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1、中国地方竞争喜忧这是中国经济社会发展的一道独特风景；这是解读中国奇迹的另一独特视角;这是治理未来中国亟待解决的一项独特课题；这是推动中国改革发展的一套独特方法中国经济增速为什么能长期独占鳌头？国内外许多人士都颇感好奇，不能理解，希望探寻这一奇迹”的内在奥秘。据我们观察，地方竞争这一尚未被深入解读的巨大内生性发展动能，是观察中国强劲增长的另一种视角。仅以中国的城市建设为例，国外的很多小城镇往往几十年都没什么变化，但是在中国，不仅中心城市，就连峨市也是日新月异，一年一变样，三年大变样。各地政府为了当地发展，你追我赶，各出奇招，已成为一道独特的风景。有经济学家指出，不同国家有激烈竞争不难明白，但一国
2、之内的不同地区有像中国今天所见到的激烈竞争，历史上没有出现过。“正是这种激烈的竞争，推动了各地快速发展，但竞争过度的负面效应也在凸显，诸如基础设施的重复建设、地区产业的结构趋同、市场的严重分割、招商引资的竞争混乱等问题已成为中国未来经济和社会发展不得不面临的独特课题。因此，如何规制地方政府的各类竞争行为，维护良好的地方政府竞争秩序，推动中国改革发展持续前进，亟待一套独特方法与工具。为此，人民论坛杂志本期特别策划，通过广泛问卷调查、专家撰稿、采访地方官员等方式，围绕地方政府竞争的根源、效果、未来走势、规制手段等问题，进行了深入分析，以求展现地方政府竞争的方方面面。人民论坛特别策划”组经济增长动能
3、抑或政治晋升比拼当代中国地方政府竞争状况问卷调查分析报告作者：人民论坛问卷调查中心在各层级政府竞争程度上，82%的受调查者认为最激烈的集中在县市级和地市级，而省级和乡镇级的竞争性相对不很明显在关于地方竞争的主要原因方面，63%的受调查者认为现行政绩考核与升迁机制，驱使地方官员谋求政绩超过72%的受调查者认为当前地方政府的竞争程度相当激烈;60%的受调查者认为其负面效应大于正面效应；77%的受访者认为主要的负面效应为发展只见物、不见人，老百姓未得实惠”近期，山东省阳谷县、临清县和安徽黄山市三地的西门庆故里争夺战被广泛关注，而地方政府红头文件推销当地烟酒等产品、零地价招商引资等新闻事件也不断见诸报
4、端，展现了地方竞争的火热程度。近年来，随着科学发展观的推进，地方竞争发生了怎样的变化？官员对此是如何认识的？我们该如何看待？针对以上公众关注的问题，人民论坛杂志做了关于“当代中国地方政府竞争状况”的问卷调查，调查总人数达4931人，分为两部分，一为网络问卷，与人民论坛网、人民网、新浪网等网站联合推出，受到网友广泛关注和热烈讨论，参与调查的网友达4829位；二为官员问卷，在国家行政学院、中共中央党校调查干部学员102人。问：当前地方政府的竞争程度如何？答：超过72%的受调直者认为当前地方政府的竞争程度相当激烈您认为当前地方政府的竞争程度如何？本次问卷调查结果显示：72%的受调查者认为相当激烈，1
5、2%的受调查者选择说不清楚，11%的受调查者认为“程度较轻，5%的受调查者选择“没有竞争。以上调查结果显示，中国的地方竞争是客观存在的，而且还比较激烈。中国地方政府间竞争，是一种客观存在。不仅公众认同竞争”相当激烈，地方官员对此更深有感受，一位接受调查的县委书记表示，我们直接在这种竞争性的体制下生存和发展，是关键群体。无论是从当地发展还是从个人成长来看，我们都没有其他选择。而T立驻京办主任在接受采访时表示，他曾经费尽心机，为当地政府争取了很多投资项目。不料，当地分管这项工作的县委书记被突然调离，为了增加竞争的徐码，该书记就将很多项目也随之中途转走了。这位驻京办主任招商引资的努力也就付诸东流，他
6、由此对当前地方政府的竞争深有感触。对于西门庆故里”争夺战，他表示非常理解，觉得这只是一种浅层竞争，真正激烈的竞争还在于对地方资源的开发、利用以及发展过程中的动态争夺。问：您认为哪一级地方政府竞争最激烈？答：82%的受调查者认为最激烈的政府竞争集中在县（市）级和地市级，而省级和乡镇级的竞争性相对不明显您认为哪一级地方政府竞争最激烈？调查结果显示：82%的受调查者认为政府竞争最激烈的是县（市）级之间和地（市）级之间，其中有52%的受调查者选择县（市）级之间，只有12%和6%的受调查者分别选择省级和乡镇级之间。这种纺锤形的分布充分反映了我国地方政府竞争的实际分布情况。应该说，各级政府之间都存在着相对
