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1、第十五章 宏观调控法律制度的一般原理,案 例,中央银行宏观调控案,【案情】中国人民银行行使利率调整权连续八次降低存贷款利率。自1996年5月至2002年2月，经国务院批准，中国人民银行连续八次降低银行存贷款利率，今天分列如下：,2003年6月 5日，中国人民银行发布关于进一步加强信贷业务管理的通知）（银发200321号，以下称121号文）。中国人民银行称，出台该政策是由于2002年下半年以来，部分地区出现房地产投资增幅过高、商品房空置面积增加、房价上涨过快以及低价位住房供不应求和高档住宅空置较多等结构性问题。部分地区的商业银行为了抢占市场份额，违反有关规定，放松信贷条件；一定程度上助长了部分地
2、区房地产投资的过热倾向。,121号文要求各商业银行对房地产信贷进行更加严格的管理，对房地产开发商的开发贷款、储备贷款、个人住房贷款、个人住房公积金贷款等7项贷款全面提高了门槛。2005年8月15日，中国人民银行向国务院建议，取消商品房预售制度。,思考方向1、中国人民银行利率调整权的体现；2、中国人民银行在我国经济运行中扮演着什么角色？3、法律制度如何保障中央银行履行其职责？,现代市场经济条件下，政府有义务提供公共物品，实现经济和社会的协调运行。其中，调控宏观经济运行，促进国民经济持续、快速、健康发展是国务院及其宏观经济调控主管部门的一项重要的义务。为保障这些义务的履行，增进相应的绩效，宪法和有
3、关法律还赋予国务院及其宏观经济调控主管部门相应的权利宏观调控权。其中，利率调整的决定权，是国家宏观调控权体系中的权利之一。宏观调控权是法定的。宪法第15条及其修正案第89条，是国务院行使宏观调控权的宪法依据。调整利率，是一项重要的宏观调控行为，是宏观调控权行使的体现。,利率调整决定权，既是中国人民银行所享有的法定权利，又是其法定义务。1992年以来，国民经济发展速度较快，一些宏观经济指标趋于恶化，通货膨胀的问题日益严重。中国人民银行先后几次提高存贷款利率。1994年以来，宏观经济形势趋向另一面，通货紧缩形势日益明显。为此，中国人民银行根据宏观经济的新形势特别是货币供应量MI、消费价格指数CPI
4、和其他相关宏观经济指标及其走势，经国务院批准，连续实施了八次降低存贷款利率从而及时地遏制或减缓了通货紧缩的形势，增强了国民经济的协调性，促进了国民经济的良性发展。,2003年4月28日，成立银监会，中国人民银行的金融监管职能正式剥离，工作重点集中到货币政策和宏观调控职能。12月27日公布的中国人民银行法修正案将中国人民银行的职能明确定位为“制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定”。货币政策的首要目标是“保持货币币值的稳定”，而宏观调控也要紧紧围绕“金融稳定”的大方向。具体到本案例而言，虽然房地产业是否已经过热、将来应当如何发展，并非央行的职责，但如何防止房地产市场过热导致银行信贷
5、风险提高，却是央行应当关注的焦点，央行也正是根据中国人民银行法赋予的职责和权限出台的121号文件。,中国人民银行法是宏观调控方面的规范性法律文件，中国人民银行的主要职责也是运用货币政策工具实现国家宏观调控目标。具体到本案例，对121号文件的激烈反响，反映了被监管者、监管者及其机制等多方面的问题，体现了银行监管体制改革的复杂性和进一步完善机制的迫切性。三大银行法的颁布，还仅仅只是揭开了我国银行制度改革的序幕。,第一节 宏观调控法概述,一、相关概念阐释宏观调控宏观调控是国家为实现宏观经济的总量平衡和经济结构的优化，保证经济持续、稳定、健康发展，而对国民经济总体活动进行的调节和控制。从狭义上讲它仅指
