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1、第十二章 单位的政府职能及分解,南开大学政治学系教授 朱光磊2003年3月,在中国，人们习惯把自己供职的机关、学校、社会团体、公有制企业等等统称“单位”。国外学术界一般把单位译为“units”，但是Units这词远远表达不了中国“单位”这个概念的丰富内涵。“单位现象”，是我国在经济和政治生活中形成的诸多特性中最具典型性和综合性的现象之一，引起了国内外学术界愈来愈多人士的关注。第一节 单位的概念和单位所分担的政府职能 第二节 单位分担政府职能的历史根源现实局限性 第三节 单位的政府职能在新的历史条件下的分解,第一节单位的概念和单位所分担的政府职能,一、研究单位问题的政治学意义 二、单位的基本概念
2、 三、单位分担的政府职能,一、研究单位问题的政治学意义,在引论中，本书已经指出，仅从政治学的角度看，中国政府过程区别于其它国家政府过程的一个关键之处就是，中国的政府过程在纵向上的“末梢”，并不是最基层一级的地方政府，而是政府的“非政府延伸”单位。当然，这里所说的与单位直接联系的政府，主要是指地方政府。事实上，所谓单位，不仅是各行各业自己的基层，而且是中国政权的重要基础。不了解单位的性质和特点，就不能全面和深入地了解当代中国的政治和政府过程。,“企业办社会，校长像市长”。作为中国经济、政治生活中带有特色性的社会共同体，各类单位特别是大中型公有制企业事业机构承担着广泛的社会义务和社会责任，分担了相
3、当的政治和政府职能。各类单位，特别是企业和学校，不可能背负着广泛而复杂的政府职能和不切实际的社会义务走向市场，或是去参与国内国际同行的全面竞争。系统地调查和分析“单位现象”，是着手解决各类单位非业务性负担过重这一难题的基础，对于认识清楚中国国家生活中的各种关系，包括政企关系和党政关系也都具有一定的意义。,二、单位的基本概念,单位，是中国社会经济和政治生活的基层组织形式。作为一个单位，必须具备下列要素：第一，是一个“基层”法人。第二，单位必须有自己独立核算的财务系统。第三，企业和事业，在所有制上都是全民的或集体的。第四，有一定的行政级别，管理人员和专业技术人员享有“国家干部”的身份，其它工作人员
4、也享有“国家职工”的身份。单位负责人对“条条”或“块块”上的主管党政机关负责。第五，建有与单位同等行政规格的中共基层委员会。,单位作为一种社会经济、政治机制，作为一种体制，它所具有的更重要、更本质的意义是：单位体现着一种全面而深刻的归属关系。,从政府与单位的关系看：政府把单位看作自己的一个个“纽结”，单位接受政府的各种保护，并按照政府制定的计划得到各种资源；单位里的职工不是单位的雇佣人员，他们与单位的关系不是为经济收入和实现个人价值而工作的契约型关系，而是一种单位既全面控制、又全面照料其职工，职工既全面服务、又全面依赖其单位的复杂的政治、经济和社会关系，并且这种联系不是单位与职工中的任何一方可
5、以随意中断的。也正是因为如此，有学者把单位的基本特征概括为利益保护、权威认同和信息垄断，并特别强调它们与城市生活的密切联系。,总之，这种类似家族化的归属关系的要旨在于，单位作为国家机器的组成部分或者说“附属物”，执行着把执政党和各级政府的决策通过带有自己业务特色的工作传输给职工的任务。执政党和各级政府通过千千万万、各行各业的单位，实施着对广大社会成员有效而全面的管理。因此，静态地看，单位是当代中国社会，特别是城市社会的基本单元，而动态地看它是中国政府过程的“末梢”。当然，作为这种政府过程“末梢”在起作用的，还有城市街道的居民委员会和乡村委员会。（多见本书第十五章和十六章）,三、单位分担的政府职
6、能,单位所分担的政府职能有三大类，具体工作多达几十项：（一）一般政府职能（二）社会政府职能（三）政治政府职能,（一）一般政府职能,协助立法工作，如组织职工讨论重要法律的草案。向职工甚至职工家庭提供基本的民政服务与社会保障。负责计划生育工作。以特定的方式负责职工的失业救济。参与社会安全事务。,（二）社会政府职能,这些各类单位承担的本来应由中间性团体和社会通过发展第三产业未完成的工作主要有：负责职工的医疗保险和卫生防疫；照顾离休、退休职工的晚年生活；提供班车服务，等等；举办托幼机构，一些规模较大的单位还兴办了子弟学校等。在这方面，有两项职能目前正在淡出单位管辖的范围：一是以直接或间接的方式，帮助职
