宏观经济管理系统.ppt

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1、第一章 宏观经济管理系统,政府、企业与个人、市场及其相互关系，构成宏观经济管理系统的基本框架。其中，政府是宏观经济管理的主体，把握和调控着宏观经济管理的方向；企业与个人作为微观经济活动的主体，是政府实施宏观经济管理的最终调控对象；市场处于政府与企业和个人的中间层次，发挥着传导政府宏观调控意志与微观经济行为偏好所产生的信息流的媒介作用。,本章讲授的重点：宏观经济管理主体政府,现代市场经济条件下政府的职能 我国政府职能的根本转变 我国政府失灵的成因及防范,一、现代市场经济条件下政府的经济职能,政府在市场经济中的职能，是指政府在市场调节的基础上，组织和干预国民经济的职责和功能。政府作为宏观经济管理主

2、体，其经济职能是否正确定位和准确到位，直接关系着宏观经济管理的绩效。现代市场经济条件下，政府的经济职能主要包括以下几个方面：,（一）建立维护市场经济的制度基础，保障市场有序运行,建立、维护、保障市场经济运行的制 度规范，是市场经济国家政府最早而且至今仍然是最重要的经济职能，是使市场机制能够充分发挥资源配置基础性作用和促进技术创新的根本制度保证。,(二)调节货币供给，保障经济总量平衡,现代市场经济是高度货币化的经济，货币供给的数量决定着一定时期 表现为货币支付能力的社会总需求。当 货币供给量严重地超过（或少于）货币需求量，就会引发通货膨胀（或通货紧缩）。无论是通货膨胀 还是通货紧缩，都会导致社会

3、总供求的失衡，破坏价格机制，使价值规律失去发挥作用的前提和基础。为了避免通货膨胀或通货紧缩，或者把发生通货膨胀或通货紧缩的危害降低到最小程度，客观上要求超越市场力量之上的政府调节货币供给量，以保障社会总供给与总需求的基本平衡。,(三)合理组织公共产品供给，满足社会公共需要,公共产品，是指具有外部效应的物品，一个人对公共物品或劳务的消费并不减少其他人对该产品同样的消费或享受利益。由于公共产品在消费上的非排它性，不论消费者是否支付其价格都可以享用，而生产者却无法利用市场机制从中收回生产成本，导致公共产品的供给与需求无法由市场机制取得平衡。这就需要通过政府直接投资或协调投资者行为来保证公共产品的有效

4、供给。,（四）调节收入分配，实现社会公平,无论是资本主义市场经济，还是社会主义市场经济，单靠市场机制来调节收入分配，无法形成既能促进经济效率不断提高，又能促进社会和谐稳定的公平合理的社会分配关系，需要政府承担实现社会收入公平分配的职责。政府凭借一定的政治权力，通过收入再分配和建立社会保障制度，将收入分配差距限定在社会可接受的范围内，以促使社会收入分配公平的实现和社会福利的提高。,(五)制定规划与政策，促进技术进步与经济增长,技术进步是当代经济增长的主导因素，对整个国民经济发展具有宏观战略意义。但技术进步涉及的重大科研开发项目的投资决策等，不可能完全依靠市场导向来解决。这些都要求政府规划经济发展

5、蓝图，引导企业投资方向，并出面组织、协调有关各方进行大型科技开发项目的研究与推广，建立技术进步风险基金等，促进技术进步与国民经济持续、快速、健康增长。,(六）协调对外经济关系，有效利用国际市场和国际资源,区域集团化和经济全球化的发展，国际贸易日趋活跃，国际资本大规模的快速流动，跨国公司的全球投资，使世界各国的开放度普遍提高，经济联系更加紧密，都要求政府从保护和扩大国家利益，提高国家整体竞争力，维护国家经济安全等角度，协调对外经济关系，建立必要的风险屏障，制定积极有效的政策措施，充分利用国际市场和国际资源，以达到扩大外贸总量、提高资本国际化程度、提升对外生产和交换的技术素质、增强综合国力等目的。

