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1、政策内容与实质,本专题课件选自：厦门大学2003级MPA税务班 李子飞,一、什么是政策,“政策”词源考-1,古代汉语中，“政”和“策”两字是分开使用的。“政”，通常指“政治”、“政事”、“政权”、“正义”等意。论语说：不在其位，不谋其政。说文解字注：政者，正也。“左传桓公二年曰：政以正民。“政”的含意相当于今天的控制社会、管理国家事务、治理民众的意思。古代汉语中的“策”字有两个词义与政策有关：一、策书，相当于今天的政令、文件、规定的意思。释名注：策书教令于上，所以驱策诸下也。“二、计谋、对策、谋略。如战国策的策，讲的就是战国时代各国发生事情时所采取的各种计谋和对策。吕氏春秋简选曰：策，谋求也。
2、“按照古代汉语本意，政和策就是治理国家、规范民众的谋略或规定。,“政策”词源考-2,英语中原无“政策”一词，只有“政治”（Politic），源于古希腊语中的“Poiteke”，意为关于城邦的小学问，随着近代西方政党政治的发展，从Politic一词逐渐演变出Policy一词，具有“政治”、“策略”、“谋略”、“权谋”等含意。日本学者在翻译“Policy”时，从早已传入日本的汉字中挑选了“政”和“策”二字组合在一起，译为“政策”一词。所以有人认为，虽然古代汉语中有“政”和“策”二字，但将二者合用组成“政策”一词，则源于日本，因此现代汉语中的“政策”一词系外来语。近代中国首次使用政策一词，始见于梁启
3、超1899年的戊戌政变记一文。梁在该文中称：中国之大患在于教育不兴，人才不足，皇上政策若首注重于学校教育，可谓得其本矣。,一般的“政策”定义,国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则（例：民族政策）现代汉语词典修订本 商务印书馆 1996年版,政策科学（孙光）：“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，她表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程”政策科学导论（张金马主编）：“党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南”公共政策分析（教材 P 43）,公共行政学首创之一，美国学者伍德罗威尔逊观点：“政策是由政治家，即具有立法权者制定的而由行政人员
4、执行的法律和法规”一般意义上，“政策”一词用来指某一行动者（指政府机构、官员或某一团体）或一组行动者在既定的活动领域中的行为。,我们关注的是“公共政策”及其系统的分析，所以，我们需要有一个更为精确的关于“公共政策”的定义分析。教材中列举的观点，几个分析问题的角度，如：从政策的目的性角度：“政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划”从政策与环境的关系/生态学的角度：“政策就是政府机构和它周围环境之间的关系”从政策的功能的角度：“政策是政府对整个社会的价值作有权威性的分配”,托马斯戴伊：“凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策”。该观点被认为比较准确，但忽视一个问题，没指出“政府决定做的事情和
5、政府实际所做的事情之间存在着的偏差”。因此，有学者提出：我们不应该把政策看作只是某个孤立的决定，而应该把它看作是由或多或少有联系的活动所组成的一个较长的过程，以及这些活动对有关事物的影响。这种论述包含了一个有价值的见解，即：政策是一个活动过程，或是一种活动方式，而不单单是一个关于做什么事情的决定。,卡尔弗里德里奇：“在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程。提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一个既定的目的。”,詹姆斯安德森对政策的概念：“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的。”,本节所采用的政
