彼得斯：政府未来的治理模式，中国人民大学出版社，2001年版。16、巴泽尔：突破官僚制，中国人民大学出版社，2003年1月出版。17、查尔斯沃尔夫：市场或政府权衡两种不完善的选择，中国发展出版社，1994年版。18、OC麦克斯特：公共行政的合法性一种话语分析，中国人民大学出版社，2002年12月出版。19、V登哈特和R登哈特：新公共服务，中国人民大学出版社，2004年版。20、简莱恩：新公共管理，中国青年出版社，2004年出版社。21、C胡德：国家的艺术：文化、修辞与公共管理，上海人民

5、出版社，2004年版。22、弗里德利克森：公共行政的精神，中国人民大学出版社，2004年版。23、奥斯本和盖布勒：改革政府，上海人民出版社，1991年版。24、亨廷顿：现代化理论与历史经验的再探讨。上海译文出版社1993年。25、罗西瑙：没有政府的治理，江西人民出版社2001版本。26、霍恩：公共管理的政治经济学，中国青年出版社，2004年出版社。27、Sabtier:政策过程理论，三联出版社，2004年版。,课外阅读：,28、艾伦巴比：社会研究方法基础，华夏出版社，2000年出版。29、陈向明：质的研究方法与社会科学研究，教育科学出版社，2001出版。30、迈耶和布鲁德尼：公共管理中的应用统

6、计学，中国人民大学出版社，2001年版。31、何晓群和刘文卿：应用回归分析，中国人民大学出版社，2003年版。32、应国瑞：案例学习研究，中山大学出版社，2003年版。33费斯勒、凯特尔：行政过程的政治，中国人民大学出版社，2002年版（入学考试必读）。34、纳特、巴可夫：公共和第三部门组织的战略管理，中国人民大学出版社，2002年版。35、FJ古德诺：政治与行政，华夏出版社，1987年版。36、詹姆斯Q威尔逊：美国官僚政治政府机构的行为及其动因，上海译文出版社，1990年版。37、戴维H罗森布鲁姆：公共行政学：管理、政治和法律的途径，中国人民大学出版社，2002年版。,课外阅读：,38、鲁宾

7、：公共预算中的政治，中国人民大学出版社，2002年版。39、托马斯：公共决策中的公民参与，中国人民大学出版社2005年版。40、罗伯特达尔：多头政体，商务印书馆，2004年版。41、帕特南：使民主运转起来，江西人民出版社，2002年版。42、蔡定剑：中国人民代表大会制度，法律出版社，2003年版。43、于建嵘：岳村政治，商务印书馆，2001年版。44、徐湘林、格勒、赵建民（主编）：民主、政治秩序与社会变革，中信出版社，2003年版。45、【法】莫里斯奥里乌著：行政法与公法精要（上、下）江海出版社、春风文艺出版社，1999年6月第1版。46、【法】莱昂骥著：公法的变迁 法律与国家，江海出版社、春

8、风文艺出版，1999年6月第1版。47、【法】莱昂 骥著：宪法学教程，江海出版社、春风文艺出版，1999年6月第1版。48、【英】威廉韦德著：行政法，中国大百科全书出版社，1997年1月第1版。49、王名扬著：美国行政法（上、下），中国法制出版社，1995年1月第1版。50、王名扬著：法国行政法，中国政法大学出版社，1988年第1版。51、【德】哈特穆特毛雷尔著：行政法学总论，法律出版社，2000年11月第1版。52【日】盐野宏著：行政法，法律出版社，1999年4月第1版。53、【日】美浓部达吉著：公法与私法，中国政法大学出版社，2003年5月第1版。54、【德】弗里德赫尔穆胡芬著：行政诉讼法

9、，法律出版社，2003年7月第1版。,课外阅读：,55、【德】奥托迈耶著：德国行政法，商务印书馆，2002年6月第1版。56、【德】汉斯J沃尔夫等著：行政法，(第一卷)、(第二卷)，商务印书馆，2002年8月第1版。57、【英】马丁洛克林著：公法与政治理论，商务印书馆，2003年5月第1版。58、【美】理查德B斯图尔特著：美国行政法的重构，商务印书馆，2003年5月第1版。59、翁岳生编：行政法（上、下），翰芦图书出版有限公司，2000年版。60、陈新民著：中国行政法学原理，中国政法大学出版社，2002年10月第1版。61、陈新民著：德国公法学基础理论（上、下），山东人民出版社，2001年3月