6、,（七）管理国有资产，为社会经济发展提供重要保证,国有资产就是经营性国有财产，主要体现在公共部门和大中型国有企业。虽然世界上多数国家的国有资产在社会总资产中的比重较低，但却可以通过政府合理有效的运营，在整个国民经济的稳定和发展中发挥重要作用。,（八）以人的全面发展为目标，促进经济社会可持续发展,追求以人的全面发展为目标的社会 经济发展理念，是现代管理区别于传统 管理的重要标志。政府作为社会公众利益的代表，从社会成员的根本利益出发，选择适合本国国情的可持续发展模式，促进经济社会可持续发展和人的全面发展。,二、我国政府职能的根本转变,在我国经济体制转轨的过程中，面临着许多重大的转变，其中包括政府职

7、能的转变、企业经营机制的转变、资源配置方式的转变、经济增长方式的转变等。在经济体制转轨的诸多转变中，最关键的转变是政府职能的转变。,英国自然NATURE杂志：中国科技部严重阻碍科技进步,科技发达的国家，没有一个像中国有这么大权力的科技部。由于人际政治在科技界仍起着主导作用，行政官员对科技项目经费的分配很难按项目本身优秀程度来确定，大量科技人才不得不围着行政人员转。中国对科研课题尤其是重大科研课题的资助没有引入竞争机制，只是少数行政人员指定少数专业人员，内部讨论形成。虽然让许多人开了许多会，多数都是走过场、无实际效果。最后决策时没有真正的竞争，而是科技界少数人进行学术政治的结果。,英国自然NAT

8、URE杂志：中国科技部严重阻碍科技进步,中国政治和科技至少在三个方面的关系严重错位：在国家层面，领导人有时被安排直接参与具体科技课题的选择；科技界人士落入人际政治；各部委中下层管理人员有过度的权力；,（一）我国政府职能转变 的主要内容,根据建立社会主义市场经济体制的要求，并从我国实际情况出发，我国政府经济职能必须逐步实现以下根本转变：,1、政府角色定位上的转变,即由计划经济体制下社会经济生活的决策者和社会经济资源的分配者，转变为市场经济体制下维护市场功能，弥补市场缺陷，矫正市场偏差的宏观调控者。,2.调控管理对象的转变,即由计划经济体制下以微观经济管理和实物型管理为主，转变为市场经济体制下以宏

9、观经济管理和价值型管理为主。,3.调控管理方式的转变,即由计划经济体制下主要利用行政手段、指令性计划以直接管理为主，转变为市场经济体制下主要利用指导性计划、经济手段和法律手段以间接管理为主。,4.政府与企业关系的转变,即由计划经济体制下以强调企业“服从”政府为主，转变为市场经济体制下以强调政府“服务”企业为主。,（二）我国政府职能转变的重点,1、继续推进政企分开 政企分开是我国经济体制改革的重要原则和内容，是实现政府职能根本转变的关键因素。政企不分的根子不在企业，而在政府。政府必须站在健全社会主义市场经济的高度，在明晰企业产权的基础上，积极探索国有资产经营的合理形式和途径，真正实现政府与企业职

10、能的分离。,2、深化政府管理机构改革,深化政府机构改革是实现政府职能转变的组织保证。深化政府机构改革，必须按照“小政府，大社会”的体制模式，建立起一个真正适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。深化政府机构改革，既要精简机构，又要减少事权；既要发挥政府的作用，又要发挥社会中介组织的作用；既要重视机构改革，又要重视政府工作作风的转变。,3、健全以间接手段为主的 宏观调控机制,政府管理职能的转变，既要转变管理内容，又要转变管理的方式和方法。为了有效地实现政府职能的转变，必须在培育、完善和维护有效的市场环境、加快国有经济战略性调整和国有企业现代企业制度建设的基础上，进一步完善计划、财税、金融、外汇等