6、策概念：,政策是政府、政党或社会其他公共团体在特定时期为实现一定的政治、经济、文化目标而制定的、调节社会关系、规范社会生活的行为准则，它是一个有目的的活动过程。,二、政策的含义,我们关心的是有目的或说有明确方向的活动，而不是无意识或偶然的行为；即政策带有目标取向。公共政策是指政府官员的活动方式或活动过程，而不是他们所作的单独的，没有关联的决定。也就是说：一项政策不仅包括了就某一问题通过某一项法律的决定，还应该包括随之而来的关系这一法律贯彻，实施的配套决定。,公共政策是指政府实际所做的事情，而不是打算做的或将要做事情。公共政策形式上可能是积极的，也可以是消极的。积极主要指政府为解决某一问题而采取
7、的主动行动；消极形式的公共政策指政府就人们要求政府做某类事务而做出的不采取任何行动，任何做法的决定。公共政策是建立在法律的基础上的，是政府意志的体现，具有权威性和强制性。但由于政策很多时候又体现为一种行为准则或规范，所以约束力又较弱。,三、政策的功能,政策功能指政策所能发挥出来的功效和作用。政策的基本功能：导向功能控制功能协调功能象征功能具体请参考教材公共政策分析P46-47,四、政策的分类,元政策、基本政策和具体政策,按政策发生、发展的逻辑顺序记忆政策的层次性划分元政策：指用于知道和规范政府政策行为的一套理论和方法的总称，其基本功能在于如何正确地制定公共政策和有效地执行公共政策，即“政策的政
8、策”。基本政策：用以指导各方面具体政策的主导性政策。一般反映了社会上占主导地位的社会群体的政治信仰和社会价值观，也或多或少地包括决策者的政治信仰和价值观。基本政策决定了政府的主要目标和对若干根本问题的解决方法。具体政策：部门政策、方面政策，主要指针对特定问题或某一领域的问题而做出的政策规定，是基本政策的具体化。,实质性政策和象征性政策,实质性政策提供的是具体的、有形的资源或实质性的权力，或一些真正不利的条件和因素。象征性政策指少对人们产生实际性的效果，只具有象征性的意义。政策宣传或声明与人们实际获得的往往不相符。许多政策是介于两者之间，亦可能发生转变。如行政机关执行不力或缺乏资金等，一些实质性
9、的政策也会变成象征性的政策。,分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策,按政策对社会和有关人们之间关系的影响，从协调方式的角度来划分。请参考教材公共政策分析P47,政治政策、经济政策、社会政策和文化政策,按政策所涉及的社会生活领域分类从横向的角度来划分。请参考教材公共政策分析P48,五、案例,问题提出：农民工子女义务教育阶段的“借读费”、“教育赞助费”该收不该收？,一则新闻：,3月21日，长春市宣布：对进该城市的农民工子女，由各城区教育行政部门本着就地就近原则，负责安置入学，所交费用与城市居民子女相同。同时，市政府废止原“对农民工子女收取非本学区学生学费”的规定。长春市副市长崔杰：
10、农民工在所在城市纳税，有权享受国民待遇。在农民工所缴纳税款中，已包含教育行政事业性收费，因此不应让农民工再额外承担不合理的教育支出。转摘自中国青年报2004年3月22日,元政策：宪法,中国公民在法律面前一律平等,基本政策：义务教育法（1986年7月1日起施行）,第八条 义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理。第九条 地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。第十条 国家对接受义务教育的学生免收学费。国家设立助学金，帮助贫困学生就学。第十二条 实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。地方各级人民政府按照国务院的
11、规定，在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育。第十五条 地方各级人民政府必须创造条件，使适龄儿童、少年入学接受义务教育。,基本政策：民办教育促进法（2003年9月1日起施行）,第三十三条 民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利。这从法律上规定了民办学校学生与公办学校的学生具有同等权利，民办学校的学生能与公办学校学生享受同等优惠。那么，不符合这个规定的问题都应该得到解决。,具体政策：厦门市2003年教育收费标准：（部分）,借读为非本市户口在厦读书，其中小学借读费每学期330元，而民办小学学费 2000/生 学期，初中借读费每
