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1、环境保护投融资：理论与方法学（二）,常杪清华大学环境系环境管理与政策研究所,本讲要点,环境保护投融资的理论基础是什么？如何划分环境保护投融资的事权与财权？中国环境保护投融资的基本情况？,1、理论基础,宏观理论基础可持续发展理论政府支出理论制定环境保护投融资政策的理论基础外部性与公共物品市场失灵与政府失灵自然垄断税收理论明确投融资事权的理论基础污染者付费原则受益者支付原则企业社会责任原则,可持续发展理论,可持续发展的思想萌芽于1972年在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议。该会议讨论了发展与环境的关系，提出发展与环境并不只是相互抵触的，也相互依赖与支持。本次会议对人类社会的发展与环境的辩证关系提
2、出了较深了的认识，但却尚未找到真正解决问题的有效途径。1982年，在内罗毕召开的联合国人类环境特别会议发表了内罗毕宣言，该文献指出了斯德哥尔摩环境行动计划在执行和结果方面的不足。随着第二次环境问题高潮的来临，人类社会开始思考对环境与发展问题的根本解决方法。在5年之后的1987年，我们共同的未来得以出版，该书中第一次提出了可持续发展的新思想。这一思想的提出，标志着一种新型发展模式的诞生，在1992年联合国在里约热内卢召开了第二次世界环境与发展大会上，各国接受了可持续发展思想，并通过了里约宣言和21世纪议程等纲领性文件，最终确立了人类社会可持续发展的新思想。,第四，在可持续发展思想中，“发展”的定
3、义更加多元化，其不再仅仅是经济的增长，而是一个包含了生态协调性、环境稳定性、资源利用永续性等多项指标在内的综合评判，从而实现了发展与环境的整体性。“发展”的定义和观念的变化，也使可持续发展的前提和基础。第五，可持续发展还体现了面对环境问题时全球的共同性原则。可持续发展的理念超越民族、国家、意识形态等范畴，需要全人类在面对环境与发展问题的过程中团结一致，共同应对。可持续发展战略，要求各国政府建立环境与发展的综合决策机制，并建立与之对应的各项制度。从而在新的发展理念下，对环境管理与政策提出了新的要求。,目前，可持续发展的最常用定义是：“既能满足当代人的需要，而又不对后代人满足其需要的能力构成危害的
4、发展。”作为与传统发展模式相对立的一种新型发展模式，可持续发展具有以下的基本原则。第一，可持续发展的主题是“发展”。包括社会可持续发展、经济可持续发展以及环境资源的可持续利用三个方面；第二，可持续发展体现了公平性原则。在时间维度上，可持续发展体现了当代人与后代人具有相同的发展与消费机会，而在空间维度上，可持续发展要求区域内部和区域间资源和环境的公平分配；第三，可持续发展还体现了持续性原则，要求人类的经济活动和社会发展不能超出自然资源和环境得承载能力；,政府支出,政府支出是指各级政府的支出，由两部分组成，一部分是政府购买，如政府花钱修建道路、设立法院、提供国防、开办学校等。这部分计入GDP。另一
5、部分不计入GDP，有转移支付、公债利息等。,政府支出的分类 政府支出按政府职能分类。按政府职能分类，实际上就是按费用类别分类。按照政府职能划分，政府财政支出可分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出五大类。,政府支出按经济性质分类购买性支出，是指政府以购买者的身份在市场上采购所需的商品和劳务，用于满足社会公共需要。政府购买性支出，遵循市场经济的基本准则，即实行等价交换。对市场运行而言，购买性支出，对消费和生产具有直接影响，可广泛用于调节各项经济活动。一定时期 内政府购买性支出的规模与结构，对市场物价、有关产业发展有重要调控作用。一般而言，发展中国家社会生产力水平低，基础设施落后
6、，国民经济面临工业化的繁 重任务，政府财政支出中购买性支出占较大比重；转移性支出，是指预算资金单方面无偿转移支出，如社会保障支出、财政补贴等。转移性支出，由于是价值单方面 无偿转移支出，就不可能遵循等价交换的原则，而是为了实现政府特定的经济社会政策目标。与购买性支出相比，转移性支出的重点在于体现社会公平，而对市场经 济运行的影响则是间接的。在经济发达国家，市场发育程度高，社会基础设施比较完善，政府一般不直接参与经济活动，财政分配政策重点倾向于体现社会公平，因而转移性支出占较大比重。这种分类方法的优点是，以此可分析政府预算政策在公平与效率之间的权衡和选择，以及政府对市场运行干预的广度、深度。,政
