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1、非營利組織經營與管理,2,討論主題,非營利組織(nonprofit organization,NPO)的發展背景非營利部門的功能非營利部門所面臨的相關議題董事會的角色功能為什麼董事會的功能預期與實際功能有相當大的落差?有關董事會治理之建議,3,發展背景,二.以組織的型態區分社團法人內政部統計處的分類方式。其中包含有學術文化團體、醫療衛生團體、宗教團體、體育團體、社會服務及公益慈善團體、國際團體、經濟業務團體、兩岸團體、宗親、同鄉、校友會、婦女及其他。1980年為3960個1996年之社團法人比1991年增加50%,有11,788個2000年則增加到16,879個,比1990多1.4倍2005年
2、6月的統計，我國的社會團體數量為25,136個組織，五年期間已經成長了50%,4,發展背景,財團法人1997年,全台有1595個;2001年約有3000家95%為1980年代以後才成立者70%為獨立基金會,25%為企業基金會企業基金會成立,顯現私人部門參與民間社會有增加的現象基金會主要從事文教,福利與慈善多數基金會為自行營運者,少數為經費捐助基金會,5,發展背景,二.非營利部門成長與台灣的社會政治轉型有二個脈絡解釋20年來,台灣NPO的成長與變遷短期有利的政治因素(第1脈絡)1980年的政治自由化,有利於NPO的成長,擴張,多元發展有兩波社會運動造就政治民主化社會抗議運動社會運動與組織,促使民
3、主制度化,6,發展背景,有二個脈絡解釋20年來,台灣NPO的成長與變遷長期社經發展的背景(第2脈絡)社經因素有利1980年代之NPO發展高等教育的發展,強化,喚醒社會的意識經濟發展的富裕,促使人們更加注意社會與政治的改革知識份子和新中產階級在社會改革運動中扮演重要角色主因是受到西方的教育和訓練NPO出現的促進因子,轉化媒介,7,發展背景,三.法律架構與內部的分化民法社團法人一群人的組織體,其組成基礎在於社員要有一定人數的發起人,才可組織社團法人財團法人財產的結合體,成立基礎為財產要有一筆可供特定目的使用的財產,8,發展背景,社團法人結合社員的團體組織組織本身和組成人員明確分離團體與社員均保持獨
4、立的主體性團體組織行為由機關行為(理事和監事),所以機關行為就是團體組織行為團體之財產和負債均歸團體社員除負擔社費外,不負其他財務責任,9,發展背景,社團法人(區分營利法人和公益法人)營利法人該類法人資格取得,須依特別規定(公司法)公益法人公益目的社團,登記必須取得主管機關之許可主要以文化,學校,宗教,慈善為目的即使營利,只要不分配給社員,均具公益性最高主管機關:內政部,10,發展背景,財團法人集合財產的組織,為達成一定目的而加以管理運用無社員之組成,不能有自主的意思必須設立管理人,依捐助目的忠實管理財產一般其穩定性較高,11,我國非營利組織的法規體系,民法,社團法人,財團法人,營利社團法人(
5、公司法),公益社團法人(人民團體法),互惠性組織(中間法人),公共利益性組織,公益財團法人:,基金會(各目的事業主管機關之設立標準及監督準則,特別財團法人:,私立學校(私校法)私立醫院(醫療法)寺廟,教會(宗教法)研究機構(中華經濟研究院設置條例,工研院設置條例)社會福利機構(各種社會福利法,更生保護條例等),12,發展背景,人民團體法三種人民團體職業團體工會 商會 農會 公會社會團體協會 學會 同鄉會政治團體政黨人民團體的主管機關內政部(省)直轄市政府社會局(處)縣市政府社會局,13,非營利部門的功能,NPO有五種功能發現,創造新的社會關懷領域發起與提倡必要的改革保護維繫某些社會價值提供服務