7、紧张的竞争关系，包括横向和纵向的竞争。在我国中央集权体制下，纵向竞争不具有公平性，所以一般达不到较大的规模；而横向的竞争则存在于同一个等级之间，在所属权、责、利及资源相对平衡的情况下，竞争就成为一个关键的变量。在这种情况下，经济发展成为主要的竞争要素，而围绕经济政治的竞争，县一作为区域经济的基本单位，其相应的县市级政府往往会成为该地区经济发展的主导者，这样伴随着市场化改革下经济竞争的发展，县市一级以及相连的地市一级就成为竞争程度最激烈的层级所在。问：地方竞争的主要原因是什么？答：63%的受调查者认为现行政绩考核与升迁机制，驱使地方官员谋求政绩地方竞争的主要原因是什么？63%的受调查者认为是现行
8、政绩考核与升迁机制,驱使地方官员谋求政绩；28%的受调查者认为是政府权力大，拥有较多资源，为竞争创造了条件；26%的受调查者认为是在现行财税机制下，发展竞赛能实现更多地方利益；5%的受调查者认为是民众的发展诉求给予的压力；3%的受调查者选择“其他。这说明当前地方政府竞争的驱动力来源于现行政绩考核与升迁机制。这个分析与经济学家的分析不谋而合，应该说也是我国改革开放以来的实际写照。都说政绩考核是一根指挥棒，地方政府官员如何演绎地方发展的乐章，要看对他们进行考核的政绩制度及其官员晋升机制。一些考磔E名靠前的县市，其主要领导可以进入到高一级政府党政班子的常委；而同样是县级市，如果经济发展排名靠后，其主
9、要领导就轮不上这种待遇了。为了改变在经济发展考核排名中的位次，地方政府官员就展开了激烈的竞争。当然，在实际地方政府的竞争中，现行财税机制对地方政府发展的竞赛也有较大的催动力，而民众的发展诉求也对该地政府提出要求，这些都决定了我国地方政府之间的竞争在某种程度上是客观而正常地存在。问：地方政府竞争，利弊如何？答：60%的受调查者认为地方政府存在恶性竞争，其负面效应大于正面效应在回答“您认为地方政府竞争所产生的正面效应与负面效应,哪个更大一些时,60%的受访者认为地方政府竞争导致了区域间的恶性竞争其负面效应大于正面效用，28%的受访者认为地方政府竞争是一把双刃剑，关键在于如何把握，仅有12%的受访者
10、认为地方政府竞争推动了中国经济的高速增长，其正面效应大于负面效应。”这说明大多数受访者，对于当前地方政府竞争负面看法比较多，对于其正面效应还没有充分的认识。实际上，虽然目前我国各级地方政府间的竞争越演越烈，政府间的恶性竞争衍生出了很多问题，但是地方政府竞争对于中国经济增长的促进作用仍然是非常明显的。然而，只有发现问题，才能更好地发展；只有认识到地方政府竞争的负面效应，才能更好地规范地方政府竞争，实现政府间的良性互动。因此，更多地关注地方政府竞争的负面效应就显得尤为必要。在“您认为地方政府竞争所产生的负面效应主要有哪些”这一问题上，77%的受访者认为主要的负面效应为发展只见物、不见人，老百姓未得
11、实惠，58%选择地方保护主义盛行“和基础设施重复建设，56%选择招商引资竞争混乱，32%选择地区产业趋于同构，4%选择其他。这说明大家对地方政府恶性竞争负面效应的看法还是非常的一致，地方保护主义、基础设施重复建设、招商引资混乱等已成为当前地方政府恶性竞争的主要表现。问：您认为应如何规范地方政府的竞争行为？答：66%的受调查者认为应完善地方政府政绩的考核指标体系66%的受调查者选择“完善地方政府政绩的考核指标体系”，60%的受调查者选择”构建服务型政府，形成小政府、大社会，56%的受调查者选择“加强对地方政府恶性竞争的监督、检查和处罚力度，48%的受调查者认为应合理确定中央与地方的财政分权比例，
12、46%的受调查者认为应“构建区域合作、协调机制，促进地方政府的协调发展，另有3%的受调查者选择其他。这说明最大多数的受调查者认为，要规范地方政府的竞争行为，首当其冲是完善地方政府的政绩考核指标体系,完善官员晋升制度中对地方政府官员的政绩评价制度及其方法,使这种评价更符合科学、更符合公平、也更符合人民的意愿。那么如何使政绩考核和晋升制度更科学？首先，在指导思想上，党政管理绩效评估体系要体现科学发展观和正确政绩观；其次,在内容上，要改革原来把经济增长、GDP当做主要的、甚至是唯一的评价指标的做法，要把人民群众的满意度、该地居民的幸福指标、社会的和谐度及居民的安全感指数等反映地方政府的社会管理和公共