7、工解决子女就业问题。二是解决职工的住房问题。,（三）政治政府职能,在这一点上，既有政企关系问题，也有党政关系问题。其主要内容有：政治信息传输。传达党和政府的政策、法规及重要的决策，并负责向上反映，使单位成为“上情下达”的端点和“下情上达”的起点。政治社会化的重要渠道。单位要向员工做深入细致的思想政治工作，宣传党和政府的路线、方针、政策，使之得到职工群众的认可。还要对员工进行社会主义道德教育、形势教育、普法教育，一些地区还有民族政策教育和宗教政策教育，等等。,值得注意的是，改革以来，特别是强调建立社会主义市场经济体制以来，在各类单位所承担的上述职能中，减掉了一些项目，但是也新增了不少项目。在这些
8、由单位所承担的新的任务中，有不少究其实质是分担政府的财政负担。这显然不符合整个改革的基本方向，很有可能会成为下一阶段改革的新的对象。,第二节历史根源和现实局限性,一、单位分担政府职能的历史根源和理论基础 二、单位分担政府职能的现实局限性,一、单位分担政府职能的历史根源和理论基础,各行各业的单位所承担的如此复杂、繁重的政府职能，是在建国以后几十年的时间中逐步积累起来的。按照马克思主义经典作家的设想，社会主义社会的一切生产部门都要在总的计划和社会全体成员的参与下，由整个社会来管理，以克服传统资本主义社会下的生产无政府状态所带来的各种弊端。列宁的看法是，在社会主义国家，“全体公民都成了一个全民的、国
9、家的辛迪加的职员和工人”，并服从这个国家。他还说，那时，“整个社会将成为一个管理处，成为一个工厂。”毛泽东也认为，“我们应当将全中国大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各类组织里，克服旧中国散漫无组织状态”。,社会主义革命恰恰是在生产力发展水平不高的国家最先取得成功的。在这些国家，经济管理达不到高度社会化的程度，而思路的限制又使得当时的领导者不愿意放弃初衷。在这种情况下，“由社会管理”就只能演变为社会通过政府和无产阶级执政党来管理的“大政府”模式。这种强化单位的政府职能的“政府单位”管理，曾在我国的社会生活中发挥过一定的积极作用。但是，这种模式，其自身活力的缺乏和它难以适应改革开放要求的
10、缺陷，特别是它几乎无法与建立社会主义市场经济体制的要求相协调这一点已暴露得十分明显。,二、单位分担政府职能的现实局限性,首先，这种模式不利于真正实现“政企分开”、“政事分开”。第二，与第一点相联系的是，这种政府机构与企业、事业机构在社会职能上的混淆，使作为人类社会进行最主要标志的劳动分工所带来的一切效率优势，在这种“功能全面化”的过程中丧失了而且会造成社会规则的混乱和组织行为的变形。第三，不利于社会主义市场经济的发展。第四，不利于政治生活的民主化、法制化。,第五，不利于人的素质的提高。所谓人才的“单位所有制”，职工流动方面的种种限制都与单位机制有着直接的关系。第六，不利于抵制不正之风。一个巨大
11、的社会福利、保险系统的正常运转，必然要求严格的规则，不法活动的余地相对缩小。第七，不利于精简机构。单位办社会，必然导致它们设置庞杂的相关办事机构。,第三节 单位的政府职能在新的历史条件下的分解,一、单位的政府职能将复归于政府 二、单位的社会政府职能将复归于社会 三、单位的政治政府职能要加以调整,一、单位的政府职能将复归于政府,各级政府和各类单位，都面临着转换职能的课题。政府对单位的直接管理应当缩小，与此相一致，也不要再以单位为中介实施政府对社会成员的政府管理，不要再要求单位领导对职工在企业以外的社会行为负责。让公民对自己的行为负责，也有利克服职工对单位的依赖心理，纠正以职工身份来要求无限照顾的