6、給需要的個人與團體擴大社會參與的方法與管道,14,非營利部門的功能,評估各類NPO在台灣之社會功能NPO直接或間接提供政府應該提供的服務,或支援民眾要求政府改革(第一面向)NPO提供慈善救助針對特定團體長期提供服務:原住民,清寒子女1980年代後,提倡社會改革,參與社會改革運動表現在不同民間團體運用的策略(第二面向)有些團體直接提供支援,具社會服務功能有些直接挑戰現有政策,具倡導性角色有些對改革要求,提出具體建議內容,具諮詢功能,15,非營利部門的功能,評估各類NPO在台灣之社會功能由私人民間組織與政府在社會政治變遷史的互動進行評估(第三個面向)過去的NPO所做的工作在補充政府的福利功能較支持
7、現狀,帶有保守色彩新興NPO則為社會政治轉型的產物,關心新的社會議題,將自己視為未來社會變遷的代言人過去二十年,台灣NPO參與度確實擴大,對台灣走向現代化有一定的角色功能,16,非營利部門所面臨的相關議題,首要問題:組織內部的改革民間社團與基金會,必須發展出適當的自律與自我規範在組織的自主性和可持續性間取得平衡例如:組織的領導必須更民主化,必須更有效率.設立董(理)事會,明確規定任期等促進組織革新,提高組織本身的責任感建立社會的監督機制(責信,透明化),17,非營利部門所面臨的相關議題,第二個必須處理的問題提升管理品質與增進專業化的程度目前台灣NPO缺乏專業人才,以進行組織管理與規劃未來發展原
8、因在人力資源不穩定,沒有一套用以提升管理人員素質的制度第三個問題:財政來源不穩定過去主要的財源來自社會大眾和企業捐款政府的補貼佔少部份,18,非營利部門所面臨的相關議題,第三個問題:財政政來源不穩定(續)公共捐款未能制度化,NPO無法接受單一的財政來源目前普遍傾向宗教性捐款;另外天然災害,不幸遇難者,也可以很快募到款項顯示公眾願意直接捐助急需者,或資助特定對象之NPO台灣NPO目前出現財力大小不一的階層化狀況,19,董事會的角色功能,NPO之領導與決策有三個特質以組織的使命作為領導的依據和決策的方向,非以領導者個人魅力為號召組織的領導者必須將使命轉換成具體可行的目標,使命可以長遠,但目標可以因
9、任務完成而轉變.領導者必須適時調整,結束,創新工作內容組織的資源不只是內部人力和財力,同時要注意外界的機會和需要NPO的領導者面對內部經營挑戰和外部案主與捐款者的多元需求,其所依賴者為有效正確的決策,20,董事會的角色功能,有關民間組織的董(理)事會之運作問題該類組織的運作不夠健全董(理)事會和行政人員權責不清會務與業務的規畫不夠周全,人事與財務制度不健全政府監督管理有困難,原因在於法令不夠完善,法院,稅捐機關與行政主管各自為政政府承辦此業務的人手不足,21,董事會的角色功能,董(理)事會應有之責任對內監督管理,決定組織的核心工作任務對外尋找資源並拓展組織界域之責任有關董(理)事會之實證研究最
10、早可追溯到1982年,蔡政文等人之研究董事人數,教育程度,任期,改選次數,職權鄭文義,楊崇森對台灣公益團體及財團法人制度之研究,觸及董事會職權議題官有垣對台灣基督教兒童福利基金會與政府之互動研究,22,董事會的角色功能,一.董事會的規範性功能管理系統(managed system)理論為一有目的或目標之組織,透過層級節制以成就理性行為的集合體NPO之董事會有六項基本功能決定組織的任務與目的目標為何?運作之程序,檢討組織章程及方案內容方案發展董事會決定長程計畫基本走向,督導方案發展與執行,23,董事會的角色功能,NPO之董事會有六項基本功能(續)預算與財務監督董事會審核與批准預算,執行適當的財務
11、管制措施(會計與審計作業)募款直接捐款或尋找財源,建立良好的社會資源網絡甄選與解聘行政主管行政主管會影響領導品質,董事會應做定期評鑑其績效,以作為是否續聘之依據作為與社會溝通聯繫的橋樑董事代表組織與外界建立良好溝通管道,提高組織公眾形象,24,董事會的角色功能,二.董事會在購買服務契約過程中的四種角色(一)董事會扮演促成者(facilitator)的角色政府購買服務契約的必要程序公開接受需要委託的方案申請審查與評價申請案擇定方案委託的機構協議契約內容,雙方的權利與義務監督與評估方案的執行成效決定續訂或終止契約,25,董事會的角色功能,董事會的功能參與方案申請書的準備過程,提供實質與形式的意見私