13、服务工作内容的指标也加进去，使政绩评估考核更加公正、全面和客观；第三，在方法上，要结合官员的具体任期，结合当地的政情民情，把原有基础和主观努力结合起来，把看得见的显绩与暂时瞧不见的潜绩结合起来，把当前的绩效与长远的绩效结合起来；第四，在结果运用上，对绩效评估结果要正确运用，形成德才兼备、以业绩为导向、群众公认为导向的用人机制，消除买官卖官、跑官要官”的毒瘤。在政府官员竞争的指挥棒上做好文章，才能真正指挥好、协调好地方政府之间的有效、公平竞争，才能使地方政府和我国社会发展这篇乐章奏得和谐和响亮！（执笔：人民论坛杂志特约专家、国家行政学院研究员胡仙芝，人民论坛记者马静）官员声音不同的官员，对待竞争
14、的态度是不一样的升迁是官员的基本动力，官员晋升竞争也不可避免。但并不是所有的干部都热衷于晋升竞争。一般来说，对于一些年轻干部，处于“迈台阶”阶段，为了升迁，肯定会不顾一切地竞争。但是对于一些年龄比较大，升迁机会少的官员，竞争的动力则会大大减弱，而可能更多地考虑如何实现个人利益的最大化。山西省某市副市长靠竞争升迁的官员，远优于靠关系上位的庸官通过GDP竞争、任期内的政绩实现升迁的官员，最起码是凭借个人努力、能力实现的升迁，在客观上也能促进当地经济、社会的发展，提高老百姓的生活水平。虽然这种竞争存在很多负面影响，但是通过竞争实现升迁的官员，远优于那些能力平平、靠跑官卖官上位的庸官们。这些庸官们获得
15、晋升的负面效应更大。浙江省某县委组织部长围绕GDP竞争，有时也是无奈之举一个经济实力强的县委书记，其手中所掌控的资源可能上亿元，而一个穷县的书记，可能连上级领导几千元的接待费，都没办法解决。此外，地方政府辖区内教育、卫生各项公益事业的发展，公路、公园等基础设施的建设，都需要有一定经济资源的支撑。可以说，没有钱，寸步难行。而政府的资源主要来源于地方财政，地方的财政又主要来源于地方经济发展的成果。这就使得很多地方政府不得不围绕GDP展开激烈竞争,以扩大手中所掌握的经济资源，增加政府调控能力。山东省某市招商局合作部部长地方政府的恶性竞争,仍然广泛存在最近，我去中部地区的一个地级市出差，发现当地在各大
16、交通要道上，都设置了关卡，外地牌照的货车一律禁止进入。问其缘由，原来是为了阻止外地产品流入本地市场，影响本地商品的市场占有率。实际上，这种地区间的相互封锁，在中国各个区域，都非常普遍，尤其是对于烟、盐等产品的封锁更为明显。有的县市甚至规定当地的烟草经销商，只能到本地的烟草专卖店购买香烟，如果是在外地烟草专卖店购买的香烟，这个烟草经销商就会立即被强制停止经营。如果各个地区都以邻为壑，大行地方保护主义，那么，对于各地经济的发展实际上是非常不利的。北京某部委调研处副处长竞争还存在于前后任期之间当前地方发展竞争确实无处不在，不仅存在于上下级之间，同级之间，还存在于同一职位前后任期之间。在现行政绩考核体
17、系下，领导班子的政绩主要体现在其任期内的成绩。这就使得官员存在着前任出的成绩，与我没关系；任期内的成绩，才对自己最有利”的看法。因而，为了凸显自己的政绩，很多地方一把手就尽量避免与上任领导产生重复，而是独辟蹊径，另外开展政绩工程。比如，前任领导可能主要进行生态建设，后任领导为了与前任区别，可能就要着眼于经济建设。这就致使很多前任领导开展得红红火火的改革，到了下一任期就可能会被搁浅，没有下文了。更有甚者，有的领导为了体现自己的政绩工程，甚至将前任所建项目全部拆掉、重建，这样GDP也上来了，任期政绩也凸显了。但对当地的发展，显然是非常不利的。湖南某开发区党工委书记（应受访者要求，文中隐去单位及姓名
18、，在此致谢）地方竞争演变及当前态势作者：周业安从一些史料上看，我国历史上一直存在着地方政府竞争，只不过那时的竞争缺乏必要的制度平台，而显得有些杂乱,改革开放以来，不同类型的地方政府竞争不仅存在，而且还对当地乃至中国的经济社会发展产生了重要的影响。地方政府直接介入到经济活动中，通过经济绩效的相互竞争，不仅带来了中国经济的持续高增长，而且也产生了一系列不利的影响。因此，要理解我国改革开放三十几年的增长奇迹及其存在的问题，必须从地方政府竞争着手，才能够真正得以揭秘。财政包干制度下，地方政府竞争的主要特点改革开放伊始，出于财政的压力，一些地方自发实施了承包制，比如安徽凤阳小岗村的农村土地承包制。这种制