7、府支出按支出具体用途分类政府支出按支出具体用途分类，在我国现行预算制度下，主要包括：（1）基本建设支出。（2）企 业挖潜改造资金。（3）科技三项费用。（4）农业支出。（5）林业支出。（6）水利和气象支出。（7）工业交通等部门的事业费。（8）教育事业费。（9）科学事业费。（10）卫生经费。（11）抚恤和社会福利救济费。（12）社会保障补助支出。（13）国防支出。（14）行政管理费。（15）外交外事支 出。（16）公检法司支出。（17）支援不发达地区支出。（18）债务本息支出。（19）其他支出。政府支出按具体用途分类，是同国家预算科目的设置相一致的，这种分类可以全面地反映财政资金的安排和使用，有利
8、于各级预算的编制和执行，可以更好地对各项支出进行管理和监督。,政府支出按其功能分类政府支出按其功能分类，具体包括以下内容：（1）一般公共服务支出。（2）外交支出。（3）国防支出。（4）公共安全支出。（5）教育支出。（6）、科学 技术支出。（7）文体广播支出。（8）社会保障和就业支出。（9）医疗卫生。（10）环境保护支出。（11）城乡社区事务支出。（12）农林水事务支 出。（13）交通运输支出。（14）工业商业金融等事务支出。（15）其他政府支出。包括未划分到以上功能中的财政支出。这种政府支出划分方法，有利于体 现政府各项支出在经济社会发展过程中所体现的功能、作用，可分析资源在不同领域的配置状况
9、。,其他分类方法政府支出按预算管理体制划分，可分为中央预算支出、地方预算支出。中央预算支出，是指中央政府 满足全国性和跨区域性公共物品服务的支出，体现中央政府职能实现的程度；地方预算支出，是指地方各级政府满足区域性公共物品服务支出。这种分类方法，可以 分析各级政府履行其职能的具体情况，以及政府间财政分配关系。,外部性,外部性指由于市场活动而给无辜的第三方造成的成本。或者换种说法：外部性就是指社会成员(包括组织和个人)从事经济活动时，其成本与后果不完全由该行为人承担，也即行为举动与行为后果的不一致性。外部性又可称为溢出效应、外部影响或外差效应，指的是一个人或一群人的行动和决策对另一个人或一群人强
10、加了成本或赋予利益的情况。外部性可以分为外部经济与外部不经济两种，所谓外部经济就是：某人或某企业的经济活动会给社会 上其他成员带来好处，但该人或者该企业却不能由此得到补偿。所谓外部不经济就是：某人或者某企业的经济活动会给社会上其他人带来损害，但该人或该企业却不 必为这种损害进行补偿。,并不是所有外部性都是正向的或“有益”的。许多环境问题其实就是外部不经济性的结果。比如一家化工厂，在其生产化工产品的过程中，会向周围的大气排放有害气体，向水体排放废水，并可能产生工业废弃物。在政府没有采取相应措施（比如向化工厂收取排污费等）的情况下，化工厂的产量只取决于其所生产的化工产品在市场上的需求量和自身的私人
11、边际成本。尽管受污染的空气和水源对当地居民或其他厂商带来了严重的负面影响，但化工厂并未因此而承担额外的成本。这种经济行为（化工厂的生产）的发生为第三者（周边居民和其他厂家）带来的未承担相应成本的负效应被称为“外部不经济性”或“负外部性”。,许多环境问题可以被解释为外部不经济性的结果，这种外部不经济性将导致社会资源配置的扭曲。,为实现社会资源在各种经济行为之间的最优配置，需要政府通过干预手段实现环境外部不经济性的内部化。负外部性的内部化，其本质就在于通过一定的政策机制促使生产者或消费者的私人边际成本中包含外部性成本，由其自己承担或“内部消化”，从而将图中的MPC曲线“推”回到与MSC重合的位置。
