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1、第五章 公文行文规则与流程,第一节 行文规则,行文规则是控制公文行文对象、行文方向和行文方式等方面的制度规定。犹如城市道路交通规则规范着人们行路、行车的行为一样，行文规则规范着各种社会组织之间的行文行为，旨在确保公文有序、有效地运行，顺利实现公文的效用。,第一节 行文规则,一、行文主体行文主体，是指依照法律法规成立、能够独立行使职权、具有独立法律行为能力的组织及其负责人，包括各级国家机关、企事业单位、人民团体以及其他各类机构及其负责人。,第一节 行文规则,一、行文主体独立的行文主体均依法具有独立的行文权，即能以自己的名义对外制发公文以表达管理意图和决策，并能独立承担发文行文的一切后果。,第一节
2、 行文规则,一、行文主体合法的社会组织及其法定代表可以代表该机构对外行文，而一个组织内设的机构中，除办公厅（室）之外，其他内部组织机构一般不得以自身的名义向外机关行文。特别要注意的是，确因工作需要，有些单位的内设组织机构有时也可对外制发公文，如市教育委员会法规处对外制发了公文，但其公文的行文主体仍然是“市教育委员会”，而不是“法规处”，法规处仅仅是代表市教育委员会进行发文办理的业务机构，无论公文发出后所引发的是肯定性还是否定性的法律后果，其权利与义务的法定承担者均是“市教育委员会”,二、行文依据,作为处理各种公务活动的一种重要工具，制发公文必须始终服务于公务活动的需要，做到行文精简，高效，尽力
3、避免出现文牍主义现象。凡事发文，会徒增文件数量，浪费大量人财物和时间。,二、行文依据,(一)依据公务需求发文凡是国家法律法规、方针政策明确予以规定的，属于职能部门管辖权限的，联合行文而未能协商一致的，已在政府公报、报纸、电视、政府网站等媒体公开发布的，能通过电话、传真、政府专网解决问题的等各种情况，不再制发公文。,二、行文依据,(一)依据公务需求发文凡是能以一个组织的综合办公部门名义发文的，就不以组织名义发文；能以信函式格式印发的，就不以正式文件格式印发；能以白头文件（即无眉首的公文）印发的，就不印发红头文件。,二、行文依据,(一)依据公务需求发文凡发文要适度控制公文数量，坚持少而精的原则。一
4、是可发可不发的公文坚决不发，要适当控制公文发送范围，减少发文份数；不宜公开发布的领导同志的讲话以内部通报形式印发；已在政府网站发布的，一般不再印发各种简报通报。二是可长可短的公文一定要短。要大力压缩文件篇幅，控制文件字数，精简简报数量、篇幅和种类。例如：关于国务院办公厅精简会议文件改进会风文风的意见中就规定，国务院印发的普发文件一般不超过5000字，国务院办公厅印发的普发类文件一般不超过4000字。起草国务院领导同志在全国性工作会议上的讲话稿，一般不超过8000字；在其他会议上的讲话稿，一般不超过5000字。简报一般不超过1500字，调研报告一般不超过4000字。,二、行文依据,(一)依据公务
5、需求发文凡发文必须注重实效，切实解决实际问题。起草文件和讲话稿要注重针对性、指导性和可操作性，分析问题要切中要害，所提建议要切实可行，不搞“穿靴戴帽”，尽量减少对重要性或意义的一般性论述。倡导清新简练的文风，做到意尽文止。,二、行文依据,（二）依据职责权限发文行文主体在自身的职权范围中要依职行文，即制发公文必须符合自身的职权、地位和身份，不得超越权限发布公文，否则，所发公文就被视为自始未产生法定效用。越权行文不仅会带来工作秩序的混乱，打破组织之间权力分工的体系，而且还会降低办文、办事的效率。,二、行文依据,（二）依据职责权限发文一个组织的内设机构，除了办公厅（室）外不得对外正式行文。以政府系统