10、第1版。62、应松年、袁曙宏主编：走向法治政府-依法行政理论研究与实证调查，法律出版社，2001年5月第1版。63、Stephen G.Breyer,Richard B.Stewart,Cass R.Sunstein,Matthew L.Spitzer:Administrative Law and Regulatory Policy,Problems,Text,and Case,Aspen Law&Bussiness,1998,Fourth Edition。64、【英】亚力克斯卡雷尔著：宪法与行政法(第二版)，法律出版社，2003年9月第1版。65、希克：现代公共支出管理方法，经济管理出版社，

11、2001年版。66、斯基亚沃-坎波和托马西：公共支出管理，中国财政经济出版社，2001年版。67、里德和斯韦恩：公共财政管理，中国财政经济出版社，2001年版。,课外阅读：,68、鲁宾：公共预算中的政治，中国人民大学出版社，2002年版。69、黄佩华：中国：国家发展与地方财政，中国财政经济出版社，2003年版。70、理查德伯德等人（编辑）：社会主义国家的分权化：转轨经济的政府间财政转移支付，中央编译出版社，2001年版。71、马斯格雷夫：比较财政分析，上海三联出版社，1996年版。72、布坎南：宪政经济学，中国社会科学出版社，2004年版。73、杨肃昌：中国国家审计：问题与改革，中国财政经济出

12、版社，2004年版。74、楼继伟主编：中国政府预算：制度、管理与案例，中国财政经济出版社，2004年版。75、楼继伟主编：政府预算与会计的未来：权责发生制改革纵览与探索，中国财政经济出版社，2004年版。76、尼斯坎南：官僚制与公共经济学，中国青年出版社，2004年出版。77、敦利威：民主、官僚制与公共选择，中国青年出版社，2004年出版。78、蔡立辉：政府法制论，中国社会科学出版社，2002年版。79、蔡立辉：电子政务：信息时代的政府再造，中国社会科学出版社，2006年版。80、霍恩：公共管理的政治经济学，中国青年出版社，2004年出版社。,课外阅读：,第一章 绪论第一节 公共行政学概述第二

13、节 公共行政学的演进第三节 国家行政管理的基础,本章内容,第一节 公共行政学概述,一、公共行政学的涵义,1、词源 公共行政学亦称行政学、行政管理学，相近的学术称谓另有公共事务管理学、公务管理学、政府管理、公共管理等。2、学科的开端 最早使用“行政学”一词的是德国学者冯史坦因（Von Stein）。美国学者伍德罗威尔逊（Woodrow Wilson）1887年所著的行政学研究一文。该文被认为标志着行政学的发端。,第一节 公共行政学概述,一、公共行政学的涵义,3、“政治”行政观与“管理”行政观 持“政治”行政观的人主要是一些早期的行政学 者。持“管理”行政观的人主要是科学管理运动兴起以后的一些行政

14、学者。,第一节 公共行政学概述,一、公共行政学的涵义,4、公共行政学的概念?公共行政泛指各级国家行政机关以公共利益为目的，依据宪法、法律的规定，通过科学、及时地制定和准确、有效地执行公共政策，管理公共事务、维护公共秩序、提供公共产品、实施公共服务的活动。公共行政学就是研究上述政府活动的比较系统化和有着独特领域的理论、方法或知识的体系。,第一节 公共行政学概述,二、公共行政学的研究对象与学科目的,1、研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法。2、研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式。3、为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发

15、展行政提供专业性意见。4、全面培养政府公务员，尤其是行政通才。,第一节 公共行政学概述,三、公共行政学的研究范畴与研究方法,（一）公共行政学的研究范畴伦纳德怀特、将公共行政学的范畴归纳为四大部分，即组织原理、人事行政、财务行政、行政法规。卢瑟古立克（Luther Gulick）和林达尔厄威克（Lyndall Urwick）提出了著名的“七环节”理论，即计划（Planning）、组织（Organizing）、人事（Staffing）、指挥（Directing）、协调（Coordinating）、报告（Reporting）、预算（Budgeting)。张金鉴15M理论。,第一节 公共行政学概述,三