6、货币收支、财政收支和外汇收支总量的调节和控制；从广义上讲，人们通常又把政府为弥补市场缺陷而采取的其他有关方面的宏观措施也纳入宏观调控的范畴。1984年中共中央作出的关于经济体制改革的决定中出现了“宏观调节”的提法，到1993年宪法修正时，才正式确立“宏观调控”这一概念。,宏观经济政策宏观调控，又称宏观经济调控，是国家对国民经济总体的供求关系所进行的调节和控制，一般是通过宏观调控经济政策来实现的。宏观经济政策是指国家在一定时期内按照宏观调控目标的要求而制定的组织、调节、控制经济活动的行为规范和准则，是国家宏观调控经济运行，保障市场经济健康发展的重要工具。,主要内容财政政策。它包括财政收入政策、财
7、政支出政策和债务政策。货币政策。它主要是由中央银行实施的，对经济运行的干预，主要集中在总量和结构两个方面。产业政策。它是国家为实现一定的经济和社会发展目标，调整产业结构和生产力布局，从增加有效供给方面促使社会总需求与总供给平衡的措施总和。收人分配政策。它是以国民收入分配过程为直接调节对象的，通过变动国民收入最终分配（即总需求）调节社会供求关系。通过变动收入分配，兼顾积累与消费，促使总供给与总需求实现大体平衡。,宏观调控法宏观调控法是指国家在调整国民经济运行，调节和控制宏观经济活动过程中发生的社会经济关系的法律规范的总称。目前，我国尚未制定一部统一的宏观调控法，它是由许多调整宏观经济调控关系的法
8、律、法规及规范性文件构成的，如预算法、中国人民银行法、税收征收管理法、对外贸易法、价格法等等。,在人们的一般观念中，宏观调控仍然是政府的特权，宏观调控法不过是政府宏观调控的意志和政府的宏观调控行为。事实上，这是对宏观调控法的误解。宏观调控法是法律，政府的宏观调控意志和行为也应当受到法律的约束。宏观调控法的调整对象是宏观调控关系。宏观调控法不是政府管理市场主体的工具，而是要同时制约政府和市场主体的宏观调控行为；无论调控方还是受控方在宏观调控中都享有一定的权利，并负有一定的义务，尽管双方地位不对等，但都必须依法行事。,二、国外有关宏观调控的理论与实践（一）国外有关宏观调控的理论 1、罗斯福“新政”
9、（19331936）时期的经济学说及其对美国经济立法的影响。“新政”主要内容：以大量贷款和津贴挽救工商业，刺激私人投资，借通货膨胀提高物价，消减农业生产，销毁农产品以克服农产品过剩，举办公共工程以增加就业，对失业者给予最低限度的救济等。在罗斯福积极有效的推动下，美国国会制定了紧急银行法、产业复兴法、农业调整法等许多反危机的法律，以保障“新政”的推行。,2、凯恩斯经济学说对资本主义经济立法的影响 英国经济学家凯恩斯于1936年出版就业、利息和货币通论一书，创立了一个以国家干预为中心的医治资本主义经济危机和解决就业问题的较为完整的理论体系。凯恩斯对经济大萧条中资源普遍未被充分利用的现象进行解释，提
10、出政府可以通过经济政策（如扩张性的财政政策和货币政策）来对社会总需求进行刺激，使经济资源得到充分利用。而在经济处于通货膨胀的“过热”阶段，政府也可以通过紧缩性的财政政策来控制社会总需求。总之，凯恩斯理论非常强调政府在宏观调控中所扮演的重要角色，政府可以通过对经济运行施加影响，减轻经济波动，使总体经济的均衡点处于一个理想的位置。,在日本，为了应对经济危机，政府制定的粮食法、工业公会法、取缔重要物资出口法、国家总动员法，实行对战争需要的资金和物资的国家控制，同时，在几个重要的产业部门，建立以统制生产和分配为主旨的统制会，这种统制会和统制机关，实际上发挥着国家统制的机能，对一切经济生活实行强制管理。