19、度通过赋予农民必要的剩余要求权，给了农民巨大的激励，从而大大提高了农业生产率。承包制在不耗费政府资源的条件下，改善了农民和政府的收入，可谓一举两得。随后，承包制不仅推广到企业，而且也推广到政府内部，从而形成了我国当时独具特色的地方政府财政包干制度。在财政包干制度下，一方面地方政府可以多劳多得，这对政府、官员、当地居民都有利；另一方面上级政府根据各地方经济绩效的对比，可以很容易地判断地方官员的努力程度。这两方面的动因就激发了地方政府发展当地经济的积极性。但是，资源是有限的，一个地区资源用得多，另一个地区就可能会用得少。于是地方为了本地利益，必须展开资源争夺，由此引发了地方政府间的竞争。由于财政包
20、干制度本质上是一种承包合同，其核心就是不同层级政府之间的收入分配，因而经济绩效就成为地方政府最重要的追求目标。这一阶段地方政府竞争就相应地表现为如下特点：第一，以GDP为导向的官员升迁模式开始形成。上级政府根据各个下级政府所完成的承包合同的情况，通过比较不同地方的经济绩效，来进行官员选拔。第二，兄弟竞争占据重要地位。由于改革初期中央直接控制或者通过国有企业间接控制了大部分资源,地方政府就纷纷去中央各部委争取项目资金，即通常所说的跑部钱进。对中央来说，各级地方政府都是兄弟，如同一个大家庭在各兄弟之间分配家产，因而此种竞争就被一些学者戏称为“兄弟竞争。第三，恶性竞争和地方保护主义明显。由于改革初期
21、市场刚刚开始发育、人们对市场经济的认识不深、地方政府可用的竞争手段较少，出于规避风险的考虑，地方政府大多采取了模仿策略，竞相通过各种形式的税费优惠来吸引资本流入，从而引发了地方政府之间的价格战。同时，地方政府为了防止当地的资源流出，通过行政手段来进行强制，比如外来物品流入管制，这就导致了当时地方保护主义的风行。分税制下，地方政府竞争的新特征虽然财政包干制度有效地激励了地方政府追求本地经济利益最大化，促进了各地的经济发展旦是由于各地区资源禀赋、现有产业和地理位置不同，导致了大多数内陆地区和农村地区在竞争中处于劣势，地区差距和城乡差距不断拉大。这不仅给整个国民经济带来了不稳定性,而且可能阻碍以后的
22、经济增长。基于此，1994年，我国对财政包干制度进行了彻底的改革，开始推行分税制。随着分税制的推行，以及产品市场和要素市场的逐步发育，地方政府发现，仅仅依靠税费优惠未必能够吸引到高质量的企业和人才，并且中央对地方的考核标准也不再仅仅依据经济绩效，而是开始考核包含社会和经济因素在内的综合绩效，这就使得地方政府之间的竞争开始出现了本质的变化。第一，兄弟竞争的重要性开始逐步下降。分税制后，一方面，政府以及国有企业逐步退出竞争性行业，政府手中掌握的资源在减少；另一方面，市场化开始让地方政府认识到，不仅仅可以从部委获取资源，如果政策适当，也可以从社会上获得大量的资源。此时兄弟竞争尽管重要，但通过市场展开
23、竞争开始变得越来越突出。第二，差异竞争策略逐步获得亲睐。这是因为一味地采取模仿策略导致各地区政策雷同，对要素吸引力大大减弱；同时很多能带来高经济附加值的要素，并不把税费优惠当作最重要的决策依据，而是更加重视当地的软环境。于是一些具有前瞻性的政府开始通过制度创新以及调整支出结构，来满足这些要素的需求，从而形成了地区之间的差异化策略。第三，地方保护主义在弱化。随着市场化进程的加快，要素的流动障碍越来越少，依靠过去那种堵的方式已经无法强制要素在当地扎根。比如过去很多地方政府通过扣留人才档案的方式来限制人员流动，但其他地区可以新建档案，这种做法已经毫无意义。要素的快速流动,直接导致地方政府不得不改变过
24、去的保护主义策略,转而实施其他的竞争策略。第四，官员升迁的考核内容也在悄悄发生转变。过去以GDP为核心的经济绩效是最重要的考核标准，但分税制以后，中央可以通过转移支付来有力地调节地区和城乡差距，这就使得一些先天不足的地区可以通过其他方面的改进来获得好的评价，比如促进社会稳定、增加当地居民的精神食粮等。当前竞争的态势分税制以后，地方政府竞争虽然逐步开始走向正轨，但存在的弊端也是非常明显的，比如政府主导的重复建设还是存在、公共支出结构仍然扭曲、一定范围和一定程度的地方保护仍然存在等。当前，随着我国政府体制改革的深入，地方政府竞争逐步呈现出以下的发展趋势：第一，经济绩效的竞争仍在延续。这是因为我国人