11、管理体制，加快行政立法步伐 和行政审批制向行政备案登记制的转变等，建立健全以市场导向的宏观调控机制。,4、加强重要领域的政府监管,加强政府对重要经济领域的监管。规范市场主体行为，维护公平竞争的市场秩序市政府行使公共职能、维护良好市场秩序、防范经济风险、保护人民利益的关键。针对我国的现实矛盾，政府应重点加强对土地使用、市场秩序、国有资产、自然垄断业务、金融、财政、要素跨国流动和社会保障基金等方面的监管。,三、我国政府失灵的成因及防范,（一）政府失灵的含义 所谓政府失灵,是指政府干预经济不当，未能有效克服市场失灵，却阻碍和限制了市场功能的正常发挥，从而导致经济关系扭曲、市场缺陷与混乱加重，以致社会

12、资源最优配置难以实现的一种社会经济现象。,政府失灵的主要表现：1.政府干预经济活动达不到预期目标；2.政府干预经济活动虽达到了预期目标 但成本高昂且效率低下；3.政府干预经济活动达到预期目标且效率较高但引发了负效应。,（二）我国政府失灵的成因,1.政府职能定位不准 政府职能定位不准,是指政府未能合理地恪守其基本角色之位,因而出现了政府职能的缺位、越位和错位。政府职能缺位,即指在需要政府干预经济的地方,政府未能有效地发挥作用，以致市场失灵现象得不到有效弥补，造成社会福利水平下降。政府职能越位，即指政府干预经济过度，超过了其应有的弥补市场失灵的范围，抑制了市场经济的内在活力和正常发展，造成社会资源

13、配置扭曲，并为寻租活动提供了土壤。政府职能错位，是指中央政府和地方政府之间、政府内部各部门之间职能存在一定程度的交叉、重复，导致政出多门、推诿扯皮、难以协调等问题。,2.政府公共决策的失误,公共决策是政府干预经济，矫正市场失灵的首要职能和核心职能。政府能否作出科学决策，主要取决于以下条件：政府能否掌握大量、及时、准确的公共决策信息；政府对经济的认知是否符合经济规律；政府能否公正无私地代表社会公众利益；是否具备决策有效实施的各种条件；现实中，由于种种困难、障碍和制约，上述决策条件不可能完全满足。,3.政府公共决策过程的高成本,政府公共决策作为非市场决策，以集体作为决策主体，以公共物品作为决策对象

14、，并通过有一定政治秩序的政治市场来实现，这一特征决定了政府决策过程的高成本。,4.政府机构运行的低效率,非市场化的政府机构运行与企业经营相比，缺乏产权和利润最大化的约束，因为维持政府活动的收入具有非价格来源（如税收政策），非市场化的产出往往难以从经济上度量，使得政府机构运行缺乏一种明确的投入产出标准，容易导致资源配置的失误和低效，且这种失误和低效是从政府机构本身的性质和活动方式中产生的：政府公共产品的供给缺乏竞争活力；政府缺乏追求公共利润的动机；政府机构的内在扩张性；对政府官员监督的低效。,国务院部长设置大面积违法,中华人民共和国国务院组织法第九条规定：国务院各部设部长一人，副部长二至四人。但

15、事实上，国务院很多部委副部长的人数设置远远超过该规定动作。如，商务部现有七位副部长；教育部、外交部、民政部、卫生部、劳动和社会保障部现各有六位副部长。其他部委现有五位副部长的，最少的部也有四位副部长。,5.政府机构及其官员的寻租,所谓寻租，是指由于政府的无意创租、被动创租和主动创租，使经济活动产生巨额的租金，经济人通过各种政治的、经济的、合法的、非法的手段从政府官员处获得某种垄断特权，或者政府机构及官员直接凭借其垄断特权而取得租金的活动。寻租活动的最大特点是利用合法或非法手段来取得占有租金的特权。政府干预和行政管制（如许可证发放、物价管制、项目 审批、进口配额等）均可能产生超额收入而出现寻租活