12、这也正是环境政策领域内的基础原则之一的“污染者付费原则”（PPP原则）。为实现这一目的，政府可以采取多种措施，比如以法规标准为主的直接管制，污染损害的直接赔偿、排污费的收取和矫正性税收的征收等。,公共物品理论,随着环境权的提倡者，J.L.萨克斯教授在环境保护市民的法律战略一书中将环境定义为公共物品，环境问题同样可以通过公共物品理论加以解释。,经济学对私人物品和公共物品进行了严格的区分。与私人物品相比，公共物品具有以下三个特性：（1）效用的不可分割性（Non-Divisibility）。效用不可分割性是指公共物品或服务是面向整个社会提供的，无法分割为若干部分，分属某个体或群体。比如清洁空气，这是
13、由社会全体成员享有的。无法分割为若干部分，分属于某个人或群体。（2）消费的非竞争性（Non-Rivalness）。消费的非竞争性是指某人或厂商对公共物品或服务的享用，无法排斥或妨碍其他个体同时享用，也不会减少其他个体享用这一公共物品或服务的数量或质量。比如情节的水源，干净的空气，均具有消费的非竞争性。,（3）受益的非排他性（Non-Excludability）。收益的非排他性是指在技术上无法或必须支付高额成本才能将拒绝为之付款的个体排除在公共物品或服务的受益范围之外。比如，一个社区的居民集资修建污水处理厂，从而使附近的水源变得清洁。但在技术上，显然无法将拒绝支付集资款的居民排除在享用清洁水源所
14、带来的收益范围之外。,由于公共物品的三大特性，尤其是受益的非排他性，导致了在环境等公共物品的供给和消费过程中，“搭便车”现象的出现：谁都不愿意支付相应成本治理环境，但同时却想享用以提供的环境。“搭便车”现象进而导致了环境领域内著名的“哈丁公地悲剧”：一个承载力有限的公共牧场，每个牧民都有两种选择，与大家合作自动限制放牧强度并对牧场进行修复，或者尽可能多的谋求自身利益的最大化，尽可能的多放牧。当牧民们出于自身利益考虑选择后者时，必然导致草场的退化，所有牧民都将失去放牧的机会。目前人类社会所面临的环境问题（公共河流和空气的污染，集体林场的滥砍滥发等）都是哈丁公地悲剧在现实中的映射。,市场失灵,市场
15、失灵是指市场无法有效率地分配商品和劳务的情况。对经济学家而言，这个词汇通常用于无效率状况特别重大时，或非市场机构较有效率且创造财富的能力较私人选择为佳时。另一方面，市场失灵也通常被用于描述市场力量无法满足公共利益的状况。,市场失灵的表现外部负效应问题。外部负效应是指某一主体在生产和消费活动的过程中，对其它主体造成的损害。外部负效应实际上是 生产和消费过程中的成本外部化，但生产或消费单位为追求更多利润或利差，会放任外部负效应的产生与蔓延。如化工厂，它的内在动因是赚钱，为了赚钱对企业来 讲最好是让工厂排出的废水不加处理而进入下水道、河流、江湖等，这样就可减少治污成本，增加企业利润。从而对环境保护、
16、其它企业的生产和居民的生活带来危 害。社会若要治理，就会增加负担。,公共资源的过度使用。有些生产主要依赖于公共资源，如渔民捕鱼、牧民放牧。他们使用的就是以江湖河流这些公共资源为 主要对象，这类资源既在技术上难以划分归属，又在使用中不宜明晰归属。正因为这样，由于生产者受市场机制追求最大化利润的驱使，往往会对这些公共资源出现 掠夺式使用，而不能给资源以休养生息。有时仅管使用者明白长远利益的保障需要公共资源的合理使用，但因市场机制自身不能提供制度规范，又担心其他使用者的 过度使用，出现使用上的盲目竞争。,政府失灵,由于市场失灵的存在，政府干预成为可能。但要保证政府干预的有效性，必须满足两个条件：首先
17、，政府干预的效果应当好于市场机制；其次，政府干预所花费的成本应当低于干预所带来的收益。在上述条件不能满足的情况下，政府的干预行为可能不仅不能矫正市场失灵，反而还进一步加剧了社会资源配置的扭曲。这种现象被称为“政府失灵”现象。在环境经济学中，政府失灵的定义是，由于政策的执行，生产者的边际成本低于生产要素的真实成本，导致生产要素无效率或过度使用，引起资源退化和环境污染。政府失灵的原因可能是多方面的。政府自身决策的失当、利益集团对政府决策的影响、政府在决策过程中缺乏应有信息以及体制障碍等均可能导致政府失灵现象。政府在决策过程中应当尽可能避免上述因素，保证其干预手段对资源的最优化配置具有积极的作用。,
