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1、农村宅基地制度改革的实践、问题与对策2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，提出保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道1。2017年12月，中央全面深化改革领导小组决定将宅基地制度改革拓展到全部33个试点县（市、区），某某省某某县成为宅基地制度改革拓展试点单位。2018年1月2日，中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见，明确提出要“深化农村改革”“研究农村宅基地所有权、资格权、使用权三权分置3,其后一系列的政策为宅基地使用权流转
2、提供了政策上的依据。然而，这些政策上的话语和宅基地试点改革积累的经验并未上升到立法的高度，对宅基地试点改革经验及时总结，是推动宅基地制度改革的必然要求。本文从某某省某某县宅基地制度改革的背景、措施出发,结合当地的改革方案分析存在的问题与风险，并提出相应的对策。1.宅基地制度改革的实践某某省某某县宅基地制度改革的背景某某县地处中国某某省北面的遵义市，具有丰富的资源,可以说是“资源型地域:某某也是首批全国农村社区建设示范单位。但过去的某某农村以种植业为主，农民收入低，农村宅基地管理利用现状是部分宅基地处于闲置状态，通过流转方式盘活一部分。存在的问题是盘活利用率较低、部分宅基地占地面积较大、甚至存在
3、一户多宅的现象。根据现有的调查研究发现，农村造成闲置宅基地的原因有以下几点。第一，农民宅基地退出愿望并不强烈。一是由于长期以来，农民一直把宅基地作为家庭的象征、养老的保证，所以即便宅基地长期被闲置，退出愿望依旧并不强烈；二是在外打工人员较多，收入的提高以及对务工收入不稳定的担心影响盘活利用闲置宅基地的意愿，如果留守的是女性农民会更加保守。第二，农民在城镇购房。随着人们经济收入的提高，农民往往为了给子女们提供优越的入学条件，或者为了谋求更高的生活品质而选择了在城镇购房，农民往往只有在过节甚至过年的时候才会回到宅基地居住，这也就造成了宅基地产生了季节性闲置。第三，宅基地制度的缺陷。一是农户无偿取得
4、宅基地，宅基地大多缺少规划，长期使用使得农民宅基地私有观念增强，即使闲置浪费也不退回集体；二是城市化进程加快，大量农民进城导致了宅基地闲置；三是有些农民因宅基地上的房屋老化，另外新建，又不拆除旧的，造成一户多宅现象；四是农村宅基地流转一般只能在集体内部流转，这在一定程度上限制了宅基地流转，使得宅基地资源变资产再变现的能力下降，因为集体内部流转，流转所获得的财产是很低的，宅基地的流转难以市场化。第四，补偿制度的不足和资金盘活能力的欠缺。首先，尽管新版的土地管理法已经规范了农村宅基地的有偿退出，但各地补偿标准不一，程序不规范，缺乏可操作性。在补偿过程中，由于农民作为宅基地被补偿的权利主体的参与度极
5、低，集体参与权的缺位也造成了农民对村组领导的信任危机4。其次，尽管法律规定有偿退出，但是集体并没有多余的财产用于回收农民闲置的宅基地，农民也不愿意以低收益退出宅基地，造成集体没钱补偿农民退出宅基地，农民宁可闲置也不愿意退出。农村宅基地难以发挥宅基地退出后的土地增值效果。即使具备相当经营能力的农村集体经济组织有意补偿放弃宅基地的农民，也会遇到新的困境：一是农民观念未转变，想占为己有不愿退出；二是集体收回之后难以盘活变现，收回后可能会造成由农民的闲置变为集体的闲置的结果。提升回收后的宅基地价值也是一件不容易的事情。所以在宅基地退出的实践中，集体补偿能力不足，农民退出意愿不强，回收后的宅基地价值难以