11、在英国，起先导作用的是1944年英国政府发表的就业政策白皮书，1946年国会通过了就业法，首次把凯恩斯的“充分就业”的思想，运用于立法实践。该法案的最大贡献，就在于用法律的形式，确定了英国联邦政府负有扩大就业、稳定和促进经济的责任。后来该法案又被称为“经济计划大宪章”而备受赞赏。,3、德国有关宏观调控方面的理论及立法 德国的经济制度以“社会市场经济”而著称，其基本理论是把市场的自由原则同社会的平衡结合起来，强调市场机制和政府宏观调控的协调。德国基本法第22条规定：国家有义务对经济发展带来的不利于社会的结果进行干预。1967年制定的经济稳定与增长促进法，比较全面地规定了政府对社会市场经济各领域进
12、行宏观调控的经济政策、经济手段及实施程序。“持续增长、物价稳定、高度就业、外资平衡”成为宏观经济的四大目标，是一切经济政策的总方针和立法宗旨，进而明确规定联邦政府保证经济稳定与增长的职能。,（二）国外有关宏观调控的立法实践德国于1967年制定经济稳定与增长促进法、法国1982年颁布计划化改革法、美国1976年颁布充分就业和国民经济平衡增长法。美国，1861年制定莫里尔法以保护关税，1864年制定国家银行法，1913年制定联邦储备银行法，1887年通过商业管理法、1933年颁布产业复兴法案和农业经济调整和农业信贷法；二战后，美国还制定出口管理法、外贸法。,德国制定有财政管理法复兴开发银行法、德意
13、志联邦银行法、煤炭经济法、农业法、原子能法等。法国1984年法国制定银行法，1986年颁布价格放开和竟争条例等。日本仅在财政税收方面就先后制定有财政法、地方财政法、地方税法、国税征收法、所得税法、法人税法等法律；在产业调节方面更为突出，仅二战以来，就制定有农业机械化促进法、原子能基本法、机械工业振兴临时措施法、电子工业振兴临时措施法、农业基本法、石油业法、中小企业基本法、中小企业现代化促进法、沿海渔业振兴法、中小企业现代化资金促进法。,三、宏观调控法的理论研究和立法现状 1、宏观调控的目标是：促进经济增长，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡。2、宏观调控的手段可采用经济手段、法律手段、行政手
14、段。3、宏观调控的范围。市场经济条件下，市场调节是主要的，是第一次调节；政府调节是次要的，是第二次调节。市场调节能够做到的，政府就不用去干预，而且政府调节主要是通过实行宏观调控来实现总量、结构等方面的平衡与合理化。4、宏观调控法的特征。调整范围的整体性和普遍性、调整方法的指导性和调节性、调整手段的综合和协调性。,5、宏观调控法体系 我国宏观调控法的体系框架已基本形成，主要包括国民经济和社会发展计划法、财政税收法、金融法、产业政策法、投资法、价格法、国有资产管理法、对外贸易法等。6、宏观调控法的理论基础（1）经济增长政策理论；（2）稳定物价政策理论；（3）反经济周期政策理论；（4）就业政策理论；
15、（5）资源管理和保护理论；（6）国际经济政策理论，,第二节 宏观调控的若干基本问题,（一）宏观调控的必要性 及法治化基础宏观调控的必要性市场经济存在着弊端与缺陷，要求国家通过宏观调控加以纠正和补充。,一、宏观调控政策与宏观调控的法治化研究,市场经济的弊端与缺陷表现市场经济受本位利益和局部利益驱动，忽视全局和整体利益，对某些非竞争性的基础产业部门、社会公益性部门的经营以及环境保护等无能为力；市场经济以近期利益为目标，忽视长远利益，产生短期行为，对生态平衡造成危害；市场调节是事后调节，它能自动纠正经济运行中已经产生的偏差和失衡，但不能预先防止这种偏差和失衡的产生，其调节具有明显的滞后性，易造成产品