12、习惯。近期内，应当至少做到政府在改革中不再给各单位负责给职工开具各类介绍信、证明信等的各项有关规定，大幅度缩小诸如使用单位公证信函，其职工的某些社会行为才有效之类的事项，减少各单位的“苛捐杂税”。对于事业单位和机关团体，要停止对它们的“创收”要求。,当然，在将单位所承担的政府职能复归于政府的同时，由政府在旧体制下收走的那部分企业经营权、事业管理权，也应当复归于企业事业单位，或移交给行业管理机构。有一些学者认为我国相当一部分国有企业效益不佳，相当一部分事业机构运营不善是所有者“虚置”造成的。这固然有一定的道理。但问题显然不都出在所有制上政府的高度集权，使企业和事业单位失去了必要范围的自主权，从而
13、失去了应有的活力，不能不说是一个重要的原因。我们要通过改革，在普遍使政府和各类单位在真正转变职能的基础上，增加各自自身的活力，共同切实实现机构的精简，避免重走“精简膨胀”的老路。,二、单位的社会政府职能将复归于社会,这个职能来自于政府，但不能复归于政府，因为它们也不该是政府所为。这些职能的转移，主要应利用发展社会主义市场经济、实现市场主体多元化的契机，使其复归于社会。我们现在的实际情况是：一方面政府没有足够的资金兴办高水平的城市公共交通体系；一方面是企业事业单位为解决职工的上下班问题而投入大量的人力、财力组织班车，自我服务。,可以设想，各单位如将同样数量的资金投入到社会报保险、金融服务等机构，
14、依靠不同社会劳动部门的分工优势，彼此建立互利互惠的协作关系，将会形成人力、资金使用上的良性循环。也必须看到，这个复归的过程是长期的。在这里还有一个值得注意的问题，即负担和利益也是有一定联系的。同此，不能轻视转变政府职能和促使单位的政府社会职能复归于社会的阻力。,三、单位的政治政府职能要加以调整,任何国家的企业都有一定的政治行为。西方国家的一些较大的企业，也是要与政界发生联系的，有些还要向能代表他们利益的党派和压力团体提供政治捐款。在中国，为保证企业为国家利益服务的方向，也必然以一定方式保留一定的政治职能，但必须在内容和形式上均有所调整。,从内容上看：,各类单位的政治性工作，主要应围绕国家的经济
15、建设这个中心和各自的业务工作进行，并把建立单位内部和谐的人际关系和健康的企业文化作为重要方面，比如：企业如何调动职工的劳动积极性，学校如何既“教书”又“育人”，要放弃一些同志所设想的“对职工进行系统的理论培训”的奢望。,从形式上看：,要坚决放弃在“以阶级斗争为纲”的条件下和党处在秘密斗争条件下所惯常使用的那些工作方法；对职工政治条件的要求，要有层次性；各类单位的政治性工作，除少数专职干部的专项工作外，一般要在业余时间进行并融汇到业务工作中去，应摘下各单位机关部门所设置的“周二学习不办公”的牌子；一般性的政治问题，今后应主要由“块块”上的政权机关负责；多年来由单位所负责的诸如向职工群众传达中央以
16、及地方党和政府文件的任务，应由现代化的大众传播媒介来完成，以减轻各单位的负担。,值得注意的是当前仍然要注意适当限制单位某些不正常的政治行为：,如不适当地追求单位行政级别的提升和扩大单位规模；企业事业单位干部的行政化和管理职务的身份化；一部分职工滥用主人翁概念，藐视大工业铁的纪律和技术进步的意义；把生产计划和产值指标当作“政治任务”来完成，却忽视企业的经济效益；单位内部的裙带关系；等等。尤其应当防止少数干部为了本人的私利，以漂亮的政治词句和政治行为为掩护，对本单位的活动和职工群众施加不正常的政治动作的现象。,调整单位的政府职能涉及“千家万户”，涉及国家的经济体制改革和政治体制改革这两大基本领域，
17、既是微观问题，又要以宏观的政治、经济机制的转换和文化环节的变化为背景，因而问题是复杂的。相对于干部而言“负担”之中有利益；相对于群众而言，“束缚”后面是靠山；加之“惯性”的作用，高层某些旨在减轻单位负担的措施甚至可能为一些单位的负责人和普通群众所不理解。因此，淡化单位观念的任务还是很重的。但是，鉴于人们对转变政府职能等问题已经达成共识，可以说现在解决这个问题的时机已经成熟。,事实上，由于外资企业、私营企业的发展和公有制企业职工绝对数的减少，单位的控制面已经缩小了。分解单位政府职能的过程，实际上就是消融单位现象的过程。经过一段时间的努力和探索，在改革的过程中，在保证政府过程连续性的前提下，将各类企业事业单位由具有业务主体的作为政府过程“末梢”这一双重性质的社会生活共同体，转变为功能清晰，充满活力，“轻装上阵”的社会经济、文化事业的主体，是可以做到的。,