6、提升都是让宅基地持续闲置的原因。某某县试点改革的实践2020年8月以来，某某省某某县作为深化宅基地改革的试点县，在探索当地的改革路径，解决乡村振兴“人、地、钱”的关键问题，盘活闲置宅基地，唤醒沉睡资产的试点工作上，取得了一定成效。第一，聚焦“收回”，坚持“一户一宅”原则。某某县采取超占收回和有偿收回的方式，严格落实“一户一宅”5。针对农户存在一户多宅的情况，实行收回的对策；针对农民在城镇里购买商品房的情况，集体鼓励有宅基地资格权的农民退出宅基地，但并未强制农民退出，需要农民主动申请退出，与集体经济组织协商一致，后者给予农民补偿后将宅基地收回。坚持“一户一宅”原则，既增进了农民对农村集体土地公有
7、的认同感，也明确了宅基地集体所有权；既遏制了宅基地超占多占等乱象，也规范了宅基地管理；既保障群众利益，也保障了集体经济组织的所有者权利。第二，着眼“分置”，激活宅基地权能。首先，根据相关的法律法规，宅基地所有权应当归属于集体是无疑义的；其次，分置宅基地之前要理清宅基地资格权，某某通过村民代表大会认定本村村民的宅基地资格权；再次，为激活使用权,某某探索出新的路径，给非本村农村集体经济组织成员发放宅基地使用权权属证书，证书以70年为限，证书的颁发严格按照当地宅基地管理办法规范实施。由县级不动产登记管理中心向运营单位发放农村宅基地经营权证，通过村集体，农民与经营户三方联合签定土地有偿转让合同，再给经
8、营者颁发经营权证，充分给予经营者法律保障。第三，鼓励“腾退”，盘活闲置宅基地。腾退闲置宅基地,有利于盘活农村沉睡的资源。某某县腾退闲置宅基地的举措主要包括明确腾退宅基地范围、明确腾退宅基地方式和明确腾退后宅基地的使用方案。首先，在明确闲置宅基地的范围方面制定了农村宅基地退出及节余建设用地调剂使用管理办法，鼓励农民在保障农民住有所居的前提下腾退闲置宅基地；其次，明确宅基地退出分为永久退出和暂时退出2种方式，2种方式均需要农民自愿提出申请，承诺退出全部宅基地使用权，并且永远不再申请宅基地，或暂时退出宅基地使用权，保留宅基地的资格权；再次，腾退闲置宅基地仍需坚持“一户一宅”，必须让农户有宅基地，避免
9、激进腾退致使农户没有宅基地而引起社会动荡，可以鼓励农户腾退多占的闲置宅基地。如果让农民退出宅基地，前提一定是农民有想退出的意愿，而且得到宅基地补偿费，不能强制他们无偿退出。短暂性的退出与长久退出是宅基地退出的2种形式，都需要村民们自愿做出选择。最后，明确收回后宅基地的使用方案,宜耕则耕、宜农则农、宜建则建，并对已回收的宅基地进行统筹规划。对已形成的城乡建设用地指标，实行统一调剂使用，对已有的用地，改变利用方式，如猪圈改成菜地，节约用地指标。第四，探索“转让二推动宅基地入市。一要有集体主导并参与。为有序规范推进农业房屋入市，某某县政府出台了某某县农业房屋转化为集体经营性建设用地入市方案（试点）（
10、以下简称试行办法），该试行办法的颁布为当地宅基地入市提供了政策支持。必须按照当地政策严格实施,要坚持集体主导，按流转程序入市。宅基地的流转，不能只有宅地基使用权人和相关当事人双方的合意，未经集体经济组织的书面同意，农户不能私自转让、变卖宅基地，否则流转会变得失序，侵犯相关当事人的利益。二要有偿使用和盘活宅基地。为盘活宅基地，提高农民宅基地升值红利，要获得宅基地使用权的当事人，应当有偿使用宅基地。要转变土地入市方式，在符合国家城市规划条件的情况下，把农民自觉腾退的空闲宅基地转化为集体经营性项目土地后入市。闲置宅基地入市能够带来经济利益，振兴乡村，有利于农民安居乐业。2 .宅基地制度改革存在的问题
