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1、第三章 公共政策的决策体制,教学目的和要求：掌握公共政策决策体制的构成因素和基本类型；了解中外不同政治体制下的公共政策决策机制；熟悉公共决策的主要方式。,本章要点：,公共决策体制的构成因素、公共决策体制的基本类型、人民代表大会制的决策体制、议会制的决策体制、独裁制的决策体制、公共决策的方式（投票规则）的主要形式、过半数规则的变异形式和作为表决方式的民主集中制。,第一节 公共决策体制的构成,一、公共决策体制的构成因素公共决策体制就是决策权力和责任在决策主体之间进行分配所形成的权力配置格局和责任分担模式，是多元决策主体在决策过程中的分工合作和活动程序。公共决策组织及体制的构成因素可分解为以下内容：
2、人、财、物、机构设置、职位设置、权力与职权、权责划分、团体意识、组织目标、规章制度、技术、信息和组织设计。,二、公共决策体制的结构,组织理论认为，结构是使组织实现其目标的基本管理工具，是组织躯体的骨架，它可表现为工作分工的几何图式及其等级上的排列。,.纵向结构 各级决策组织之间构成领导与被领导的主从关系，这个排列组合方式便是决策体制的纵向结构。在纵向结构中，层级越高，决策权限越大，决策的法律效力也就越大。管理层次与管理幅度的变化决定着决策体制“形状”的变化。管理层次多而管理幅度小，其纵向结构就呈尖型形态；管理层次少而管理幅度大，其纵向结构就呈扁型形态。,二、公共决策体制的结构,二、公共决策体制
3、的结构,.横向结构同级政策组织之间，构成平等合作与协商关系，这种排列组合方式便是决策体制的横向结构。横向结构中的决策组织间不存在领导与被领导的隶属关系，而是一种平等并列的关系。通常，横向结构中的决策组织按决策权范围或功能来划分。如决策组织可分为决策指挥部门、参谋咨询部门、执行部门、监督反馈部门等。,三、决策权力,1.决策权力是决策体制中最重要的因素之一。政策总会更多地显示掌握决策权的人的偏好。2.决策权力角逐的中心问题是利益。这里的利益可能是物质的，也可能是非物质的，或二者兼而有之。,三、决策权力,3.决策者(权力主体)控制自己的决策权力最常见的手段是：说服包括欺骗性说服和理性分析说服；威胁展
4、示权力作用对象可能的利益损失；交换交换的基础是双方均能受益，方式有互惠、金钱收买；施用权威前提是权力作用对象对权威的认可，并由此产生命令与服从的关系。,三、决策权力,4.决策权力的运行和作用是一个动态的过程。决策权力本身需要不断地充实基础、补充能量，权力运作才能长期维持。如利益集团利用经济手段对权力持续的收买。,四、公共决策体制的类型,对于公共决策体制的类型，多年来人们根据不同的标准作出了不同的划分，较为常见的是根据最高决策者的人数划分为首长制和委员制，以及根据决策权力使用的特点划分为集权制与分权制。,四、公共决策体制的类型,1首长制和委员制 首长制又称一长制或独任制，其特点是最高决策权归某个
5、人独掌；委员制又称会议制，其特点是最高决策权由两人以上的委员会议集体执掌。,四、公共决策体制的类型,2集权制和分权制 集权制是指决策权集中于上级决策机关，上级机关包揽较多的决策事务，下级机关只能依上级指令行事的决策体制；分权制是指各级决策机关在各自管辖的范围内享有决策权，上级机关无权干预下级机关决策活动的决策体制。,3历史上出现的基本决策体制类型 在人类历史上，最高决策权的归属大致经历了从人到神，再到王、再到人的过程，不同的决策权归属产生了不同的决策体制。古今中外出现过许许多多种决策体制类型，有的产生自远古，但在科学文明发达的今天仍有残余；有的则是近现代政治、经济、科技、文化发展的结果；也有的
6、自古至今生命力一直都很“旺盛”，如独裁制。,四、公共决策体制的类型,第二节 政策决策系统的划分,现代化、科学化的公共决策系统（政策系统）是由信息、咨询（参谋）、决策、执行和监控等子系统所构成的大系统。政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共同完成的，这些子系统各有分工、相互独立，又密切配合、协同一致，促使政策大系统的运行得以顺利地展开。,一、信息子系统,信息子系统由掌握信息技术的专门人才所组成，从事信息的收集、整理、贮存和传递等活动，为公共决策提供信息资料。从某种意义上说，公共决策过程也就是信息的流动与转换的过程；而信息原则是公共决策的基本原则，信息是政策制定、执行、评估和监控的依据；没有信息