16、动。,99年审计报告,审计国务院53个部门和直属单位，查出违法违规金额16405亿元。其中，有18个部门应缴未缴预算收入2810亿元；有43个部门挤占挪用财政资金31.24亿元，用于弥补机关行政经费不足、建楼堂馆所和对外投资等；有19个部门滞留欠拨财政专项资金累计3373亿元，使有限的财政资金没有发挥效益；21个部门有5063亿元预算外资金未按规定缴入中央财政专户管理。财政部一些司局挪用支农周转金1亿多元盖大楼。98年全国上下抗洪，水利部竟挪用大江大河提防资金1400万元盖宿舍，隐瞒转移南水北调资金，设立“小金库”。1994至1998年，水利部及下属单位共挪用水利专项资金116亿元。用于投资和

17、购置办公搂及宿舍甚至炒股票等。国家旅游局私分国债收益，人均12万元。原邮电部社会保险事业管理局在行业统筹移交地方管理之前，自行调整职工养老金标准，共超标准拨付148亿元。原煤炭部社会保险事业管理局将部分省市上缴的947万元另立帐户，全部隐匿，并将其中的610万元长期借给私营企业使用。,2002年审计报告,2002年，财政部、原国家计委等部门在年初安排预算时，有部分资金没有批复落实到具体部门和项目，而是在年度执行中通过追加的方式再进行分配。这样做不仅加大了部门自主追加预算资金的权力，而且分配中缺乏透明度，容易产生随意性，不利于预算管理监督和国家机关的廉政建设。原铁道部、交通部等11个行业基本养老

18、保险统筹移交地方管理后，财政部自1998年开始，陆续将存放在这些部门的行业统筹资金结余收缴到中央财政养老保险基金专户，截止2002年底余额为59.34亿元。根据国务院规定，上述资金应主要用于平衡移交过程中地区的资金缺口问题。但财政部一直将这部分资金存放在中央财政养老保险基金专户，没有按规定安排使用，而分批存入中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行、交通银行等多家银行，累计利息总额已达数千万元。,有些项目重复设置，存在多头审批现象。2002年，为改善中小学基本办学条件，中央财政安排10个专项转移支付项目，金额31.2亿元，分别由财政部、教育部、原国家计委审批管理。安排地方救灾专项转移支付项目1

19、5项，金额41亿元，由财政部、原国家计委、民政部、农业部、教育部分头审批，财政部管理的项目还分散在各司局审批管理。这种重复设置项目、多头审批的做法，使资金难以统筹安排，合理配置，并造成一些地方多头申请，重复要钱。有些资金分配超范围，对本系统安排资金偏宽。2002年，财政部在分配社会保障、中小学建设等10项补助资金时，将国家明确规定不应给予补助的地区和单位纳入补助范围，共超范围安排5亿元。其中，在分配社会保障3项补助资金时，对国务院明确规定不应给予补助的4个省仍给予补助4.08亿元。在分配职业教育特殊困难院校建设补助资金时，没有按规定将资金主要用于农村和中西部经济欠发达地区，在安排的10所院校4

20、 450万元中，有2 500万元分配给了经济比较发达地区的2所院校，占56%。,2003年审计报告,审计55个中央部门和单位2003年度预算执行情况，查出的突出问题是：7个部门采取虚报人员、编造虚假项目等方式，套取财政资金9 673万元。如国家林业局调查规划设计院等4个单位编造、变造7份“林业治沙项目”贷款合同，套取财政贴息资金415万元。41个部门挤占挪用财政专项拨款和其他有专项用途的资金14.2亿元，主要用于建设职工住宅、办公楼和发放各类补贴。如1999年以来，国家体育总局动用中国奥委会专项资金1.31亿元，其中用于建设职工住宅小区1.09亿元，用于发放总局机关工作人员职务补贴和借给下属单