6、为例，首先，上级政府的职能部门（除政府办公厅室外)一般不得向下一级政府正式行文，如确需行文，应报本级政府批转或由本级政府办公厅（室）转发。,二、行文依据,（二）依据职责权限发文其次，职能部门内设机构不得向本部门机关以外的其他机关（包括本系统）制发政策性和规范性文件，不得代替部门审批下达应当由部门审批下达的事项；与相应的其他机关进行工作联系确需行文时，只能以“函的形式”（信函式格式）行文。第三，具有上下级业务关系的，应尽量直接对口行文，以减少中间环节；同级或不相隶属的单位之间，应以“函的形式”（信函式格式）商洽工作、询问和答复问题、审批事项。,二、行文依据,（三）依据工作关系发文工作关系不同，行
7、文关系和行文方向便不同。现实社会中，不同组织之间的工作关系概括起来有四种类型：一是领导与被领导关系，即处于同一组织系统的上级单位与下级单位之间的工作关系，如汕头市人民政府与金平区人民政府的关系，二者同属政府系统，具有服从与被服从的工作关系。二是指导与被指导关系，即处于同一专业系统的上级业务主管单位与下级业务主管单位之间存在的工作关系，如广东省教育考试院与汕头市考试中心之间存在着工作技术、手段手段、方法等业务关系。,二、行文依据,（三）依据工作关系发文三是平级关系，即处于同一组织系统或同一专业系统中的同级单位之间平行的工作关系，如汕头市公安局与汕头市教育局，二者都是汕头市人民政府领导下的职能部门
8、，相互之间属于同一行政层级。以上三种工作关系表现了同一个组织系统中各种组织机关的相互工作关系。凡是具有领导与被领导、指导与被指导工作关系的组织之间可以相互制发上行文、下行文，如命令、决定、请示、报告等；凡是具有平行工作关系的组织之间可以制发平行文。,二、行文依据,（三）依据工作关系发文四是不相隶属关系，即不处于同一组织系统和同一专业系统的组织之间的工作关系，如国务院与中共中央，分别属于政府组织和党组织两个系统，省人民政府与省军区，是政府系统与军队系统之间的关系，药业集团与市工商行政管理局，是企业与行政组织之间的关系等。凡是具有不相隶属的工作关系的组织应相互制发平行文。,三、行文对象,为了避免公
9、文传递的主观随意性和非程序性，要求发文机关必须结合组织的隶属关系、职权范围以及公文的性质和内容等多方面因素，严格确定公文主送对象和抄送对象，以保证公文有条不紊地高效运转。公文的行文对象可分为主送机关和抄送机关。,三、行文对象,（一)主送机关主送机关是受理并负责办理公文内容的主要机关。公文写作中选择主送机关应遵循下列原则：1.公文应主送主办机关。一般情况下，上行文只主送一个负责办理的主管机关，如报送上级单位的“请示”、“意见”等；下行文可以主送一个或者多个下属机构，如教育部要发布一份“通知”，需要下属几十所院校执行，其主送机关就是多个单位，不便一一列举主送机关名称时可用统称“部委各院校”表达。,
10、三、行文对象,（一)主送机关2一般不主送单位负责人个人。除上级组织的领导人直接交办并要求直接报送的情况外，一般不应将“请示”、“报告”、“意见”等公文主送给单位负责人个人。,三、行文对象,（一)主送机关3.上行公文应避免“多头主送”。将“请示”、“报告”等上行公文同时主送多个上级部门，往往会导致：一是相互推诿不办事，公文在多个部门间“旅行”而不能落实云；二是各主送机关之间签署意见不一致甚至相抵触，使各主送机关之间产生矛盾和冲突。以上两种情况都会影响公文的办理速度和实际效用。,三、行文对象,（一)主送机关4.党政组织互不主送公文。选择主送机关时，应坚持党政分开行文的原则，避免党政部门之间直接主送
11、请报类、领导类公文，即：不能以行政组织的名义向党的组织直接发布指示、命令或请示、报告工作；党的组织一般也不直接向行政机构直接发布指示、命令或者报告、请示工作。行政组织中的党组，是一级党委的派出机构，不是一级党的委员会，不经授权不能以党组名义向下级行政组织及其党组制发领导性公文，但可以向其所属的上级党委行文汇报工作与反映情况。因此，党政组织应在各自的系统中行文，以保证各类组织行文的有序性与规范性。,三、行文对象,（二）抄送机关抄送机关是只需要了解公文内容或者需要协助办理公文的机关。抄送机关应根据公文发送范围和实际需要来确定，不得随意选择和扩大抄送对象的范围。并不是每一份公文都必须选择抄送机关，扩