25、口压力导致了当地就业压力巨大，为了把失业率尽可能压低，必须尽快发展当地经济，这就不可避免地会展开GDP竞赛。加之，经济绩效往往可以在官员任期内迅速提升，因而地方政府有动力围绕经济绩效展开激烈竞争。不过尽管如此，竞争的形式?策略都会有所变化。第二，兄弟竞争逐步让位给市场竞争，地方政府之间越来越重视在市场上一较高下，而不再依赖过去的兄弟竞争模式。同时，地方保护主义已经越来越难以实施，可以预见地方政府将会逐步抛弃保护主义的政策，转而采取市场竞争策略。第三，差异化竞争策略将成为主要竞争手段。由于产业的升级，使得人才和技术的竞争显得至关重要。而为了吸引人才和技术要素的流入，地方政府只能通过加大教育、医疗
26、等社会性支出的比重，提高当地公共服务水平，改善当地软环境的差异化竞争策略，来吸引要素流入,并扎根。第四，社会绩效的竞争越来越重要。不仅中央开始调整对地方的考核指标体系，而且当地居民也越来越重视当地的环境、社会安全等公共服务设施和质量，这就促使地方政府开始逐步转向社会绩效的竞争。当然，这一系列好的趋势的延续，依赖几个前提：各地区之间产品和要素市场逐步实现一体化，无流动方面的行政障碍；公共财政制度得以落实；政府考核体系得以完善，社会绩效和经济绩效并重等等。（作者为中国人民大学经济学院教授、博导）资料链接中西方竞争理论的不同关注点西方地方政府竞争理论并不完全适用于解释中国存在的地方政府竞争现象。西方
27、地方政府竞争理论主要关注税收竞争。在西方联邦制的背景下，地方政府一般具有一定调整税率的权力，从而税率调整可以作为地方政府吸引要素流入的重要手段，与此同时，对可流动要素收益征税也是地方政府最重要的税收来源。而在中国分税制改革后，虽然省一级政府具有了一定调整税率和制订税收实施细则的权力，但可以调整的范围有限，而且这种调整必须受到中央政府的约束，此外，我国税收主要采取流转税的形式，缺乏税收竞争的基础。中国对地方政府竞争的研究更多注意制度竞争。这种制度竞争既可以是减少国有企业补贴、硬化预算约束，主动进行国有企业改制、推进民营经济发展等积极方面，也可能是采用各种行政手段和技术壁垒来分割市场等消极方面。但
28、总体特征是，制度竞争多体现为非正式规则而不是正式的制度安排，地方政府更多采用影响实际制度环境来进行竞争，如对地方自由裁量权的不同发挥、制度试验、差异化制度实施程度等。如在地方市场分割中，地方政府既不会通过明确的政策法规限制域外产品的进入，也不会正式对域外流入的产品征收额外的税收，但地方政府完全可以通过许可证、质量标准、弹性管制等手段来实现遏制外地产品流入的目的。竞争过度催生负面效应作者：张文礼对于地方政府而言，没有合作的竞争必然导致无序和混乱，并可能使竞争走向负面，地方政府必须摆脱种种对抗性的竞争思维当前地方政府竞争中的一个突出问题是竞争过度问题，表现在多个方面，如招商引资竞争、制度竞争、产业
29、竞争、公共物品竞争、税收竞争、人才竞争等。从实际中看，地方政府竞争过度集中体现在以下几个方面：基础设施重复建设基础设施重复建设，属于多余和不必要的建设。这方面的突出表现是地方政府由于政绩竞争的激励，脱离本地经济社会发展水平，过分超前建设基础设施，并由于基础设施的重复建设，造成资源的严重浪费。在长三角地区，港口建设的过度竞争十分明显。据统计，在长江从江阴至南通60公里的岸段，共建有68个万吨级泊位，平均0.9公里就有一个。如此密集地在同一河段建设万吨泊位，实属资源浪费。开发区重复建设也是相当的严重，不少地方的开发区建设过多过滥，一些市、县甚至出现了县县办开发区“、”镇镇建工业园”的情况。这不但违
30、背了开发区建设的初衷，而且造成了土地资源和相关资源的严重浪费，且建成的开发区往往不符合标准，规模小、设施差。引进的企业大多是冲着优惠政策而来，优惠不满意立即设法走人。各类开发区之间的恶性比拼和过度竞争造成了新一轮的重复建设,难以形成产业互补和资源的合理配置。从2003年7月起，国务院部署开展了对全国各类开发区的清理整顿工作。经过有关部门和地方的努力，开发区清理整顿工作取得了一定的成效，但是开发区数量往往是在一次次突击检查之后死灰复燃。地区产业趋于同构地区产业同构，是指各地区在主导产业的选择、产业组织规模和技术水平的确定以及产品结构安排等方面的雷同现象。在地方政府竞争中，尽管地方官员很清楚模仿其