16、、公共行政学的研究范畴与研究方法,?一般说来，公共行政学的基本研究范畴主要有以下各个方面：行政原理、行政职能、行政权力（授权）、行政组织、人事行政（公务员制度）、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率（绩效）、机关管理、公共财政（财务行政）、物材行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制（治）行政、行政改革、行政能力、行政发展等范畴。,第一节 公共行政学概述,三、公共行政学的研究范畴与研究方法,（二）公共行政学的研究方法1逻辑分析方法；7系统分析方法；13模拟分析方法2法规分析方法；8生理分析方法；14利益分析方法3历史分析方法；9心理分析方法4实证分析方

17、法；10资料分析方法5规范分析方法；11案例分析方法6比较分析方法；12量化分析方法,第一节 公共行政学概述,四、公共行政学的学科特点及与相关学科的关系,（一）公共行政学的学科特点1综合性2实践性3系统性4技术性5发展性,第一节 公共行政学概述,四、公共行政学的学科特点及与相关学科的关系,（二）公共行政学与相关学科的关系1?公共行政学与政治学2?公共行政学与行政法学3?公共行政学与企业管理学4?公共行政学与社会学,第一节 公共行政学概述,五、现代行政现象与现代行政精神,（一）现代行政现象1行政职能扩展。?行政国家（Administrative State）2不良行政现象增加。“帕金森定律”、彼

18、德原理3行政管理和行政管理理论现代化。,第一节 公共行政学概述,五、现代行政现象与现代行政精神,1.主动进取。2追求卓越。3创新发展。,第二节 公共行政学的演进,公共行政学的演进是指公共行政学的演变与发展的过程，以及在不同发展阶段上的不同内容和特点。以新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的提出为主要划分标准，公共行政学的演进大致可以分为早期行政研究时期，传统公共行政研究时期、修正公共行政研究时期、整合公共行政研究时期四个大的历史阶段。20世纪70年代以来的发展，从世界范围内学科研究的主体特征上初步分析，或许可以称之为重建或革新行政研究时期。,第二节 公共行政学的演进,一、早期公共行政研究时

19、期,1、时间范围 指1887年威尔逊发表行政学研究一文到1911科学管理理论(泰罗）兴起之前的一段历史时期。在这一时期里，公共行政学建立了基本的理论基础，形成了初步的学科体系。2、历史背景 这一时期是西方国家由自由资本主义向垄断资本主义过渡的历史时期。一系列的前所未有的复杂的社会问题、矛盾冲突甚至对抗对国家控制和管理提出了新的要求。,第二节 公共行政学的演进,一、早期公共行政研究时期,3、代表人物及主要观点（1）威尔逊的行政学研究（1887）执行一部宪法与制定一部宪法相比较，正在变得愈来愈困难。应当建立一门新的学科，通过它，使民主宪政制度臻于完善。国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治

20、的行政部门手中。这就从结构上否定了三权分立的学说，提出了政治与行政的两分法。,第二节 公共行政学的演进,一、早期公共行政研究时期,威尔逊,古德诺,第二节 公共行政学的演进,一、早期公共行政研究时期,（2）古德诺的政治与行政：对政府的研究（1900）全面系统地论述了两分法理论。所谓政治，是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准。,第二

21、节 公共行政学的演进,二、传统公共行政研究时期,1、时间范围 这一时期以美国人泰罗1911年的科学管理原理一文为标志，到30年代行为科学兴起之前。这一时期提出了公共行政学的研究目的、研究对象、理论范畴、管理原则、研究方法等一系列的规范，基本形成了公共行政学的学科体系，使之成为一门领域广泛深入、内容丰富充实、作用独特卓然的独立学科。,第二节 公共行政学的演进,二、传统公共行政研究时期,2、代表人物及主要观点（1）弗雷德里克泰罗的科学管理原理（1910）,泰罗,第二节 公共行政学的演进,（1）弗雷德里克泰罗 着眼于企业的基层管理，提出了以时间动作分析、工作定额制度、标准化管理、对工人进行职业培训和