12、大公文抄送对象的范围并不能增加发文的分量、工作成绩或单位知名度；相反，乱抄乱送会增加发文数量，加大收文机关人员的阅文量，使大量的无用信息干扰有用信息的处理和使用，并给公文处理和管理带来困难，造成人、财、物和时间的浪费。,三、行文对象,（二）抄送机关要恰当选择抄送机关。通常，可以作为抄送对象的有下列机关：1.除主送机关外，需要知悉或执行公文内容的其他机关；2.需要协助主办单位办理公文的相关机关；3.向下级机关发布的重要公文，应同时抄报其直接的上级机关；4.特殊情况下的越级请示，应当抄送被越过的上级机关；5.受双重领导的下级机关向其中一个领导机关主送公文时，应将另一个领导机关作为抄送机关；反之，受
13、双重领导机关的一个领导机关向共同的下级机关制发公文，应把该下级机关的另一个领导机关作为抄送机关，以便两个领导机关互通信息，避免所制发的决策和指示产生冲突或矛盾等,三、行文对象,（二）抄送机关不得作为抄送机关的情况如下：1.请示上报的同时，不得抄送下级机关；2.公文的抄送机关不应再次将公文转抄、转送其他机关；3.联合发文时，联合发文的单位不作为抄送机关；4.已公开发布的公文，各地区、各部门不得层层抄转发文。,四、行文方式,行文方式，是指公文传递、运行的方式。为了保证公文迅速、准确、安全地传递并尽快发挥效用，应当根据工作需要、工作关系，恰当地选择行文方式。,四、行文方式,(一)逐级行文逐级行文是指
14、按组织结构层次逐级上传下达公文。为了维护组织系统运行的层级结构，维护组织管理的总体效能，同一系统的上下层级间行文应以逐级行文为主。同一系统中的上行文、下行文都以此为主要的行文方式。如汕头市金平区人民政府应向汕头市人民政府请示、汇报工作，向其下属各街道办事处布置工作。,四、行文方式,（二）多级行文多级行文是指将公文同时发送给上几级或下几级机关，甚至直达基层组织与人民群众。这种行文方式可迅速传递公文信息，减少逐级转发公文的时耗和信息失真的机会，多用于不容许作任何变通和发挥的下行文。如国务院为了将有关文件的精神迅速传递到各级政府，可以同时将公文下发至县级以上各级地方政府。,四、行文方式,（三）越级行
15、文越级行文是指越过自己的直接上一级或直接下一级机关直接向其他上级或下级机关行文。如县政府越过其上级市政府直接向省政府请示工作。这种方式如运用得当确有路线短捷、传递迅速的效果，但除非具备一定的特殊条件，否则一般不宜采用。,四、行文方式,（三）越级行文具有下列情况之一的可采用越级行文方式：1.情况特殊紧急，逐级上报下达会延误时机造成重大损失的；2.经多次请示直接上级，问题长期未得到解决的；3.上级交办并指定越级上报某些事项的；4.检举、控告直接上级的；5.直接上下级之间就某一问题存在异议且无法达成一致意见的；6.需直接询问、答复、联系个别专门事项的；7.反映或处理不涉及直接上下层级的职权范围的个别
16、随机偶发事件或问题的。,四、行文方式,（四）联合行文联合行文是指处于同等地位的两个或两个以上机关共同发布公文。联合行文必须满足两个条件：1.联合行文的组织应是“同级”组织，即联合行文的组织是行政层级相同或相当的平级机构或者不相隶属的机构，例如：同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下级下级政府可以联I联合行文；政府与同级党委和军队机关之间可以联合行文；政府部门与相应级别的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位可联合行文；没有隶属关系的企业、事业及各种团体等组织之间也可联合行文。,四、行文方式,（四）联合行文联合行文是指处于同等地位的两个或两个以上机关共同