18、自然垄断理论,自然垄断是经济学中 一个传统概念。早期的自然垄断概念与资源条件的集中有关，主要是指由于资源条件的分布集中而无法竞争或不适宜竞争所形成的垄断。在现代这种情况引起的垄断 已不多见。而传统意义上的自然垄断则与规模经济紧密相连，指一个企业能以低于两个或者更多的企业的成本为整个市场供给一种物品或者劳务，如果相关产量范围存在规模经济时自然垄断就产生了。,自然垄断性的特征,1、效率主导性。从自然垄断的经济学理论基础来看，无论是规模经济还是范围经济或者是成本的次可加性，自然垄断 主导取决于经济效率而不是其它因素。规模经济意味着生产更多产品时固定成本被逐渐摊薄越来越小，范围经济意味着在追加生产相关
19、新产品和服务时进行联合生产 要比单独生产的成本低，成本次可加性则意味着独家垄断经营的总成本小于多家分散经营的成本之和。自然垄断主导建立在效率目的基础上并且保障效率的实现。2、呈现网络经济特征。综观世界各国的自然垄断存在的行业和产业，如供水、电力、煤气、热力供应、电信、铁路、航空 等。我们不难发现采取自然垄断经营的产业一般具有网络经济的特征即依赖一定的产业网络为市场提供商品和服务。如果离开这些产业网络，企业所生产或者提供的 商品和服务是无法流转到社会消费领域。衡量这些产业网络作用的最佳指标是网络上的流量（交通、电力、通讯信号等），而网络上的流量将随网络节点的几何级数 增加。网络节点数量越多，边际
20、投资收益越大。,3、资产具有沉淀性与专用性。由于自然垄断依赖于网络经济为整个市场提供产品和服务，因此企业在经营自然垄断行业时，将要投 入大量的资金进行基础产业网络的建设。这些产业网络形成了大规模的固定资本，它们折旧时间长，变现能力差，从而导致了整个垄断产业大量的资本沉淀。另外，由于基础产业网络占有的资产往往具有相应产业或者行业的专用性，所以资金一旦投入也就很难收回,所形成的企业资产也难以改为其他用途。4、产品的日常性。供水、电力、煤气、热力供应、电信、铁路、航空等垄断行业，他们所提供的产品都是人们的日常生活必须品，具有日常性与必须性的特征。自然垄断行业通过它们的网络触角将这些日常生活必须资料转
21、流到千家万户去以保持社会生活的稳定与有序。,对于自然垄断的判断标准:第一，该行业现成的市场结构为只有一个或者几个提供相似或相同产品的卖者。换句话讲，就是该行业的现行市场为垄断或者寡头的不完全竞争市场。第二，形成上述市场结构的主要根源在于经济效率的优先考虑。第三，一个国家的法律对之必须持肯定的态度，包括明示和默示的肯定。通过与上述所例的标准对照，我们不难看出目前我国的自然垄断行业主要集中在公共基础设施领域，如供水、供电、煤气、热力供应、电信、交通运输（包括铁路、城市交通、海港、水运和机场）、环境卫生设施和排污系统、固体废弃物的收集和处理系统等。,自然垄断理论是环境保护投融资的理论基础之一，许多环
22、境产业都具有自然垄断的属性。目前大多数学者认为，城市供水、排水管网等产业具有明显的完全自然垄断特征。每座城市只需一套管网即可满足自来水和废水的输送任务，多建一套给排水管网只能降低效率并导致社会资源的浪费。鉴于管网的投资和运营具有完全自然垄断属性，我国给排水管网一直由政府或政府企业进行投资经营。,污染者负担原则,污染者负担原则(PPP:Polluter Pay Principle)为了解决污染治理费用的承担问题，1972年经济合作与发展组织(OECD)环境委员会提出污染者必须承担消减污染措施的费用，即“污染者付费原则”(简称PPP原则)。根据污染者负担原则，企业为了达到环境保护政策的要求进行投资
23、，利用自己的资源，自己筹集资金。“谁污染谁治理”的说法作为我国的环境保护政策之一贯彻了多年，但是随着工业污染治理市场化如工业污染委托治理、工业污染集中治理的发展，“谁污染谁付费”更为确切。,PPP原则旨在通过经济手段将环境污染所导致的外部成本内部化。三十年来，PPP原则已经发展为国际社会制定环境政策所采用的基本原则之一。在该原则的指导下，各国相继推行了排污费制度。1976年，联邦德国制订了世界上第一部征收排污费的法律。之后，法国、日本、挪威等国也相继立法，推行排污费制度。,在“污染者付费”原则的指导下，我国政府也于1979年9月颁布的环境保护法（试行）中确立了排污费制度，截至1981年底，共有