16、大量积压和社会财富的浪费；,市场经济受多元的、分散利益所支配，具有某种盲目性和自发性，引起市场效率的波动性；市场经济对于涉及全局性的领域，如国民经济总量的平衡，总供给和总需求的矛盾，大规模高新技术的开发，各个利益集团冲突矛盾的调节，经济关系国际化带来的矛盾和冲突等难以应对。,宏观调控的法治化基础在我国社会主义市场经济条件下宏观调控必须建立在法治的基础上。市场经济只有在法律的引导、规范、保障和约束下才能得到正常发展。市场经济法治化的实质和核心在于不仅要强调政府维护和执行法律，而且要强调政府本身也要依法行政，受到法律的约束。因此，从这个意义上讲，市场经济应是一种法治经济。,宏观调控行为具有宏观性、
17、应急性、概括性、广泛性、主体的高层次性等特点。所以，如果经济管理机关的宏观调控不受法治原则的约束，宏观调控就可能会变成行政专权，导致法律危机，其结果只能是弊害丛生。所以，对政府的宏观调控行为进行法律上的控制是法治国家必然的要求。,传统观点认为：宏观调控包括行政、经济和法律三大手段，而这三大手段又是并行不悖的。李昌麒教授提出：有的问题明显是法律问题，但还要说那是经济问题；有的政策已经上升为法律规定了，还要说那是政策规定，这是宏观调控失误的一个重要原因。应当树立主要依靠法律的手段实施宏观调控的思想，行政手段必须以法律规定为前提，当经济手段上升为法律时，就不宜再称经济手段。不论是经济手段还是行政手段
18、，其运用都必须采取一定的法律形式。,（二）宏观调控手段及法治化研究,宏观调控手段的法治化在法治社会中，行政和经济手段，都必须在法律允许的范围内才能运用，也只有在法律的认可和保护下才能实施；法治与市场经济的关系决定了经济和行政手段最终都应纳入法治化的轨道。宏观调控手段法治化的途径一是立法，即将有效而具有普遍意义的宏观调控措施制定为具体的法律规范；二是计划，即依法定的程序制定、下达指令性和指导性计划，适用于较短期限内实施的宏观调控措施；三是颁布临时特别法令，即在较为紧急的情况下，或实施时间短、涉及的问题比较特殊的临时性宏观调控措施。,（三）宏观调控政策与宏观调控的法治化宏观调控政策财政政策货币政策
19、产业政策收入分配政策等宏观调控政策的实施，必须建立在法治的基础上。宏观调控政策是宏观调控法的基础，宏观调控法可以保障宏观调控政策更好地贯彻实施。,二、宏观调控法的调整对象,宏观调控关系是指国家对国民经济总体活动进行调节和控制过程中发生的经济关系。含义（1）宏观经济调控关系的一方主体是国家。（2）宏观经济调控关系是国家在履行经济管理职能，以间接手段调控经济运行过程中与市场主体之间所发生的间接管理关系。（3）宏观经济调控关系是国家在对国民经济的总体调控过程中与市场主体之间普遍发生的社会经济关系。,宏观调控关系,潘静成、刘文华（1999）提出：平衡优化、有限于预、宏观效益、统分结合。王守渝、弓孟谦（
20、1995）提出：总量控制、间接调控为主、协同调控、集中统一调控权、政府的调控行为规范化和约束。卢炯星（2001）提出：资源优化配置、总量平衡、间接调控、统一协调、宏观效益。杨紫烜（1999）提出：间接调控、计划指导、公开、合法、适度性、稳定性与灵活性相结合。,三、宏观调控法的基本原则,宏观调控法的基本原则决策集权原则宏观调控决策权不能由各种各样的部门和机构分散行使；宏观调控决策权必须控制在较高层次的国家机构手中。国务院、全国人大或人大常委会。权力制约原则（也称“国家权力的制衡”）在宏观调控过程中，调控者拥有无比强大的权力，调控者与受控者的法律地位不平等，极易导致权力滥用、低效运行等逆向效应，使