12、学期 650元，民办初中学费3000元/生 学期。择校费为6年6000元，一次性收取。有资格申请在厦借读的非本市户口儿童的条件是：在常住户籍所在地没有监护条件的，且父母在我市暂时居住半年以上，有学习能力者。,国务院办公厅做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知,第六条 要求流入地政府要对保障农民工子女接受义务教育的权利。（其实早在1998年国家教委、公安部颁布流动儿童少年就学暂行办法）,通知有两大突破：,一是在入学条件上与当地学生一视同仁，不得违反国家规定乱收费。意味着所有向农民工子女额外多收的费用都是违反通知的，其中包括现在的赞助费；二是要加强对农民工子女简易学校的扶持，不得采取简单的关停办
13、法，流入地政府要专门安排经费，用于农民工子女就学工作。这与此前政府不取缔、不承认，自生自灭的态度有明显差别。,早2001年中央农村工作会议时，就提及废除1992年以来所有清理流动人口的内部文件和地方法规，但涉及部门与地方许多利益，用了很长时间来磨合，直到十六大正式明确“统筹城乡经济发展”，通知方才出台。2004年，中央一号文件又将加快这一改革进程。,分析,外来民工曾必须每年缴纳暂住费、就业证等各种管理费用，同时在原居住地仍需缴费农村教育附加费。显然，流入地政府应该承担相关教育费用，因为农民工实际上已经是城市的一部分，对城市发展做出贡献。,某省印发关于进一步加强农村教育事业费附加征收和管理工作的
14、意见的通知文件明确：“农村教育事业费附加，主要用于改善基础教育的办学条件，新建、扩建、改建、修缮中小学校舍，增添教学设备（包括教学仪器、电教、图书、音体美和劳技课教学设备、课桌椅等），补充中小学民办教师工资、补助工资、福利以及民办教师老有所养经费，补充中小学经常性公用经费等。各县、市可以在农村教育事业费附加收入中，统筹一定比例的经费，补助老区、贫困地区实施九年制义务教育。具体比例由各县、市制定。”,教育分析：,重高等教育轻基础教育：这体现了国家对“效率”直接追求。国家垄断教育资源，又财力不足，致使基础教育长期处于薄弱状态。轻基础教育的现实，不仅损害教育公平，更造成国民素质、劳动力素质低下，总体
15、而言对经济发展更不利。基础教育的精英教育取向：在是优先满足大多数儿童的教育需求，使所有儿童都受到必要的教育；还是通过激烈的竞争和筛选，使一小部分人受到较好的教育？,事实上我们选择的是“精英教育”路线。重点学校制度加剧基础教育的资源配置失衡，导致在地区内、区域内学校之间差距的拉大。而重点学校绝大多数设在城市、城镇，从而有利于城镇学生的升学，从而使多数儿童的利益受损。这是违背义务教育的性质和宗旨。,在城乡二元结构、高度集中的计划体制，形成的一种忽视地区差别和城乡差别的“城市中心”的价值取向：国家的公共政策优先满足甚至只反映和体现城市人的利益，如过去的粮油供应到现在的就业、社保等社会福利。,分析：由
16、规则的“平等”导致实质的“不平等”,无视城市和农村儿童、发达地区和贫困地区儿童在教育环境、教育资源上的巨大区别，主要以城市学生的学力为依据制定的全国统一大纲、统一教材和统一标准，对农村和边远地区的学生无疑是很不公正的。,有调查表明，导致农村学生流失辍学居第二位的重要原因（仅次于经济负担），是由于教学难度过高，致使许多学生难以胜任，成为学业的失败者。这一“规则的不公”导致了在受教育机会上“起点的不公”。其背后也是有“城市中心”的价值取向作祟。,相关论点：,政策是利益集团的意志集中体现和表达，每个政策的出台要经过利益集团间关系的调节，因而不同层次、不同时期的政策会出现相背离的情况；在每个具体政策的
17、“目标取向”中，我们都能感受到相应的“价值取向”在支配。政策要服务于社会经济的发展，但在活动过程中，也会受社会、经济的影响，而从实质性的政策变成象征性的政策，这种“象征性”的政策功能，会损害社会的整体利益。政策是一个动态的活动过程，与周边的环境变化息息相关，为此我们要用发展、持续的观点看政策的制定与执行变迁。,参考资料,公共政策分析 陈振明 主编 中国人民大学出版社 2003年公共决策（美）詹姆斯E安德森 著 唐亮 译 华夏出版社 1990年公共行政学（美）尼古拉斯亨利 著 项龙 译 华夏出版社 2002年 法律：宪法、义务教育法、民办教育促进法2003年厦门中小学、幼儿园收费标准厦门日报 2003年7月对我国教育公平问题的认识和思考 杨东平,