24、27个省区开展了排污费的试点工作。1982年，国务院办公厅发布了整顿后排污费暂行办法，这标志着我国排污费制度的正式建立。此后，排污费制度不断完善，对污水、二氧化硫、噪声等污染物的排污费都做出了相应的规定。如今，排污费制度已经成为我国环境保护领域内一项重要经济政策，为我国环境保护事业做出了重要的贡献。,使用者（受益者）付费原则,污染者付费原则已经成为各国环境经济政策的基础原则之一，但是，该原则在一些的污染问题中还存在一定局限性。比如，对于那些污染物排放量较小，经济实力较弱，自行处理有很不经济的排放者，难以要求其负担污染物处理的全部费用。因此，近年来在污染者付费的基础上进一步提出了“使用者付费原则
25、”（User Pays Principle，简称UPP原则）作为PPP原则的扩展和补充。,对于污染物排放量较小，自行处理很不经济的排污者（如居民和排污量小、污染物简单的工商企业等），较经济合理的方法是利用污染物集中处理设施对污染物进行集中处理。由此，排污者就成为了污染物集中处理设施的，并为获取污染物的集中处理这一服务承担费用。其支付的费用与其享受的服务（污染物的处理）的数量和质量紧密相关，因此，付费者也就成为了“受益获取者”。从这个意义上讲，使用者付费也被称为“受益者付费”。,UPP原则的一个典型运用是污水处理费的收取。早在1940年，日本大阪市就开始对下水道用户征收“排水费”，用于部分承担污
26、水处理厂的运行费用。而法国在1964年颁布了旨在普及污水处理费的64-1245号法令：污染控制法，从而成为世界上最早在全国范围内建立污水处理费制度的国家。我国于1997年开始在一些地区试行污水处理费制度，当时收费标准较低，仅为0.03元/吨0.1元/吨。2003年底，我国在除西藏地区外的所有城市开始征收污水处理费。目前，污水处理费包含在自来水费中进行收取，全国平均水平为0.67元/吨，相当于污水处理成本的约67%。,企业社会责任,企业社会责任(CSR：Corporate Social Response)主要是指企业对于环境的责任。企业社会责任的本质是在经济全球化背景下企业对其自身经济行为的道德
27、约束，它既是企业的宗旨和经营理念，又是企业用来约束企业内部包括供应商生产经营行为的一套管理和评估体系。企业社会责任守则不同于其他的技术标准，它超越了以往企业只是强调技术性指标，只是把赚取利润作为唯一目标这样的传统理念，而更强调在生产过程中对人的价值的关注，注重生产过程中人的健康、安全和应该享有的权益。企业社会责任还强调企业对消费者、对环境和的社会价值，注重企业对社会的贡献。需要企业负担的是法律责任、经济责任和社会贡献，为降低环境风险做出努力。,其他相关理论,环境保护投融资领域涉及以下几个方面的基础知识与理论：需要了解环境学所涉及到的需要解决的环境问题，包括水污染控制、大气污染控制、固体废物处理
28、与利用、噪声污染控制、生态环境污染控制、土壤污染控制和环境管理（环境管理体系，程序和方法手段，分为环境规划、环境影响评价、环境法、环境经济）、可持续发展（环境与发展关系，可持续发展思想和国际上可持续发展工作趋势）。,需要了解环境经济学所涉及到的经济与环境之间的内在关联，了解环境经济学理论和方法研究，包括环境污染的经济损失核算理论和方法，可持续消费政策和绿色消费模式，环境资源和能源的价格机制，环境税收与收费机制，排污交易和环境保险政策等。上述环境经济学理论为工业、生态污染治理明确了理论上的一部分资金的出处，并提供了定价的方法与标准，主要适用于工业污染治理领域。环境经济学侧重的是经济激励的效果，而
29、不是站在企业的角度考虑如何筹集污染治理资金。,需要了解公共经济学所涉及到的政府部门和私人部门之间提供准公共物品时的责权利之间的关系：公共经济学是研究公共部门经济行为的一门学科，即是以公共部门经济行为、政府职能及其对资源配置和社会福利影响为研究对象的一门经济学科（洪银兴、刘建平主编，公共经济学导论，经济科学出版社）。公共经济学侧重于研究如何在公共部门内部作出选择来充分利用有限资源，是关于政府的作用、公共部门内部选择范围的限度、政府对私营部门诸决策的影响程度等。是关于公共经济的研究，即研究那些并非纯属市场、并非纯属住户或厂商之间的关系的经济问题。在环境保护领域里，主要是涉及到环境基础设施建设方面的