17、发布公文。联合行文必须满足两个条件：2.联合行文应遵循协商一致的原则，即联合行文前，应当明确主办部门，各部门须就有关行文内容协商一致后，方可行文。如就发文内容沟通协调无法达成一致意见时，各单位不得按各自的意见行文，否则，将由上级机关依法责令纠正或予以撤销。为了坚持党政分开行文的原则，应尽量减少党政组织联合行文。,四、行文方式,（五）对口行文对口行文是指上、下级业务部门之间相互直接传递公文的方式。下级业务主管部门不要把由上级业务主管部门职能范围内应解决或决定的事项报请本级政府，由本级政府向上级政府请示，再通过上级政府转交其所属的业务主管部门负责办理，反之，上级业务主管部门也不更以这种工作流程来对
18、下级业务部门发文指导工作，否则，会增加公文在两级政府之间的流转时间，不利于公务活动的及时处理。如教育部与河北省教育厅之间沟通教育方面的业务活动问题，就没有必要通过两级政府来周转，双方可就其职权范围管辖的业务活动直接制发具有业务指导与被指导性质的公文。,四、行文方式,（六）直接行文直接行文是指平级或不相隶属的机关之间直接传递公文的方式。属于同一组织系统的平级组织之间，采用直接行文可以避免按组织系统先上报到共同的上级组织再由其下发的传递方式，这种方法增加了公文传递的层次、手续和在各单位周转的时间，降低了办文、办事的效率，如市财政局与该市教育局之间关于行政教育经费事宜即可用“函”来直接行文，不需再由
19、该市人民政府作为中转环节。不相隶属的机关之间行文，由于相互之间不属于同一组织系统，不需要考虑组织机构的级别关系，直接以“函”相互行文联系事项、商洽工作，如省军区与其驻地所在的市区街道办事处之间为事宜行文就应采用“函”行文。,四、行文方式,（七）公开行文公开行文是指通过公开张贴或通过报纸、电台、电视、网络等媒体公开向社会发布公文的方式。随着民主政治的不断推进，人们对各种信息的需求越来越强烈，按照有关法律法规的规定，一些公共管理机构的各类公文应采用不同的方式向社会公开公布。为此，此类公文通常不需采用逐级行文的方式层层传达。公开行文时，信息传递时间快、发送范围广、成本低、信息透明度高，既有利于社会公
20、众获取、贯彻落实公文内容，又有利于监督有关组织的公共管理活动，从而形成“依法行政”、“依法管理”的良好的法治社会环境。,四、行文方式,（七）公开行文通常，各级、各类国家机关以及教育、医疗卫生、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位制发的公文，凡符合下列情况之一的应当采取公开行文方式：1.涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；2.需要社会公众广泛知晓或者参与的；3.反映本机关机构设置、职能、办事程序等情况的；4.其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。,公文行文规则案例研习,根据下列情景提示，分析下列行文是否符合行文规则，并说明理由：(1)为了规范
21、管理各集贸市场，县工商行政管理局将县市场管理办法以“公告”形式印发各单位，以便于周知和执行。,公文行文规则案例研习,(2)为保证运动会期间城市交通的畅通，市交通管理局和该市区交通管理局联合发布交通管制通告。(3)为了在青少年中提倡科学，反对迷信，加强科技知识的普及和推广工作，中共县委与该县县委宣传部、县教育局联合制发公文。,公文行文规则案例研习,(4)贸易公司为了提高市场营销人员的专业素质，拟对其进行分批培训，为此，特向大学发出通知，希望予以协助。(5)为了加快公文处理的速度，房地产开发公司将办理有关开发用地相关内容的公文直接主送给该市国土资源管理局庄局长，并附该公司董事长致庄局长的信函。,公