22、刺激性的差别工资等概念为核心的管理理论，因此被称作管理技术学派。应当把计划与执行区分开来，并加强专业化职能人员在组织中的作用。他的理论被称为“泰罗制”，泰罗本人也因此被尊称为“科学管理之父”。,第二节 公共行政学的演进,二、传统公共行政研究时期,2、代表人物及主要观点（2）亨利法约尔的工业管理和一般管理（1916）,法约尔,提出以职能分工、统一指挥和14项管理原则等概念为核心的管理理论。因他以加强企业上层的行政管理为目标，并自认为其理论适用于一切组织，所以，他的理论被称之为行政管理理论或一般管理理论。所有的工商企业组织中都存在六大类基本活动；技术活动、商业活动、财政活动、安全活动、会计活动和行

23、政管理活动。行政管理活动分为计划（Planning）、组织（organizing）、指挥（commanding）、协调（coordinating）和控制（controlling）。,第二节 公共行政学的演进,二、传统公共行政研究时期,2、代表人物及主要观点（3）马克斯韦伯,第二节 公共行政学的演进,二、传统公共行政研究时期,2、代表人物及主要观点（3）马克斯韦伯 三种合法的权力：合法的即被认为所接受的权力有三种：第一种是传统权力(Traditional authority)，是世袭的，它来自对传统文化的信仰和对个人明确而特殊的尊严；第二种是超人权力(charismatic authority)

24、，是个人奋斗得来的，它来自领导者的意志和强制性权威；第三种是法定权力(Legal authority)，是选举产生的，这来自法律和社会契约。,第二节 公共行政学的演进,二、传统公共行政研究时期,2、代表人物及主要观点韦伯官僚制的特征：（1）官僚组织形态是根据完整的法规制度设立的一种组织结构。（2）这种组织是井然有序的权责体系，组织内部根据需要实现劳动分工，同时明确规定每一个成员的权责并使之合法化，权责按等级的原则组织起来，形成为一个统一的等级序列；（3）根据组织中不同层级的职位需要，公开招考和挑选具备某种技术资格的成员，按照其专长进行合理分配和正式任命，务求每一位成员称职并只有一位上司；（4）

25、行政管理人员不是他所管辖公司的所有者，他们只是公职人员，他们领取固定的薪金，他的奖惩与升迁用制度加以明确规定并与工作成效相联系；（5）行政管理人员要遵从官主的严格规则、纪律和制约，而不受个人感情的影响，且毫无例外地适用于各种情况。,第二节 公共行政学的演进,二、传统公共行政研究时期,2、代表人物及主要观点（4）怀特 1926年出版了行政学导论（5）魏洛比 1928年发表了行政学原理（6）费富纳 1946年出版了行政学（7）古立克和厄威克 管理七职能论,第二节 公共行政学的演进,三、修正公共行政研究时期,1、时间范围 这一时期以艾顿梅奥（Elton Mayo）1933年的工业文明的人类问题为标志

26、，到60年代系统管理学派崛起之前。这一时期是行为科学-人际关系管理理论盛行的时期。使用反传统的研究方法，开拓了以人的行为和人际关系为中心的新的研究领域。,第二节 公共行政学的演进,三、修正公共行政研究时期,2、代表人物及主要观点（1）梅奥的工业文明的人类问题（1933）,梅奥,梅奥等人以实验的结果为依据，主要提出了三条原理：工人是复杂的社会系统的“社会人“，而不仅是“经济人”。企业中普遍存在着经常表现为某种团体的“非正式组织”。新型的领导能力在于，“要在正式组织的经济需求和工人的非正式组织的社会需求之间保持平衡”，即通过提高职工的满足度而激励职工的“士气”，从而实现提高生产率的目标。,第二节

27、公共行政学的演进,三、修正公共行政研究时期,领悟和把握一个组织的结构和功能的最好办法，就是对组织的决策进行分析，这种分析以对组织内影响成员决策和行为的因素进行分析为前提。“行政谚语”。决策或决定是行政行为的核心问题。满意决策模型。,2、代表人物及主要观点（2）西蒙的行政行为（1947）,西蒙,第二节 公共行政学的演进,四、整合公共行政研究时期,1、时间范围 这一时期开始于60年代初，没有明显的标志，而是一种渐进的过程。从提出新问题的角度划分，该时期或许可以以哈罗德孔茨（Harold Koontz）发表于1961年的管理理论丛林一文为启端。当时至少可以概括出社会系统学派、决策理论学派、系统管理学