21、国家的经济发展同时面临“市场失灵”和“政府失灵”的双重风险。因此，对宏观调控关系的调整，重点在于控制政府的宏观调控行为。宏观调控法首先是规范和管理调控者的法。,坚持权力制约原则，必须从经济民主的理念出发，一方面要合理分配权力、强化权力制约，做到权利、义务和法律责任的严格一致；另一方面要赋予市场主体、社会公众以广泛而有力的异议、抗辩和监督的权利。体现在立法中，就是要建立严格的决策提议、初步审查、预期公告、异议和评估、公开论证（或听证）、最终批准的决策机制；构造国家机构之间的监督制约机制；确立宏观调控机关及其个人的法律责任制度；建立过错追究机制等等。,维护受控者权利原则宏观调控在多数情况下可能会对
22、市场主体产生不利的影响，甚至可能会从根本上牺牲一部分市场主体的利益。法律在赋予受控主体必须接受国家宏观调控义务的同时，必须赋予并充分顾及受控主体应有的权利。宏观调控法是控权法，但同时也必须是权利保障法。受控主体的权利主要有：参与权；监督权；获得补偿权；求偿权,保障宏观调控理性化运行的原则 宏观调控法的最基本价值，就是要通过制度设计保障宏观调控沿着其本质方向运行。立法对宏观调控行为的理性控制主要通过以下制度设计来完成：一是在立法中规定确立宏观调控措施的实体评判标准；二是建立实体评判标准的程序保障措施；三是建立纠错制度；四是建立法律责任制度。,调控手段法治化的原则在法治社会中，行政和经济手段必须在
23、法律允许的范围内才能作出，也只有在法律的认可和保护下才能实施。法治与市场经济的关系决定了经济和行政手段，最终都应纳入法治化的轨道。因此，在本质上，经济手段与行政手段只有依照法律的程序决策和实施，或者只有经过法律的认可，才有合法存在和运行的根据。,四、宏观调控法律关系,宏观调控法律关系的主体,宏观调控主体,宏观调控的受控主体,国家权力机关,国务院及职能部门,宏观经济监督部门,宏观经济信息部门,企业,其他经济组织,个人,宏观调控法律关系的内容,宏观调控主体的权利,宏观调控主体的义务,宏观经济决策权及调控权,宏观经济协调权,宏观经济管理权,宏观经济运行监督权,依法进行宏观调控,尽职尽责,提供物质保障
24、,尊重受控主体经营自主权,第三节 宏观调控法律体系,石少侠、朱崇实（1998）为代表的“列举说”：计划法、财政法、税法、金融法、价格法。杨紫烜（1995）的“实践需要说”：计划法、投资法、预算法、税法、中国人民银行法、价格法等。杨新明（1995）的“成分说”：中国人民银行法、投资法、预算法、计划法、产业导向法、反垄断法、税法、政府采购法、外汇管理法、对外贸易法等。刘国欢（1996）的“任务说”：计划法、预算法、银行法、税法、投资法、产业政策法等。,一、宏观调控法律体系构成的不同观点,董娟（1995）的”范围说“：计划法、预算决算法、中央银行法、货币法、物价法、税收征管法、统计法、外汇管理法、外
25、债调控法、工商行政管理法。漆多俊（1998）的“分层说”：现代国家宏观调控形成了以“国家计划经济政策调节手段”为轴线的系统工程。相应地，宏观调控法也包括计划法、经济政策法及各种调节手段运用的法律。杨紫烜、徐杰（1997）的“制度说”：计划和统计法律制度、固定资产投资法律制度、税收法律制度、银行法律制度、价格法律任制度、会计、审计和注册会计师法律制度、计量和标准法律制度、自然资源和能源法律制度、对外贸易法律制度。,李昌麒（1997）的“环节说”：政府宏观调控行为法、产业调节法、中央银行法、固定资产投资法、国有资产管理法、物价法。,国家宏观调控基本法国家宏观调控基本法是国家对国民经济进行宏观调控最基本的法律。包括国家宏观经济调控基本法和国民经济稳定增长法。宏观调控部门法体系国民经济和社会发展计划法财政税收法金融调控法投资法产业调节法国有资产管理法价格法审计法国际收支平衡法就业法,二、创立和完善宏观调控法律体系的构想,
