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1、第三节地方自治的理论与制度,一、地方自治的概念,一般而言，地方自治是指在特定的行政区域内，由本地方人民和地方政府自己决定地方政府的组织、人员，自主管理地方事务，而不受中央政府的非法干涉。根据中国权威的中国大百科全书所描述的，地方自治是指“在一定的领土单位内，全体居民组成法人团体（地方自治团体），在宪法和法律范围内，并在国家监督之下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内公共事务的一种地方政治制度”。,地方自治往往与地方分权等紧密联系在一起，但地方自治与地方分权并不等同，两者之间是有区别的：第一，地方自治是在单一制的国家结构形式中，或者在联邦制下各联邦成员采取单一制时存在
2、于地方行政区域；而地方分权则是针对中央集权而言，地方自治单一制和分权制衡联邦制都属于地方分权的形式。第二，地方自治是在中央政府职权之外，仅行使关于地方自身事务的职权，地方上属于中央政府权限的事项，即使身处地方，也由中央行使，地方政府行使的权限以地方自治事项为限；地方分权则是在宪法中对中央与地方之间的权力进行明确划分的宪政理念，这种分权既可以发生在联邦制中，也可以发生在单一制中。,二、地方自治制度的形成与发展,地方自治制度是从城市国家发展而来的。城市国家包括了古希腊罗马时期的城邦国家和欧洲中世纪的城市国家。最典型的城邦国家例如古希腊的雅典、斯巴达，古罗马等。最典型的欧洲中世纪城市国家例如意大利的
3、威尼斯、热那亚、佛罗伦萨、法国的马赛等。这些城市国家有自己的政权机构、税收和财政系统，自行铸造货币，可以单独对外宣战、媾和。根据历史时期和地域上的分布，可以将地方自治分为古典时期、中世纪和现代三个时期。,（一）古典时期城市自治,古希腊、古罗马的城市自治是这一时期的典型，并且它们实行的都是奴隶制共和政体。古希腊的城邦国家一般实行的都是直接民主制，所有的政权机关都隶属于公民大会，它是国家最高的权力机关，其常设机关是议事会，实际上起着中央政府的作用；同时设有法庭作为最高司法机关，贵族元老院则掌握立法权和一部分刑事案件的审判权。,古罗马最初是一个城邦，随着实力的增强逐渐演变为一个横跨三大洲的帝国。古罗
4、马先后经过了王政时期、贵族共和时期和帝国时期。这里我们关注的是共和时期的罗马城和帝国时期的罗马城市自治。共和时期罗马实行氏族大会掌握国家权力，元老院掌握立法权，执政官则掌握行政权和军事指挥权。帝国时期罗马城市取得自治权，自治体的组织机构有人民大会、市议会和市政官员三种。后来随着城市土地被占取，城市财源枯竭，城市自治出现危机。到哥特人入侵时，古罗马自治制度随之消亡。欧洲进入了漫长的封建君主制的中世纪时期。,（二）中世纪城市自治,古罗马灭亡后，大约到10世纪后期，特别是11世纪开始，欧洲的城市（主要是意大利的城市）进入了它们的复兴时期。这个时期的城市自治有它们自己的特点，并且形成的传统对近代西方资
5、产阶级革命和宪政都产生了重大的影响。中世纪欧洲诸国实行的是封建领主制，所以中世纪的城市自治是相对于封建领主的统治而言的。很多城市在同封建领主的斗争中，获得并拥有了自治权。这些自治城市成为一个独立自主的政治经济单位。有些则是市民共同出资向封建领主买下自治权。,这些城市的自治权受到法律的保障，这种保障具有自身的特点：领主向他管辖的城市颁发特许状，保障城市及市民的自由和特权。这与近现代资产阶级革命后通过宪法确立和保障的自治制度是不同的。特许状的内容主要是领主给予城市的权利，一般包括：市民的人身自由和人身安全权利；取消城市某种封建赋税的权利；有关城市的司法权等内容。这些权利对中世纪后期到近代城市的发展
6、起到了重要的保障作用，并推动了近代资产阶级革命和宪法的制定。,（三）现代地方自治制度,地方自治的典型代表是英国和日本，它们的国家结构形式都是当今世界上很有影响力的。但是，两国的法律文化和历史传统存在诸多的巨大差异，所以有必要进行简要的介绍和阐述：1、英国的地方自治制度英国的地方自治，是指在中央政府的监督下，由地方居民选举产生地方议会和地方政府，根据本地方居民的意志，在法定的权限内独立自主地管理本区域的公共事务。,在单一制的英国，地方自治权是由国会以立法形式授予的，1888年和1894年的地方政府法是英国地方自治制度的里程碑，其他法律还包括伦敦政府法、财产税法、地方政府财政法等。英国地方各级政府
7、都是法人，法人必须以法律明确的授权以及由这种授权产生的默示权力为依据方才是合法的。英国中世纪的传统便是城市是在封建王权的特许下获得有限的自治权。所以，当今英国地方政府的自治权归根到底是来自英国议会的授予或认可。,英国的四大区域中，各个区域的自治权都有程度不同的差别，在同一区域内各级地方政府的自治权也不一样。英国首都伦敦地位特殊。19世纪以来，英国各级地方政府在自治权的配置上一般遵循三项原则：第一，凡只适用于高一级地方政府行使的自治权，既可以由高一级地方政府掌管，也可以由一个以上较低一级的地方政府单位监理的联合机构掌管；第二，不宜于由高一级地方政府行使的自治权，一般交由较低一级地方政府或基层行使
8、；第三，宜于各级地方政府分享的自治权则由各级地方政府分别行使。,2、日本的地方自治制度日本的地方政府分为两级，第一级为都、道、府、县，第二级即为基层政府，为市、町、村。都、道、府、县管辖范围较大，包括了所辖的市、町、村。在日本，地方政府就是地方公共团体，他们的职权是依法行使地方自治的权力。日本地方自治法具体列举了地方公共团体有权处理的22项地方性事务，可以概括为四个方面：第一，行政自治权，是地方自治的基本权力，是地方公共团体行政管理职权。这个权限可分为团体事务和机关委任事务两类：（1）团体事务又可分为公共事务、委任事务和行政事务。（2）机关委任事务。,第二，组织自治权，是指地方公共团体有权依法
9、选举和组织本地代议机关和行政机关。地方公共团体通过普遍的、直接的选举选出本地议会，地方行政首长也由本地居民直接选举产生。第三，财政自治权，是指地方公共团体为行使行政自治权而筹措和支出财政资金的权力。地方公共团体的财政收入包括自主财源和国库拨付财源。第四，立法自治权，是指地方公共团体为了行使自治权而依法制定必要条例的权力。这种条例属于地方的自主性法规，不得同国家的宪法、法律、法令等相抵触。,三、近代中国的地方自治运动,近代中国地方自治的主要倡导者是革命先行者孙中山先生。地方自治是孙中山的民权主义的一个重要组成部分。在孙中山看来，地方自治的完全成熟是在宪政时期。孙中山主张推动地方自治的目的是要彻底结束中央集权的专制统治，推进民主发展和社会进步。在孙中山的整个民主宪政的构想中，地方自治是实行民主宪政的重要基础。孙中山试图建立一个以中央政府为主导的、实行地方自治单一制的国家结构形式。,近代中国的地方自治运动最终由于当时国内军阀割据和外敌入侵而最终失败，但是其经验和教训还是值得当今世人思考和总结的。,