31、他地区的产业结构会导致产业同构化和过度竞争，但是在中国现行的政绩考评机制下，经济落后就意味着地方官员在政治晋升博弈中处于竞争劣势。地方政府官员为了保持经济绩效的相对优势，宁愿保持与竞争对手相类似的产业结构而造成过度竞争，也不愿承担政治晋升博弈中的相对位次下降的风险。因此,模仿其它地区投资,发展本区域加工工业成为几乎所有省区的战略重点,致使各省（市）产业专业化系数普遍下降，工业结构之间存在明显的重复和同构，从而形成了主导产业不切实际的状况。据调查，长三角区16个城市的支柱产业，选择汽车业的有11个，选择石化业的有8个城市，有12个城市选择通信产业。近年专家学者屡有预警：长三角产业同构比例过高。产
32、业结构的趋同化必然会对我国经济发展带来很大的负面效应，使中国经济无法享受到地方协作、优势互补和规模经济所带来的巨大的经济利益。地方市场分割严重地方市场分割的主要表现是利用种种非市场手段来保护地方产品在本地市场中的地位，同时采取各种措施禁止外地商品在本地销售，抬高外地产品和服务进入本地的门槛或者对外地产品增加歧视性收费项目，甚至限定本地企业、单位或个人只能经营、购买、使用本地产品或者只能接受本地企业、其他经济组织或个人提供的服务。从行业来看，利税高的行业易遭受封锁；从地区来看，欠发达地区保护更加严重。比如，黑龙江省龙江县政府就以整顿啤酒市场秩序为由，依据齐齐哈尔市人大颁布的酒类管理条例以及齐齐哈
33、尔市政府签发的关于整顿酒类市场的通知成立了由酒类专卖局牵头的啤酒市场稽查队，多次封锁、扣押和没收外地生产的啤酒，给经营者和生产厂家造成了严重的损失。地方市场分割导致经济运行机制扭曲，市场信号失真，干扰宏观经济平衡，使社会资源无法实现最优配置，严重妨碍国内统一市场体系的形成，造成国民的福利损失。招商引资竞争混乱招商引资是一种具有中国特色的政府行为，即政府亲自出面游说投资方在辖区内投资。由于目前在地方政府的绩效考核中招商引资规模占相当比重，因而地方政府在招商引资过程中，地方政府官员为了扩大政绩，引进外资，纷纷采取各种优惠政策，从而展开了地方政府间招商引资优惠政策的恶性比拼。一些地方政府在招商引资的
34、过程中让利过度，在招商竞赛中频频撞击税收、土地等政策红线。有些地方政府甚至由以前的吐血优惠转变为不透明招商政策，即优惠政策不透明俗口制度化，采取随机应变的招数，只顾目的，不顾手段，并造就了一个特殊的职业群体：招商游击队。这些“游击队员”有着古代钦差般的便宜行事之权，在地方官员的口谕之下，可以不惜一切代价与其他地方比拼优惠政策甚至互相拆台，比如有些地方对外商承诺给予十免十减半或零地价、零检查、零税收”等违规优惠政策。此外，在土地价格上的恶性竞争也是相当的严重，比如苏州将土地价格由原来的每亩20万元降到了每亩15万元，昆山也由原来的每亩15万元降到了每亩10万元，而无锡甚至降到了每亩2-3万元，这
35、远远低于一般土地成本每亩15万元的标准和水平。地区政府一味追求以GDP为主的经济指标增长,使地方政府间招商引资竞争变成了低水平的让利竞赛，造成巨大的资源浪费，经济社会发展也深受影响。亟待创建促进地方政府良性竞争的制度环境综上所述，地方政府过度竞争导致了不容忽视的负面效应。在地方政府竞争中，地方政府作为理性的行为主体，是根据制度环境给予它的行为空间以及制度激励和制度约束来选择最有利于自身利益的竞争策略和竞争行为的，其追求自身利益最大化的行为如果没有合理的制度激励和制度约束必然会走向负面。因此，地方政府过度竞争的主要原因是缺乏促进地方政府良性竞争的制度环境。这就是说，规制地方政府过度竞争要从地方政
36、府竞争的主体和制度环境两方面入手。既要求地方政府通过制度创新使地方政府竞争走出过度竞争，走向差异化竞争，又要求中央政府通过激励结构的改善以及竞争制度的约束引导，匡正地方政府竞争，使其走上良性的竞争之路。对于地方政府而言，没有合作的竞争必然导致无序和混乱，并可能使竞争走向负面。因此，从长远来看，地方政府必须摆脱种种对抗性的竞争思维，在竞争中走向合作，以竞争为手段和动力，以合作为目的和宗旨，使地方政府在竞争和合作中达到”双赢或多赢。（作者为西北师范大学教授）地方竞争是一个中性概念作者：魏后凯区域竞争是一个中性的概念，不能把它与重复建设、地方保护主义、招商引资恶性竞争或无序竞争等概念等同起来。重复建
37、设也并非是竞争的伴生物其一，区域竞争与重复建设。所谓重复建设，是指由于生产同类产品的企业数量过多，造成全国总体生产能力出现过大，生产设备出现闲置的现象。它是现实经济中广泛存在的一种普遍现象，无论是计划经济还是市场经济，都不可避免会出现一定程度的重复建设现象。在计划经济体制下，即使不存在区域竞争，但由于决策的失误和体制性弊端，也容易出现低水平的重复建设。例如，在“大跃进”时期，由于中央决策的失误，导致全国各地五小工业盲目上马、遍地开花，资源浪费十分严重。在市场经济体制下，重复建设也并非完全是区域竞争或地方政府竞争的伴生物。由于市场需求的波动、信息的不完善、市场退出的困难以及市场竞争的需要等，也必