7、，这些活动就无法展开。,二、咨询子系统,咨询子系统又称参谋子系统或智囊子系统，它是由前述的现代政策研究组织以及各种专家、学者所组成的子系统。咨询子系统集中专家们的集体智慧，运用科学的方法和技术，为公共决策提供方案和其它方面的咨询服务。,三、决策（断）子系统,决策（断）子系统也称中枢子系统，它由拥有决策权力的高层领导者所组成。决策子系统在整个公共决策系统中居于核心地位，是公共决策活动的组织者，又是政策的最终决定者，领导公共决策活动的全过程。,四、执行子系统,执行子系统是由政策执行组织及其人员特别是政府行政机关和行政人员所构成的。执行子系统是政策系统的有机组成部分，其主要职责是将政策方案（理想）转
8、变为政策效果（现实）。,五、监控子系统,监控子系统是体制内和体制外的有关部门、单位和个人所组成的一个子系统，相对独立于信息、咨询、决断、执行等子系统,其地位较为特殊。监控子系统的作用贯穿于整个公共决策过程尤其是政策执行的过程之中,目的是使政策目标得以顺利实施,避免政策的变形走样,保持政策的权威性和严肃性。,第三节 中外公共决策体制比较,一、人民代表大会制1作为一种决策体制的人民代表大会制 人民代表大会制属于民主集中制决策体制的一种，它既同“三权分立”基础上的西方议会制有本质差别，也不完全等同于苏俄十月革命后建立起来的“苏维埃”制，它是一种具有中国特色的决策体制。民主集中制在决策中要求采取集体决
9、策而不是个人决策，在集体充分讨论的基础上，通过“少数服从多数”做出最终决策。,2人民代表大会制主要内容,第一，各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；第二，各级人大及其常委会集体行使权力，严格按照民主集中制的原则行使职权；第三，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督，并由它罢免；第四，中央和地方国家职能的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原则；第五，在各少数民族聚居的地方实行区域自治。,3人民代表大会制的优越性,我国的人民代表大会制度也是一种代议民主决策体制，但它充分吸收了现代民主决策体制的各种优点，体现了现代民主决策体制的基本精神，并
10、且，它更考虑到我国政治制度的实质及社会主义条件下的公共决策特点，从而克服和避免了一般代议民主制的局限和缺点。因此，人民代表大会制优于一般的民主决策体制。,二、议会制,1议会制的决策模式 议会制普遍存在于当代发达资本主义国家。现代议会制起源于英国的“等级代表会议”。随着资产阶级民主革命的进展，议会制在欧美国家得到了普及。议会制决策体制的基本模式是：首先由公民选出自己认为能代表自己表达意愿的“代议士”（议员），然后由其代表自己参加公共决策，维护自己的利益。,2议会制的组织结构,在历史上曾出现过一院制、两院制、三院制、四院制等几种类型，当今世界则主要只有一院制与两院制。现代西方国家的议会制度大多按三
11、权分立的组织原则进行设置，美国的议会制度在这一方面表面尤为突出。,3议会制的几种基本形式,()总统议会制。这种体制以美国最为典型,实行总统议会制决策体制的还有芬兰、法国、墨西哥、阿根廷等国家。()内阁议会制。实行内阁议会制决策体制的国家主要是英国、德国、意大利、日本、澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、丹麦、新西兰、以色列等；()委员会议会制。实行这一体制的国家主要是瑞士联邦。,三、独裁制,1现代世界中独裁制的残存 在当代世界，我们仍可在一些国家中看到独裁制的痕迹，国家的决策权由君主或地位相当于君主甚至超过君主的权威人物掌握，象海湾地区的君主制国家以及非洲的军人专政国家就是这样。,2独裁制的特点