12、下或公開會見政府機構人員,溝通雙方的需求,尋求政府人員對該方案的支持審查與批准機構和政府訂定的服務契約,詳細探究合約條款內容,當然董事會也可能只是橡皮圖章,26,董事會的角色功能,(二)董事會扮演政治倡議者(political advocate)的角色此一角色主要是扮演維繫與擴張已獲得的資源和利益的角色董事會作為倡議者可以選擇的行動董事會私下或公開尋求民意代表對方案續約的支持董事會以機構的名義公開活動,尋求案主群的合作,向政府施予續約的政治壓力,27,董事會的角色功能,(三)董事會扮演緩衝者(buffer)的角色政府購買契約對非營利組織的影響,最大的問題:自主性受破壞政府為達成其目標,可能扭曲
13、被委託機構的組織任務,及方案發展的優先順位Kramer稱為由買方操控的不平衡的權力關係為了滿足契約標準化之要求,非營利組織可能減弱了對特殊案主需求的回應能力,28,董事會的角色功能,政府與NPO之間的購買服務契約,二者處於不對稱的資源依賴關係NPO若過度依賴外部環境的資源,且沒有反制的力量,將使組織陷入不確定和不穩定,且容易受到環境的壓力而屈服或受傷害董事會作為緩衝者之功能有責任保護機構免於受到買方市場操控的危險監督在合約執行過程,有無重大利益不一致現象,29,董事會的角色功能,NPO與政府購買服務契約,政府容易影響NPO之自主性的項目人事案主與服務項目設備董事會宜協助行政部門評估接受政府方案
14、對此三項的自主性的衝擊有多大為減緩此一衝擊,董事會可以開發替代政府的財源,以平衡對政府的依賴關係,30,董事會的角色功能,(四)董事會扮演價值維護者(values guardian)的角色政府與NPO之購買契約彼此可以成為夥伴關係同時可能造成價值衝突政府偏好效率和責信NPO強調公民參與,志願主義,回應地方的需求政府若以經費補助或合約委託方式逐漸介入NPO營運,對後者重視的公民參與的價值將有所影響,31,董事會的角色功能,制度同形(institutional isomorphism)現象的隱憂DiMaggio&Powell擔心當NPO之運作高度依賴政府,服務項目也由政府指定,公私組織日益相似要能
15、減少政府與NPO在合約簽訂上,對其特有價值的侵蝕與破壞,董事會可扮演價值維護者之功能角色協助行政部門評估,政府委託的方案是否與機構本身的宗旨相符,32,董事會的角色功能,董事會之價值維護功能角色(續)設定機構本身組織發展的長短程目標和執行的優先順序,並評估政府方案目標是否相同優先考量滿足機構所服務的社區及案主的需求隨時宣示與提醒行政部門該組織創始所珍惜的價值與使命基於以上四種角色,NPO之董事會人選(Wolf)在社會上素有清望的仕紳,組織設計專家,財務會計專家,擅長募款人士,人事管理專家,律師,公共關係專家,與組織核心業務有關之專業人士,33,為什麼董事會的功能預期與實際功能有相當大的落差?,
16、(一)董事會成員對董事會的功能職責不清楚或刻意忽略董事成員不知董事會有哪些法令或不成文的職責,以致不知該扮演什麼角色,功能有些董事長或執行長已扮演所有功能不需過問;或只是儀式性順從,34,為什麼董事會的功能預期與實際功能有相當大的落差?,(二)組織內部特質影響董事會角色行為之組織特質組織規模,組織年齡,組織專業化程度組織規模Zald,Middleton均認為組織規模和董事會之權力和功能發揮有關聯規模愈大,愈偏向決策制訂的功能,少涉及內部行政管理細節行政權力由行政主管所支配,35,為什麼董事會的功能預期與實際功能有相當大的落差?,組織年齡組織成立的初始階段,董事會較熱心參與機構活動,稱為集體的階