38、然会产生一定程度的生产能力过剩和重复建设现象。这种重复建设既是市场竞争的前提，又是市场竞争的结果。产业结构趋同与区域分工深化可以并存其二，区域竞争与产业结构趋同。近年来，随着经济全球化的推进和科学技术的迅猛发展，地区间产业分工出现了一些新的特点和趋势，即由传统的部门间分工逐步发展为部门内的产品间分工，进而又开始向产业链分工方向发展。很多产品生产过程包含的不同工序和区段，被拆散分布到不同国家或区域进行，形成以工序、区段、环节为对象的产业链分工体系。在这种新型分工格局下，一方面是出现产业结构趋同的趋势，另一方面区域产业分工和专业化却在不断深化。以浙江省服装工业为例。浙江省纺织服装工业的85%集中在
39、绍兴、宁波、杭州、嘉兴、温州、湖州等地。虽然这些地方都在发展服装工业，但其产品差异较大，部门内产品间分工和专业化在进一步深化。如宁波侧重男装，是我国大规模、大品牌的西装、衬衫生产与销售基地；温州侧重于男装和休闲服，杭州侧重女装，湖州主要是童装。因此，产业结构趋同并非一定意味着区域产业分工的弱化。恰恰相反，产业结构趋同与区域分工深化可以并存。必须承认和保护正当的地方利益其三，区域竞争与地方保护主义。区域竞争是市场竞争和市场经济体制的产物，而地方政府竞争是在市场经济体制下分权化改革的结果。这里所指的分权就是中央政府赋予地方一定的责权利，就是承认地方利益的存在。对地方政府来说，应该在不违背国家利益的
40、大前提下，追求合理和正当的地方利益，实现区域利益的最大化。只要地方政府在国家法律、规章制度和政策允许的框架内，运用其拥有的各种手段和工具，追求自身和辖区的正当利益，这种利益就是合理的。因此，优化区域竞争既要尊重区域利益，又必须承认和保护正当的地方利益，而不能对地方政府在其权限内追求正当合法的利益进行指责,更不能把这种行为指责为地方保护主义。招商引资恶性竞争出现并非是区域竞争的必然结果其四，区域竞争与招商引资恶性竞争。招商引资恶性竞争或无序竞争是在缺乏合理规制和有效监管条件下区域竞争的负面效应之一。比如，一些地方在招商引资过程中，突破国家的有关政策和规章制度，实行零地价出让工业用地，造成国家利益
41、的流失，或者引进一些高消耗、高排放的污染企业，造成环境污染。这种情况的出现并非是区域竞争的必然结果，而主要是缺乏合理规制、有关部门监管不力以及地方政府越权的结果。这种招商引资的恶性或无序竞争，是应该制止的不合理区域竞争。而对于符合市场规则以及国家有关政策和规章制度的良性区域竞争，则应该鼓励和提倡。规制是优化区域竞争的核心区域竞争是市场经济体制下存在的一种普遍经济现象，它的积极意义和提高资源配置效果的作用是显而易见的。当前我国经济发展中存在的低水平重复建设、结构趋同和地方保护主义等现象,是体制转轨和制度不完善的产物，而并非是区域竞争的必然结果。从发展的眼光看，要优化区域竞争，关键在于由中央政府出
42、面，按照科学发展观和发展社会主义市场经济的要求，制定相应的规章制度，强化区域竞争的规制，规范地方政府的竞争行为。这种规制应主要集中在以下几个方面：一是区际商品、要素流动和市场一体化方面的规制，要禁止各级政府采用各种手段阻止和限制地区之间的商品和要素流动。二是合理划分中央与地方之间的责权利，防止地方政府越位、空位和错位行为的发生。三是鼓励建立区域之间的协调机制。一些跨区域性的问题既可以由中央政府出面来进行协调，也可以由中央和地方共同组成相应的组织机构来协调，还可以由地方政府共同建立区域合作和协调组织来协商解决。四是加强对国家有关政策在各地区实施情况的检查和监督。对于不落实国家政策或采取阳奉阴违行
43、为的地方政府，应该进行严厉的行政处罚。当然，中央政府也应不断调整和完善宏观政策，提高政策的科学性。五是进一步完善地方政府政绩的考核指标体系。落实科学发展观，必须树立科学的政绩观。（作者为中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长、研究员）地方竞争造就了高房价？财政分权视角下的焦点问题辨析作者：曾康华合理的财政分权可以激励地方政府之间的适度竞争,有利于区域社会经济的全面发展;但如果财政分权不合理，地方政府之间就会产生过度竞争实践表明，合理的财政分权可以激励地方政府之间的适度竞争，有利于区域社会经济的全面发展旦如果财政分权不合理，地方政府之间就会产生过度竞争，这不仅会阻碍统一的国内市场的形成，而且还