30、研究政府经济行为的科学理论基础。需要了解财政投融资、企业投融资、金融（中央银行、商业银行、政策性银行、国际金融机构、保险、信托和基金）等方面的相关知识。,2环境保护投资主体的事权划分,日本环境保护投资情况（1）,（出处：日本环境管理及产业污染防治任勇主编，中国环境科学出版社）,日本环境保护投资情况（2）,（出处：日本环境管理及产业污染防治任勇主编，中国环境科学出版社）,政府的职责与作用,管制职能:纠正外部不经济性;创建市场;监督管理正式制度安排：法律法规非正式制度安排：宣传教育（影响社会习俗、道德等）财政职能:资源的帕累托有效配置与公平、经济激励、纠正市场失效越界污染问题的协调,政府部门的作用
31、制定并实施严格的环境保护法规与环境标准,行使行政措施促进企业增加对环境保护的投资制定经济手段及相关政策制定全国的环境保护投资规划制定财政计划进行环保投入行使中央财政转移支付、财政投融资、发行国债等投融资职责筹集保证环境治理所需的费用 在金融市场中创造金融机构（Creating Financial Institutions）的功能，政府借此来弥补那些私人机构所不能提供的信贷种类或为了实现政府的特殊使命为区域开发、基础设施建设的贷款提供担保、开发公共资源、促使社会事业产业化等重要职能开展投融资体制改革与政策创新增大企业对于环保产业的投资。,企业的责任与作用,企业责任减少并控制污染物排放提高能源与资
32、源的使用效率环保技术的研发环保产业投资社会贡献,企业的作用 企业在生产和经营过程中，应通过各种措施和资金投入，满足国家制定的污染物排放标准和污染物排放总量控制要求，应该按照污染者负担的原则安装污染治理设施、引进污染少的生产工艺与方法。生产的产品达到相应的产品质量、安全、健康和环境等标准，最大限度地实现产品全过程或产品周期的环境友好目标。从事环境保护事业的企业是环保产业的主力军，直接参与环保项目的投资、建设与运营管理外资企业还能带来先进的环境管理理念与经验，也是环保产业的积极参与者和带动者,金融界的责任与作用,金融界的责任金融机构:资金融通的中介组织通过在各项金融服务中溶入有利于环境保护、资源节
33、约、环境友好的金融政策和业务指导原则，对企业或个人的生产经营活动或其它行为产生影响，从而导致企业或个人采取对环境负责任的行为。环境污染事故的发生所导致的企业财物损失或随着环境保护法规和标准的严格和提高以及执法力度的加大，使得企业成本提升或个人投资收益降低，将会使金融机构承担由环境问题带来的相关风险。金融业务在推动环境保护和可持续发展过程中所能发挥的作用环境风险评估 绿色信贷向环境保护项目提供融资支持为企业或个人的环境友好行为提供金融服务 绿色投资与环境保护相关的金融机构:主要包括银行、保险公司和证券公司。,国际金融组织为发展中国家的环境保护事业提供优惠贷款以解决其资金不足的问题；基于大量的研究
34、成果和项目经验，作为技术支持业务为发展中国家提供解决环境问题的方案；形成新的环境战略发展方向和创新政策与管理工具，引导并协助发展中国家的政府部门开展环保领域的相关制度、政策法规的形成；开展环境管理能力建设项目，帮助发展中国家提高相应的管理和技术能力。,社会公众的责任与作用,公众的责任：积极地为环境服务买单公众的作用 社会公众既是污染的生产者，又是污染的受害者。作为前者，公众应该自觉地遵守环境法规，节约能源与资源，采取绿色消费行为引导企业的生产和经营。公众还必须要建立污染者付费、受益者付费的理念，积极缴纳污水处理费、垃圾收集处理费等行政性事业费用。同时公众也是监督企业遵守环境法规的重要力量。,政
35、府、企业和社会的投资事权划分,3.中国环境保护投融资的基本情况,发展阶段,第一阶段:从1973年至80年代初，中国实行的是计划经济体制，环境保护（主要是工业污染治理）投资基本上来自国家财政预算。第二阶段:从80年代初至90年代中，80年代初以后中国的环境污染日趋严重，政府逐步意识到单纯依靠国家财政已很难满足环境污染治理投资的需求。为此，国务院在1983年颁布的关于环境保护工作的决定中，明确了环境保护的八条资金渠道。1984年6月，中央政府七个部委联合颁布了关于环境保护资金渠道的规定的通知，对每项资金渠道都作了具体的规定。投资渠道由单一渠道转变为多条渠道，由单一主体转变为多个主体，形成了多元化的