21、位投资办企业2 204万元。,一些部门预留预算资金问题比较突出。一是有预算分配权的部门年初大量预留资金。2003年，国防科工委共分配预算资金162.1亿元，年初预留62.91亿元，预留比例达38.8%；科技部在年初分配预算资金时，将科技三项费用17.01亿元全部预留，直到当年8至11月份，才采取追加的方式批复到有关地方和部门。二是22个部门在向所属单位分配预算资金时，年初预留223.69亿元，占财政部批复预算的13.65%。铁道部上报财政部并被批复的铁路建设基金用于建设项目的预算金额为238.8亿元，而铁道部上报国家发改委的项目计划金额为182.6亿元，造成财政部批复预算资金数额大于计划资金数

22、额56.2亿元，不符合财政部相关规定。同时，上述财政部拨付铁道部的238.8亿元资金，铁道部当年实际向所属单位拨款221.6亿元，年末还有17.2亿元滞留在铁道部，上述做法造成资金分配随意性大，不符合部门预算改革的要求。此外，基本建设和事业发展专项资金闲置问题比较普遍。抽查23个部门管理的43个基本建设和事业发展专项资金项目，截止2003年底，财政部累计拨款1.14亿元，项目实施单位实际仅使用12.61亿元，资金闲置达18.53亿元，占项目预算拨款的64.74%。,（三）政府失灵的防范,1.明确界定政府与市场的边界，合理定位政府的经济职能 政府作为宏观经济管理主体，其职能定位主要是弥补市场缺陷

23、。公共服务的提供者 公平竞争的维护者 市场主体的顾问和助手 宏观经济的调控者,2.按照职能任务要求，合理设置政府机构,政府机构的设置,应从政府所承担的职能和任务出发,遵循精简高效和按职能定岗位，按岗位定机构、定编制、定人、定薪的原则，明晰各职能部门，各级政府之间的工作职责，避免分工不当、权力不清和责任不明的现象发生，建立一个合理而有效的政府内部分工体系和组织机构，克服因政府机构膨胀、人浮于事、多头管理和政出多门、官僚主义等所导致的政府失灵。,3.引入市场机制，建设高效率的政府,提高政府机构效率的关键，是把市场竞争原则引入到非市场组织的政府机构之内，建立竞争激励机制：建立公开、公平、竞争的公职人

24、员选拔机制；建立宏观决策责任制度；将竞争机制引入政府所管理的公共部门；强化地方和部门政府之间的竞争；,4.以创建服务型政府为中心，转变政府管理方式,服务，是市场经济条件下政府经济职能的核心定位，而政府服务职能的有效履行，必须建立在服务型政府的创建上，以及其新型政府行为理念和管理方式上。以创建服务型政府为中心，切实转变政府管理方式，就成为提高政府管理效能的重要内容。真正确立服务型政府的理念；以间接管理方式为主；简化政务工作程序,5.加快政务信息化建设，提高政府管理能力,加快政务信息化建设，既能提高政府决策的有效性，又能提高政府决策和信息的透明度，有利于降低行政工作的时空成本和社会公众对政府行为的

25、广泛监督。建立多层次的经济管理决策系统和经济社会发展监测预警系统，促进各级政府信息资源的开发利用和共享；建立政府信息发布系统，形成规范的信息公开制度；建立一网式政府办公系统，使政府政务处理更集约、快捷；,6.加强依法行政、监政力度，有效规范政府行为,依法行政、监政，是成熟市场经济国家普遍奉行的规范政府代表机构改革及其官员 行为的基本准则。在依法行政方面，不仅一般性 政府管理行为要在法律框架内进行，而且 政府的任何管理方式和措施以急对微观经济逐条的违规、越轨、犯法行为制裁 的依据都应来源于法律。在依法监政方面，不仅强调社会公众对政府及其官员的监督要依据对行政监督的法律规定进行，而且强调通过社会公众的依法监政，建立起对政府官员违规、违法行为从严从重惩处的纠错机制，以提高政府官员违法、违规行为的私人成本和风险，使其因成本期望值大于收益期望值而放弃违法、违规行为，进而降低政府失灵的发生率。,