44、会带来资源的重复配置，造成人、财、物的浪费。因此，如何把握好财政分权的尺度，以此促进地方政府的适度竞争，是摆在世界各国面前的一项重要课题。不实行财政分权行不行？随着人类社会的发展，需要国家管理的事务越来越复杂，而任何J一个国家只靠一级政府来管理这个国家的所有事物是做不到的。所以，现在世界上绝大部分国家都是分成几级政府来管理本国各个方面的事务，最常见的情况是设立三级政府，即中央政府、省级政府和地方政府来治理国家，比方说美国，就设立联邦、州和地方三级政府，但我国设立有五级政府，这在世界上是设立政府级次最多的。既然是多级政府来管理国家，那么，一个国家的中央政府向地方政府实行财政分权就是必然的选择。改
45、革开放以来，我国的财政体制经历了1980年的“分灶吃饭财政体制改革、1985年的“划分税种、核定收支、分级包干财政体制改革、1988年的“大包干财政体制改革、1992年的分税制试点，并最终于1994年建立起分税制。虽说这中间经历了反复调整，但我国的财政体制打破了过去由中央统收统支财政的局面，逐步实现了中央与地方的财政分权。这就明确规定了地方财政的责任和权力，使得地方政府由过去的“吃饭财政过渡到拥有一定自我发展能力的行政及经济实体。在地方政府财权扩大的同时，中央也将一些原属中央的经济管理权限下放给地方政府，扩大地方政府的经济管理事权。通过财政分权，可以减少各项政策的施行步骤，提高政府行政管理效率
46、，加快政府行动步伐，从而保证政府及时、有效地管理社会经济事务。而且，地方政府更多地参与决策公共产品和服务的实施种类，有助于地方政府提供更为适当的各种服务项目。财政分权有授予地方政府部门更多权力的含义，但财政分权的具体内容在不同时期是不同的，而且财政分权的内容需要在社会经济发展过程中进行不断地调整。所以，从社会经济发展的角度看，财政分权的内容处于动态的变化之中。为什么说财政分权能促进地方政府竞争？我们知道，地方政府的最大优势是能较好地了解本地居民的消费偏好、公共产品消费的拥挤程度、民族的多样化和人们不同的偏好。通常，一个国家内部民族多样化的程度越高，则人们之间的消费差异也就越大，财政分权的程度也
47、就相应越大。而财政分权之所以能促进地方政府之间的竞争，原因在于：第一，地方政府都想尽力提供满足当地民众的公共产品和服务。一般而言，人们的偏好很不相同的，有人希望子女就读的学校配有昂贵的计算机，其他人则认为不必要；有些人喜欢公园，有些人则不喜欢。因而，中央政府实施的政策不可能满足每个人的偏好，世界上暂可一个国家的中央政府一般只行使像国防、外交、空间探索、国民经济宏观调控之类的事务管理权力。而在财政分权体制下，人们就会迁往他喜欢去的行政区生活，而为了吸引人们到政府所管辖的区域从事各种有利于促进当地社会经济发展的活动，地方政府之间就会展开竞争。第二，现行政府官员的政绩考核机制。现在我国主要以GDP的
48、规模和增速来考核地方政府官员的政绩。根据这样的考核机制，哪个地方政府对推动GDP增长的贡献大,哪个地方的政府官员获得升迁的机会就多。几乎所有的政府官员都想获得升迁，而实际获得升迁机会的只是政府的少数官员，这就产生了升迁职位数”供求不平衡的情况。一方面，能够提供地方政府官员升迁的岗位少；而另一方面，想得到升迁机会的地方政府官员多。这样，地方政府官员之间就会形成竞争，如果两个地方政府官员之间形成竞争，实际上也就形成了两个地方政府之间的竞争。地方政府竞争造就了“土地财政和高房价？实行分税制以后，地方政府的财权减少了，事权反而在增加。地方政府不仅要发展当地经济，还要提供足够的地方性公共产品和服务来满足当地民众的需要，这使得地方政府总是面临着资金短缺的困扰。所以，近些年来，地方政府在很大程度上就是通过土地出让金、房地产相关税费收入来填补这个资金缺口，这就形成了现在的“土地财政。所以，地方政府是没有任何动力去抑制房价上涨的。因为，如果地方政府去抑制房价,那么，地方政府通过出让土地获得的财政收入就会减少，这样就会直接影响到地方政府的施政，地方政府当然不愿意这样做。而只有房价上涨，才能