36、投资格局。这一阶段以企业工业污染源治理为主线的环境保护投资,同时中国污染控制的重心正在由点源治理转向集中控制，城市环境基础设施的投资开始建设，但是主要资金来源是世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织和双边政府开发援助为中国政府提供的资金支持。,第三阶段:从90年代中期到2002年，经过第二阶段环境政策的推进，企业投资治理污染的格局已经形成。同时，迎来了包括污水处理、垃圾处理在内的环境基础设施建设高峰期。1998年，为刺激内需和拉动经济增长，中央政府在城市环境设施方面的财政专项投资就高达224亿元，占总财政投资的11.2，1999年，中央新增600亿元财政预算投资中的138.5亿元用于环境保护投资
37、。第四阶段:从2003年至今，由于投资体制的改革和市政公用设施引入市场机制推进，除具有强烈“计划”色彩的政府资金渠道外，一些新的渠道（如利用外资和民间资本）正在得到开发。城市环境基础设施建设与运营领域逐步实现了投资主体多元化、融资渠道多样化的格局。,环境保护投资总量及使用方向,投资总量:按照当年价格计算，环境保护投资由1981年的25亿元上升到2003年的1629.8亿元，环境保护投资占GDP的比例从0.52%上升到1.39%。“八五”期间环境保护投资达1306亿元，“九五”期间为3600亿元，“十五”期间环境保护投资达7500亿元。十一五期间将达到13750亿元的环境保护投资，预计占同期GD
38、P的1.6%,“五年计划”投资情况,我国环境保护“十五”计划水污染治理投资：“十五”期间，必须通过工程措施削减化学需氧量排放量500万吨，其中：需新增城市污水集中处理能力2600万吨/日，可削减化学需氧量排放量250万吨/年，工业污染源削减化学需氧量200万吨，畜禽规模化养殖削减化学需氧量50万吨，加上水环境综合整治等共需要2700亿元。大气污染治理：“十五”期间，大气污染治理方面的投资主要用于煤炭洗选加工、火电厂脱硫、城市清洁能源、以及工业废气治理等，削减二氧化硫460万吨、尘500万吨，加上机动车污染防治等共需要2800亿元。固体废物治理投资：“十五”期间，新增城市垃圾无害化处理能力15万
39、吨/日、危险废物安全处置5000吨/日、医疗废物安全处置1650吨/日，加上工业固体废物综合利用与处置等，共需要900亿元。,生态保护投资。“十五”期间将重点抢救性地保护中西部地区的一些重要生态功能区，建立15个国家级生态功能保护区，建成120个国家级重点生态示范区，100个生态农业县，建设40个农村面源污染控制示范工程和50个国家级自然保护区，提高现有155个国家级自然保护区的管护能力，需要500亿元基础能力建设投资。“十五”期间，为加强环境监测、生态状况与生物多样性调查、生态功能区划和流域、区域等环保规划，以及信息、宣教、执法能力建设和科学技术研究等，需要100亿元。为实现“十五”环境保护
40、目标，“十五”期间全国环境保护投资共需7000亿元，约占同期国内生产总值的1.3；约占全社会固定资产投资总量的3.6%，比“九五”提高1个百分点。,“十一五”环境保护投资全社会环境保护投资预计将达到亿元，约占同期的（同期总量约为万亿元）。其中城市环境基础设施投资约亿元，工业污染源治理投资约亿元，新建项目“三同时”环境保护投资约亿元，生态环境保护投资约亿元，核安全和辐射环境安全投资约亿元，环境保护监督管理能力建设投资约亿元。在上述“十一五”期间环境保护投资需求中，国家环境保护总局将着力推进环境监管能力建设、危险废物处置、城市污水处理、城市垃圾处理、燃煤电厂脱硫、国家重要生态功能保护区建设、国家级
41、自然保护区管护能力建设、核安全及辐射环境保护等项重点工程项目，初步测算约需投资亿元。其中，涉及的最大笔投资共有两个，均和城市有关；其中，城市污水改造工程共涉及投资亿元。、,根据投资方向，国家环境保护总局将在“十一五”期间重点解决三峡库区、淮河、太湖、海河、辽河、巢湖、滇池、丹江口库区及其上游、黄河、松花江等流域城镇污水处理率过低的情况，从根本上避免城市水环境的继续恶化趋势。“十一五”期间，上述大流域（区域）需新增城镇污水日处理规模万吨，建设投资为亿元（其中管网建设投资亿元）；已建成污水处理厂配套管网完善需投资亿元，合计亿元。如果将珠江流域及内陆诸河水污染治理工程考虑在内，还需新增城镇污水处理能