11、一一基于某某县宅基地制度改革文件的文本分析宅基地所有权的虚置问题集体土地属集体所有，是容易认定也是十分清晰的。但显化集体对宅基地土地的所有权上却是很困难的。因为集体是一种抽象的政治概念，而集体的全部权力又必须经由特定的政治团体，或者是特定身份的个人来取得。完善的组织形式和管理机制，影响到对宅基地的有效处置、监管和利益。但目前由于法律法规缺乏对集体所有一词的明确定义，从而面临着宅基地使用权不能落实的风险。长期以来，由于很多集体经济组织一直处在虚化状态，农民往往没有充分参与集体经济组织行使宅基地所有权的过程，造成了宅基地使用权无法被合理行使。同时也导致了一系列违法建房、环境破坏、土地纠纷问题。民法
12、典也明文规定了集体经济组织或者村委会可以依法行使宅基地所有权。但是缺少对如何行使所有权的程序性规定，在执行工作中就难以落实和体现，增加了不确定因素。某某县乡村宅基地制度改革试点方案（以下简称方案）中关于宅基地所有权的行使方式没有作出明确的规定，因此并未在根本上解决宅基地所有权的虚置问题。在宅基地制度的实施过程中，当地农村股份经营合作社怎样通过科学管理内部关系，有条不紊地行使宅基地所有权权能，成为实现宅基地产权管理的首要问题。宅基地使用权的问题第一，宅基地有偿退出的问题。某某县的方案中宅基地资格权利的确定仍以“一户一宅”为基本准则，这一原则虽然确定了成员在本集体经济组织内的基本权利，但同时也限制
13、了成员必须在转让宅基地后再从他处申报，这在一定程度上也是变相地把集体经济组织成员权利绑定在了宅基地房屋上8。方案在实施一年左右之后，某某茅坪镇始出现第一宗农村宅基地有偿退出的案例，在该案例中，桂花村股份经济合作社按60元/m2给予骆某一次性补偿共计10181.40元,在有偿退出村宅基地后，骆某承诺不再申请无偿使用宅基地,并交回农村集体建设用地使用证。目前农村宅基地使用权对外流转的最主要途径仍是由国家收取或征用，但因为渠道较为简单，农民宅基地对外流转的机会少9。我国虽有部分地方政府正积极探索农村宅基地权利放活，但从现行制度体系来看农村宅基地权利放活限于集体内部，只有符合相应资格条件的集体经济组织
14、内部人员，才可以取得农村宅基地，并以流转和入股的方式实现内部流动，这也在较大程度上影响了宅基地用益物权功能的实现。第二，对宅基地流转的风险缺少有效的监管措施。方案主张探索宅基地使用权流转方式。在理论上，宅基地使用权可以用于投资入股公司，但一方面，在司法实践中如出现公司解散、破产或面临法人人格否认等情形时，宅基地将难以被执行，债权人的利益难以得到保障10。另一方面，集体经济组织对宅基地使用权投资入股的公司缺少必要的审查制度和持续监管的制度，使得农民失地风险也大为增加。方案积极探索农房宅基地产权抵押担保的方法路径,探讨赋予农民房屋物权（含宅基地使用权）的质押融资功能,但宅基地难以被执行，可能使抵押
15、权人失去积极性。3 .对策以维护农民利益为导向发挥集体宅基地所有权人作用发挥集体宅基地所有权人的作用，需要落实实施宅基地所有权的主体，没有实施主体，所有权就落实不了，会严重影响农民作为集体一分子的各项权能的实现，也会侵害农民自身利益11。如缺少实体的集体经济组织，则需要成立专门的理事会、议事会等，代表集体发挥村民自治的作用，充分保障农民的权益，维护农民的利益。此外，宅基地所有权人的实施主体一定要与农民紧密联系，才能了解农民的需求,站在农民的角度考虑，实现二者有机结合。集体和农民的意见一致，真正地代表着农民实施集体宅基地所有权人的权能。某某县鱼泉街道在充分发挥集体宅基地使用权人功能上，开拓出紧密