17、段(collective phase)年輕機構,董事會對組織功能定位與方案規畫,較可能發揮實質影響力組織的專業化程度組織專業意識型態越盛行,董事會之角色功能越弱化Zald&Denton的研究,發現YMCA的行政主管都來自中下階層平民,普遍缺乏專業知識,故董事會扮演較強勢的決策與行政指導功能,36,為什麼董事會的功能預期與實際功能有相當大的落差?,(三)董事會與執行長互動關係的良窳有關領導之研究發現組織行政主管的領導能力和技巧,與組織經營的成效有密切關係董事會之研究發現,其功能之發揮與否,相當程度會受到執行長之作為的影響Kenneth N.Dayton在其著作中(Governance is Go
18、vernance),對董事會和執行長的職責差別有所描述,37,為什麼董事會的功能預期與實際功能有相當大的落差?,董事會的職責(Dayton)審視與認定機構的核心目標與機構存在的哲學年度評估外在環境的變化,及其對機構的衝擊,機構對外之因應策略審議機構的募款策略,評估五年以上的長程財務方案年度審議,核准機構的預算審議並核可機構的重大政策與方案,38,為什麼董事會的功能預期與實際功能有相當大的落差?,執行長的職責(Dayton)維繫機構的核心任務與財務目標確保機構收支正常狀況,經費合宜配置於方案與管理之所需.反映機構,案主,社區的需求,以及兼顧機構未來潛在發展之投入維繫一個有效能的管理團隊確保人員訓
19、練,計畫發展,業務方案的規劃與執行培養,維繫一個能夠激發員工潛力與專業素養的組織氣候,39,為什麼董事會的功能預期與實際功能有相當大的落差?,執行長的職責(Dayton)規劃並執行所有主要的政策與方案作為機構對外的主要發言人為成就機構的核心任務,必須要有長程的發展策略,且策略的推動要有一貫性,適時加以改善缺點,40,為什麼董事會的功能預期與實際功能有相當大的落差?,(四)董事會成員的組成董事會的組織會影響組織的運作一個社會各階層都有的董事會和一個以案主和會員組織的董事會,其角色功能一定不同NPO之董事若有納入政府官員代表,或其他團體之約束,董事會運作的自主性必定受到影響一個由企業人士組成的董事
20、會,和由NPO專業人員所組成的行政人員,必然有經營觀念上的差異,41,為什麼董事會的功能預期與實際功能有相當大的落差?,理論與實務的落差組織理論之主張NPO之董事會是決策制訂與目標評估的單位實證研究的發現董事會不常發揮決策與規劃的功能功能在審核,批准政策,監督與評估方案的規劃與執行真正的政策規畫者機構中少數的常務董事,執行委員會與行政主管,42,為什麼董事會的功能預期與實際功能有相當大的落差?,董事會可以發揮的功能與外部環境聯結有關的代表性,吸收資源,建立社會網絡董事會與管理部門的互動關係屬動態關係,彼此相互依賴實際上則具矛盾性董事會是機構最終的權力來源,但又必須依賴行政主管提供資訊行政主管具
21、優勢支配聯盟,但董事會對其又有聘任與解雇的權力,43,有關董事會治理之建議,對董事會運作的建議在提昇社會福利基金會的董事會之功能方面,建議基金會加強幾方面的能力決策制訂能力經費募集能力界域拓展能力社福基金會最常發揮的功能為行政管理,但此一功能發揮之先決要件在董事會成員的積極參與.另建議可在董事會中依核心工作組成小組委員會,可提昇決策品質如何加強董事會本身的效能?基金會長程發展計畫中,應包含一項有關董事會發展的子計畫,44,有關董事會治理之建議,對董事會運作的建議如何加強董事會本身的效能?體認董事會的發展是一種長久持續的過程董事長和行政主管雙方都有義務董事本身願意投入時間和精力在董事會的發展上行政主管應該改變心態,無須擔心董事積極參與組織活動而搶走其光彩,45,有關董事會治理之建議,有助董事會發展的作法為新進董事提供認識機構與董事會功能的教育與適應課程鼓勵董事參與機構主辦之研習營,論文發表會,或工作檢討與休息充電營等活動,讓董事多與行政人員接觸組織章程有關董事會職能部分,應隨環境變遷適時調整董事聘任辦法應系統化與制度化為董事提供直接觀察機構工作執行,方案服務之機會董事會要定期做自我的績效評估,