28、派、经验主义学派、权变理论学派、管理科学学派、组织行为学派、社会技术学派、经理角色学派、经营管理理论学派等十一个学派。,第二节 公共行政学的演进,四、整合公共行政研究时期,2、代表性的理论 系统论为人们研究世界提供了新的指导思想和方法论，也为各个学科的沟通提供了前提。它强调组织的部分、部分之间的交互影响、部分之和组成的整体的重要性，强调组织对环境的影响和环境对组织的影响，把组织看成为一个相互联系的、动态的、开放的系统，从而使人们对组织的一般性质和一般发展规律有了更深刻的认识。但是，一般系统观念却包含着比较高的概括性，它更倾向于“原则性”而不是“技术性”。,第二节 公共行政学的演进,四、整合公共

29、行政研究时期,权变观是以系统理论为基础的，它否认一成不变、普遍适用的“最佳”管理理论和方法，认为每一种组织部有其特定的社会环境和内部条件，因此，随机应变，一切以时间、地点和条件为转移是组织管理行之有效的关键。,第二节 公共行政学的演进,四、整合公共行政研究时期,生态行政学。生态学原是研究生物与环境相互关系的一门自然科学。遵循系统论的观点将其引入行政现象的研究，于是就有了所谓生态行政学。其研究的基点，在于政府赖以生存和运作的生态系统（Ecological System）的重要性，强调政府与其环境(Environment)的互动（interactions）和动态平衡（Dynamic Equilib

30、rium）。弗雷德雷格斯（Fred Riggs）：融合型（Fused Model）的农业型行政模式、凌柱型（PrismaticModel）的过渡行政模式、绕射型（Diffracted Modol）的工业型行政模式三种模式。,第二节 公共行政学的演进,四、整合公共行政研究时期,公共政策分析。这个时期，西方国家出现了大量新的社会现象和现实、尖锐的问题，迫切需要政府公共管理及时和有效地加以应对。在这种历史条件下，公共政策分析应运而生。有一种观点认为，公共政策分析将成为公共行政研究的主要领域。政治学学者戴维伊斯顿认为，公共政策就是对全社会的价值作权威的分配。,第二节 公共行政学的演进,五、重建或革新行

31、政研究时期,自20世纪70年代以来，伴随着西方国家行政改革实践的推进，公共行政学又有了新的发展。关于这一部分的内容，将在讲授最后一章时一并涉及。,第二节 公共行政学的演进,六、我国公共行政学的历史与现状,现代意义上的公共行政学是从西方国家引进和借鉴的。80年代中期行政学的教学和研究得以恢复。我国公共行政研究近、中期所面临的主要课题。,第三节 国家行政管理体制,一、国家行政管理的基础,在公共行政的意义上，国家行政管理体制主要涉及国家行政权力的归属、结构以及运作方式等问题。,1、经由宪法、法律以及政治传统、社会习惯合法认定和授予的政府行政职能。2、政府在名义上享有、在实际上行使的国家公共行政权力。

32、,第三节 国家行政管理体制,二、国家公共行政管理的主体与客体,？（一）国家公共行政管理的主体在通常情况下，政府即国家行政机关代表国家，是这种行为的主体。1政府，包括中央政府和地方政府。2政府行政机关。3行政首长。4政府普通公务员。,第三节 国家行政管理体制,二、国家公共行政管理的主体与客体,？（二）国家公共行政管理的客体1经济性组织2社会性组织3政治性组织4教科文组织5新闻性组织6公民,第三节 国家行政管理体制,三、国家公共行政管理的主要方式,（一）行政立法、行政司法、行政管理法规。（二）行政决策、行政决定、行政政策。（三）行政领导、行政指导、行政引导。（四）行政规划、行政计划、行政预算。（五）行政协调、行政沟通、行政平衡。（六）行政干预、行政检查、行政制裁。（七）行政扶助、行政救济、行政服务。,