16、联系的渠道，使建设单位与贫困户和管理单位三方达成有偿转让共识。经营单位加入到共同移交宅基地使用权的管理主体中，既是为明晰共同拥有与农户的宅基地使用权关系，又是为保护他们的利益，并帮助农民取得财产性收入,此经验值得推广。在某某县鱼泉街道的试点改革中，村集体发挥积极性、主动性，起到了桥梁作用，但在相关经验推广的过程中需以农民权益保护为原则和底线，防范村集体滥用宅基地所有权人的地位损害农民的合法权益。深化宅基地市场准入制度改革，分区域优化市场准入条件在很多地区，城乡结合部农村宅基地逐渐融入城市。在文化或旅游及其他产业发展较好的地区，宅基地可实现集体性经营用地与个体经营用地相结合，实现以长期入股、自行
17、经营等方式融入当地其他产业发展之中，实现宅基地的增值。对于一些偏远地区，农村宅基地类型多样，条件不一。对于类型独特地区，可以适当流入市场拍卖，一方面有利于保存具有独特价值的古老宅基地，另一方面也有利于发掘宅基地新的经济价值。此外，还应允许闲置宅基地转变为生态土地或其他农业用地，在宅基地使用中贯彻新发展理念。对因地质灾害或其他因素而需要异地转移的宅基地，政府必须放开土地流转限制，以保障拆迁后的贫困户权益，进一步完善乡村集体经济组织建设，以增强其使用地产权人的经济实力，并充分调动农户的社会主人翁奉献精神，充分调动农户拆迁后的自主性、积极性和创造性12。使其自发自愿搬出宅基地，并对迁后宅基地合理使用
18、。建立跟踪监管机制，注意防范宅基地使用权流转过程中的法律风险第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要中指出，在非改革试点区不得将农房土地移交给非本集体经济组织成员，否则无效。因为宅基地制度改革的特殊性，农房物权质押的规定只能在特定时期、一定区域内有效13o在试点地区也需出台具体的宅基地使用权及其地上农房抵押的监督管理办法，建立风险预警机制。此外，宅基地流转也隐藏着很多法律风险，需要对这些法律风险进行防控。防控内容应当包括但不限于对宅基地使用权入股的跟踪监管，坚持农村宅基地集体所有制的底线，预防宅基地使用权入股后又退股，变相违规转让宅基地行为。4 .结束语回顾我国宅基地制度改革的历史，
19、在中华人民共和国成立初期，农户可以享有宅基地全部权能，同时宅基地也可以流转，按照早期的宅基地政策，城镇职工可以在获得宅基地后返乡建房，但直至1999年完善有关农村土地流转制度，以及禁止炒卖用地的法律文件颁布以后，才彻底杜绝了城镇职工申请宅基地后返乡建房。伴随市场的发展，城镇化脚步的加快，农村宅基地闲置、一多宅的问题凸显。经过多地试点改革实践，最后形成了农村宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”的形态。从现实情况来看，宅基地所有权归为集体，资格权归属农户已得到普遍认可，而如何实现宅基地财产性权利，一直在摸索之中。值得注意的是，以保护耕地，提高土地利用效率为导向，未来一户一宅面积限定和有偿使用，或许会成为宅基地发展的重要方向。“三权分置”为宅基地制度改革提供了整体方向，农村宅基地流转的需求对土地流转的管理和服务水平提出了更高的要求，目前我国多地正在进行的宅基地制度改革，取得了很好的效果，但也存在一些问题和法律风险。在今后的宅基地制度改革中应强化风险意识，以保护农民利益为导向，及时总结宅基地制度改革的经验与问题，以不断完善宅基地制度，使其更好地服务于乡村振兴战略。