12、,权威人物（君主、总统、宗教领袖、军队首脑）并不首先由议会产生，也不由公民选举产生，而是通过传统继承或政变等方式产生。国家就算设有议会，也对权威人物没有制约作用。权威人物就是最高决策者，国家一切大政方针政策皆需他的认可。在独裁制中，有时最高决策者可能不是个人而是集体，但决策集体仍然受权威人物意志的支配。,3独裁制决策体制的主要类型,()宗教领袖型。伊朗伊斯兰共和国是这种类型的典型；(2)君主亲政型。海湾地区的君主制国家的决策体制大都是君主亲政型；()军人独裁型。在非洲和拉丁美洲等地区，军人独裁政府成为司空见惯的政治现象。,第四节 现代公共决策方式,一、全体一致规则1内涵：谓全体一致规则(Una
13、nimity Rule),是指所有投票人都对某项公共选择的方案投赞成票，一致同意的规则。如联合国安理会常任理事国形成决议时，一个基本条件就是要中、美、俄、英、法五国一致同意。,联合国宪章：第二十七条 安全理事会对于其他一切事项之决议，应以九理事国之可决票包括全体常任理事国之同意票表决之,一、全体一致规则,2特征()决策人形式上都平等地享有决策权，任何一个否决行动都对决策方案能否最终通过具有决定性的意义；()全体一致性规则肯定导向达到“帕累托最优”，所有决策人都能用自己的投票行为而获益，或者可以说，决策人中至少没有人因此而利益受损。,一、全体一致规则,3优劣公平VS成本优：导向“帕累托最优”劣：
14、成本过高；“策略行为”,二、多数规则,1内涵。所谓多数规则，是指对于一项公共选择方案，需要多数人的投票赞同方才通过的规则。多数规则在现代社会中是应用最广泛的决策方式。既然全体一致规则因众人偏好的差异而难于普遍应用，那么只能退而求其次，采用多数票制以最大限度地照顾公众的利益。,2形式 多数票制一般可分为简单多数和过半数两种方式。简单多数指在多项方案中，哪一个方案获取的赞同票多，哪一项就通过。由于简单多数只能反映“小多数”人的意愿，因此人们在实践中，逐渐选择能反映“大多数”人意愿的过半数方式。,二、过半数规则,3特征优：效率高；少数服从多数决策过程中无需人人都投 赞成票，只要有多数的赞成票，决策方
15、案就能通过；劣：多数暴政；社会偏好显示不准确；投票悖论。,三、过半数规则的变异形式,1过半数规则：选出得到超过半数票的第一位候选方案。2占多数规则：选出得到票数最多的第一位候选方案。3孔多塞标准：选出在运用过半数规则的成对比较选择中击败所有人的候选方案。4博尔达计数：按照投票者的偏好秩序的排列来给个提案中的每一个打分，把所有投票者给每个提案的分数分别加起来，宣布得最高分数的提案为获胜者。,投票悖论,假设有三个投票者（甲、已、丙）在三种备选方案（A、B、C）中进行选择。三人对方案的偏好如下：甲：ABC 已：BCA丙：CAB情况I：在A、B的胜者中与C比较，则C被选中情况II：在A、C的胜者中与B
16、比较，则B被选中情况III：在B、C的胜者中与A比较，则A被选中控制投票过程，就有可能控制投票结果,5淘汰投票：要求每个投票者标明在M个候选方案组成的名单中他认为最差的候选方案，把被最多投票者认为最差的候选方案从名单上删掉，重复这个过程直至只剩下一个候选方案，该候选方案便是获胜者。6数点投票（计分投票）：每个投票者给每个选项评分，总和分数最高的选项获胜。,四、作为一种决策方式的民主集中制的完善,民主集中制是在民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。民主是集中指导下的民主，在集中的前提下发扬民主，所以民主集中制的重点在集中制。民主集中制包含着两个基本过程，即“民主集中制是民主基础上的集中”和“集中指导下的民主”。,对我国社会主义国家机构来说，民主集中制主要表现为全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家行政、审判、检察机关都由人民代表大会选举产生，对它负责，受它监督；中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导和国家法制统一的前提下，充分发挥地方积极性和主动性的原则。,思考题,1什么是公共决策体制？它有哪些构成因素？2公共决策体制有哪些基本类型?3试比较人民代表大会制、议会制、独裁制三种决策体制的异同。4为什么说民主集中制优于一般的代议民主制？5从理论与实践结合上论述市场经济条件下如何完善作为决策方式的民主集中制？,