22、文行文规则案例研习,（6)中国政府网于2008年1月15日以国务院令的形式公布了国务院关于废止部分行政法规的决定，县政府一位官员说，经批准在媒体上发表的公文只能作为参考资料供学习和工作参考，还要等待国务院的红头文件发下来才正式贯彻执行。(7)为了迅速调查、处理X市区第十中学突发学生群体食物中毒事件，中共市委特向该区人民政府发出紧急通知。接通知后，该区政府将情况撰写成报告，汇报事发后的应急处理情况和将要采取的相关解决措施等，并将报告直接主送该市市委书记王xX，向他汇报工作。,公文行文规则案例研习,(8)职业中学要建立5个多媒体教室，需要购置260台电脑及其他设备，特向办公用品贸易公司发出通知，告
23、知其购置设备一事，该公司回函告知相关设备的型号、价格以及售后服务等问题。(9)为了促进市属高校发展，支持各高校加大高级人才引进力度，市教育局特向该市人事局制发请示，申请将人才引进指标由原来每年200个增加到250个。,公文行文规则案例研习,(l0）市物价局就该市2008年农副产品价格上涨状况特制发一份情况通报，主送市委、市政府、该市发展改革委等单位，同时抄送市教育局、市人事局、市环保局、市交通局、市建委等其他职能部门。(11)市人民政府与该市公安局、文化局、工商局等部门拟于近日联合发出通知，部署在全市范围内集中开展一次打击侵权盗版的专项行动。,公文行文规则案例研习,(12)市发展改革委新任秘书
24、小王，针对县局办公用房建设项目的请示草拟了一份批文，文中包括以下内容：该局同意征用镇的土地亩作为办公用地：建设资金除市政府划拨万元外由县财政补助万元；拟定工程建设单位的选择范围与条件等。(13)市实验中学拟建一栋综合教学楼，由于涉及项目立项、建设用地、建设资金等问题，于是该校将市实验中学关于修建综合教学楼的请示同时报送相关业务主管部门：该市教育局、发展改革委，国土资源局和财政局，以期几种批文能够同步办理，提高办文办事效率。,第二节 写作程序,公文写作一般要经过下列步骤：明确行文目的、收集选择材料、拟写提纲、草拟文稿、修改审核文稿、签发定稿等。,第二节 写作程序,一、明确目的 公文写作是一种群体
25、活动，其中负责文稿撰写的业务人员，尤其是文秘人员要做到如下几点：一要弄清授意者（组织负责人）的意图，并从中提炼出公文的主题；二要使主题真实准确地反映客观实际，符合事物发展的客观规律；三要符合党和国家的法律法规和有关专业系统的政策规范。同时，还要根据公文主题和预设的行文目标，来选择相应的文种，确定行文的主送和抄送机关或者转送的范围，选用适宜的公文表达形式等。如果对公文要阐文要阐述什么不清楚，对肯定或反对什么似是而非，或者出现公文主题违背法律法规等情形，那么，就不可能写出规范的高质量的公文来。,第二节 写作程序,二、收集选材要使公文内容充实丰富、准确真实，就必须坚持进行广泛的社会实践和认真而深入的
26、调查研究，通过调查研究，了解各种信息，掌握大量的材料，占有充分的拟据，只有这样，才能深刻地分析事物的本质，认识其发展规律，把公文写深写透，提出有针对性和指导性的对策，解决工作中的实际问题。,第二节 写作程序,三、拟写提纲根据公文主题的需要，提纲可粗可细，粗的只简单描述公文的总体轮廓，拟出标题、确定结构层次和前后排列的逻辑次序即可；细的则还要在此基础上具体确定以下事项：怎样划分段落，怎样过渡和照应，怎样开头和结尾，在哪些地方用理论材料，哪些地方用具体事实材料，哪些地方应详尽，哪些地方应概略，公文中的小标题应该如何拟写，行文目的和要求以及公文主题应在哪里点明或再次强调，等等。,第二节 写作程序,四