42、力万吨日，投资亿元。在城市垃圾处理方面，环境保护总局提出要加强城镇生活垃圾分类收集、储运和处理系统的建设，优先进行垃圾减量化和资源化，高标准建设城镇生活垃圾处置设施。该工程大致估算总投资需亿元。,解决城市污染问题是国家已经确定“十一五”期间要集中精力完成的重大任务之一，因而，在环境保护总局的规划中，未来五年内，将以个城市为重点，深化城市环境保护工作。在针对民众反映强烈的煤电污染项目上，环境保护总局经测算，“十一五”期间现役燃煤电厂需新增脱硫能力万吨年，现役机组的脱硫规模需要新增亿千瓦，现役脱硫机组比重将达到。新增脱硫机组需要投资亿元进行环境保护设施改进。此外，“十一五”期间，还将建成以地级市为
43、基础的医疗废物集中处置设施与体系，建设个省级危险废物集中处置中心、个设区市的医疗废物集中处置中心，以及配套的国家和省级技术支持和监管能力建设项目，总投资约亿元。而在国家环境质量监测网络工程、重点污染源自动在线监控工程、国家和省级突发性环境事件应急监控工程、国家环境科技支撑工程、全国环境信息“金环”工程、国家环境保护业务基础设施建设工程等个重点工程项目上，初步测算需要国家投资亿元。,使用方向,我国环境保护投融资相关政府部门,国家环境保护部：负责有关环境保护投融资与规划的业务，其相关职能有拟定国家环境保护规划；审核城市总体规划中的环境保护内容；拟定并组织实施全国污染物排放总量控制计划和中国跨世纪绿
44、色工程规划；承办国家补助的环境保护系统项目审核工作。,国家发展与改革委员会提出国家财政性投资（包括预算内投资、国债投资和各类专项建设基金，下同）的规模和投向；引导民间资金用于固定资产投资的方向；指导和监督政策性固定资产贷款的使用方向。例：2005年投资宏观调控政策措施建议继续控制银行中长期贷款，特别是控制高耗能、高污染等不符合产业政策项目贷款。研究提出投融资体制改革建议，起草投资法规和规章，并组织实施。负责组织核定和调整国家财政性投资项目和重大项目的概算；委托咨询评估评审机构对国家财政性投资项目和重大项目进行评估、评审；参与提出企业债券的发行总量和资金投向；组织固定资产投资管理信息系统的建设。
45、推进可持续发展战略，研究拟订资源节约综合利用规划，参与编制生态建设规划，提出资源节约综合利用的政策，协调生态建设和资源节约综合利用的重大问题。,组织协调环境保护产业工作。会同有关方面编制重大城市基础设施、城市环境保护设施项目发展建设规划；审核重大城市基础设施、城市环境保护设施项目；安排国家对城市基础设施、城市环境保护设施的补助投资。指导制定水价、污水处理费、垃圾处理费等价格与收费政策。负责组织编制国际金融组织贷款、外国政府贷款和国际商业贷款规划，提出相关备选项目；参与审核利用国外贷款重大项目；指导和监督国外贷款资金的使用。组织协调多双边投资合作工作。,财政部负责编制年度中央预算草案、国债发行计
46、划和中央本级预算外资金收支计划；负责政府债务政策研究及有关协调工作；拟订财政转移支付制度和区域财政政策，负责中央对地方的转移支付工作。承担外国政府贷款、世界银行贷款、亚洲开发银行贷款和日本输出入银行贷款的对外谈判与磋商业务；代表中国政府参加国际财政组织。,建设部综合财务司：组织编制部管各行业的发展战略、中长期规划；组织编制行业技术引进规划；管理行业的统计、信息工作；负责本部各项资金和国有资产管理。城市建设司：研究拟定城市建设和市政公用事业的发展战略、中长期规划、改革措施、规章；指导城市供水节水、燃气、热力、市政设施、公共客运、园林、市容和环卫工作；指导城市规划区的绿化工作；负责对国家重点风景名胜区及其规划的审查报批和保护监督工作；指导城市规划区内生物多样性工作；指导城市规划区内地下水的开发利用与保护；指导城市市容环境治理和城建监察。,水利部拟定水利行业的经济调节措施；对水利资金的使用进行宏观调节；指导水利行业的供水、水电及多种经营工作；研究提出有关水利的价格、税收、信贷、财务等经济调节意见。地方水务局的成立：负责排水与污水处理设施的建设、管理和排水费征收工作，组织实施排水许可制度，负责排水行业的管理。参与对水务资金使用的管理；指导水务行业的多种经营工作，研究提出有关水务的价格、税收、信贷、财务等经济调节意见。,