27、、草拟文稿在规范的公文用纸上（电脑写作可以通过打印机输出草稿）形成文稿，在文稿完成后将统一规格式样的“发文稿纸”作为其首页，并将“发文稿纸”上的有关项目一一填写清楚，其项目主要包括：公文标题、密级、紧急程度、签发人、核稿人、拟稿单位、拟稿人、主题词、主送机关与抄送机关、附件等。相关人员应当认真填写这些信息，以便为印制公文正本格式提供依据。,第二节 写作程序,五、修改审核公文写作具有群体性，有多种人员参与公文修改审核工作：首先，业务人员、秘书人员等撰稿人自审，按照有关的行文目的和要求，对照有关法规、规定以及其他写作要求与规范检查修改文稿；其次，业务部门负责人进行修改审查，其工作侧重于对公文中业务
28、内容的准确性、行文必要性、专业规范性进行审查把关；第三，综合办公部门的负责人或专门的公文核稿人进行修改审核，侧重于对公文行文规则、体式的规范性和内容的合法性进行审查。重要文稿必须通过集体讨论修改，如在这一程中对有关问题有重大分歧，应按组织规则以集体决议为最终修改的依据，或者报请该组织的领导定夺。,第二节 写作程序,五、修改审核公文修改审核工作是把好公文质量关的重要环节，其工作重点是：一是确定是否有发文的必要，即判断发文是否是实际工作中解决问题所必须的，通常，当面谈、电话、会议等无法满足信息交流的需求时才选用此种书面行文方式；二是检查文稿是否符合行文规则，即检查文稿是否符合有关部门提出的统一的控
29、制规则；,第二节 写作程序,五、修改审核三是检查文稿内容是否符合要求，即文稿内容是否符合发文目的和国家的方针、政策、法律、法规和规章的规定；四是检查文稿形式是否符合公文写作规范，即确定文稿的结构、语言、人名、地名、简称、数字、引文、结构层次序数、国家法定计量单位、原稿使用的纸张和字迹材料等形式是否符合有关规定。修改过程中应正确使用修改符号，具体方法可参照国家标准校对符号及其用法。,第二节 写作程序,六、签发定稿文稿从草稿转换成公文定稿主要有两种基本方式：一是经有关负责人签发后文稿即为定稿；二是按有关程序或规定，经有关机构批准或会议讨论通过后，即为定稿。文稿一经定稿，不经签发人批准或单位同意，任
30、何人不得再对文稿的内容做任何修改。,写作程序案例研习,指出下列公文写作活动中存在的不当之处，并分析指出正确做法：(1)市畜牧水产局办公室秘书小李负责草拟一份关于启动生猪标准化规模养殖场建设项目的意见，撰写完毕后小王觉得自己不能准确把握文稿中与生猪养殖及标准化养殖相关的一些专业问题和政策原则，但他知道分管畜牧的周副局长恰好是学畜牧专业的，一定能够补充修正文稿中不清楚的地方，于是他填写发文稿纸，直接将文稿呈送周副局长。周副局长正在开会，匆匆阅文后签注了“同意下发”的批示意见。小李取回文稿并未发现需修改之处，就高兴地将文稿送到文印室印制。但办公室康主任在给公文正本用印时发现了内容与数据方面的错漏。不
31、过，康主任见周副局长已经签发，也就不好意思指出来。于是，公文在盖完章、登记完毕之后就发出去了。,写作程序案例研习,(2)有限责任公司是一个大型贸易集团，机构稳定，职能明确，分工清楚。为了发挥业务部门的专业特长，提高公文撰写质量，公文草拟工作主要由公司所属各业务部（室）负责。近日，人力资源部小孟撰拟了一份员工职业培训管理办法，经本部负责人唐总监审核后，小孟直接到办公室何秘书处要了公司发文的编号，然后将公文印制出来并下发公司各部门执行。,写作程序案例研习,(3）县林业局为了大力增加本县森林覆盖面积而开展了退耕还林工作。开展这项工作需要投入大量资金，但由于本县政府财力不足，此项工作进展缓慢。在一份退耕还林的情况告中，该县林业局汇报近年封山育林、退耕还林工作的进展情况，重点陈述了目前工作中存在的诸多问题，特别是财政资金紧张所导致的工作困难，并恳请市政府划拨60万元支持本县的林业工作。为了让市领导尽快知悉该报告，该县林业局直接派人将报告主送给主管市财政工作的王副市长。由新汕大百事通提供！,
