管理方法与技术第三章.ppt

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1、第三章 政府管理公共事业的基本方法与技术,第一节 政府公共事业管理的基本方法,一、政府公共事业管理基本方法的概念和分类(一)政府公共事业管理方法的概念 是政府行使公共事业管理职能，实现管理目标的手段与途径的总称，是将政府的管理行为有效地传导到管理对象上去以实现特定管理目标的各种中介环节的总和，这一中介包括各种物质技术条件、技术手段以及管理模式等。(二)政府公共事业管理方法的分类 在现代公共事业管理中，通常用的管理方法分类，是将公共事业管理的基本方法分为两大类：一类是刚性方法，一类是柔性方法,政府公共事业管理方法的分类刚性方法政府凭借公共权力，对公共事业对象所实施的强制性管理手段。柔性方法是指政

2、府采用指导、说服、信息传播、解释、劝说、授权、委托等软的方式进行管 理。,二、政府管理公共事业的刚性方法(一)行政方法(二)经济方法(三)法律方法(四)政府在管理公共事业时刚性方法的合理使用,(一)行政方法1.行政方法的定义与特点 行政方法是指公共行政主体根据管理的客观需要，运用除法律、法规、规章外的规范性文件对公共行政过程施加控制的方法。特点:第一,权威性第二,直接性第三,时效性2.行政方法有效性的基本条件管理主体的权威和行政指令的质量。,3、行政方法在公共事业管理中的运用运用的时机应对突发情况、法律空白、法律滞后表现制定发布公共政策进行管理通过行政监督督促活动者执行方针、政策对违法违章行为

3、查处,(二)经济方法1.经济方法的定义与特点 是指国家利用一定的经济手段影响公共事业活动参与者的经济利益，以保证公共事业的发展按国家意志进行的一种管理方法。特点:第一,间接性;第二,诱导性;第三,灵活性.,2经济方法有效性的基本条件适时、适度运用经济杠杆3.经济方法在政府管理公共事业中的运用宏观层面，主要是在一定程度上利用价格、税收和信贷 三大经济杠杆进行公共事业活动的调节管理。微观层面，主要是针对公共事业管理中的一些具体事 项，利用物质利益诱导作用，鼓励或禁止公众活动。,(三)法律方法1.法律方法的定义与特点 是指公共事业管理主体根据公众的根本利益及其对公共事业发展的需要，依据法律、行政法规

4、、行政规章等规范性文件对公共事业产品的生产和提供施加控制的方法。特点:第一、普遍的约束性;第二、严格的强制性;第三、明确的规范性;第四、相对的稳定性。,2.法律方法有效性的基本条件公正、适时和严格执行 3.法律方法在政府管理公共事业中的运用 立法、司法、行政机关在制定法律、执行法律、法律监 督 应注意：制定和健全法律、法规体系；法律、法规内容完整。,(四)政府在管理公共事业时刚性方法的合理使用1.各种方法的综合使用2.市场经济条件下对经济方法和法律方法的重点使用,三、政府管理公共事业的柔性方法(一)行政指导(二)公共事业管理合同(三)行政授权(四)行政委托(五)情感方法与心理方法,(一)行政指

5、导1.行政指导的概念与特点 行政指导是指政府通过指导，调节、引导行政相对人即公共事业产品的生产者和提供者，以及消费者的社会行为，以实现公共事业产品政策的目标。特点:首先，行政指导是行政机关的行政行为。其次，行政指导是一种基于行政相对人同意或协作的、不具权力强制力的柔性行为。性质：是服务行政理念的一种具体实践,(一)行政指导2.行政指导的相关制度 第一、政府情报信息公开制度 第二、行政机关会议公开制度 第三、行政审议制度 第四、行政建议制度,(二)公共事业管理合同1.概念 又可称为公共事业管理契约，指在公共事业管理过程中，政府与参与公共事业产品生产和提供的非政府组织、事业单位以及个人等之间，为实

6、现公共事业管理目标，经相互协商所达成的协议。2.特点：法律地位平等，但权利义务不均衡对等；目 标是维护和增进公共利益。3.公共事业管理合同的基本内容规定双方的权利与义务4.公共事业管理合同的缔结方式招投标方式、邀请发价方式、拍 卖、直接磋商,(三)行政授权1.行政授权的定义 是指行政机关依法将某项或某一方面公共事业的管理权明确授予行政机关以外的其他组织行使的法律行为。（指行政组织内部上级机关把某些权力授予下级行政机关或职能机构）2.授权组织 依法设立的处理专项公共事务的专门行政机构;行政性公司;企业、事业组织、社会组织。3.授权组织的地位等同于行政机关，但隶属于有关 的行政机关。例如：银行对假

7、币收缴、鉴定工作是得到中国人民银行授权的。,(四)行政委托1.行政委托的概念 所谓行政委托指行政机关和法定授权组织在其职权范围内，将某项或某一方面公共事业的管理权委托给其他机关、社会组织或个人行使的法律行为。2.行政委托的规则,行政委托的规则：依法委托；在职权范围内委托及 实施管理行为；委托的行政机关等具有监督职责，受委托的组织必须符合法定条件；受委托的组织不得再次委托他人。例如：在我国的行政管理中，治安协管员、交通协管员、税收协管员、工商协管员、劳动监察协管 员、城管协管员、流动人口协管员、出租屋协管 员在行政管理领域，协管员人数甚至远远超过正式执法人员。在我国，经过行政机关委托可以成为受委

8、托对象的有：行政机关、其他行政组织、社会组织、个人。,行政委托与行政授权的关系,行政委托与行政授权，都是除了国家行政机关在职能范围内实施行政管理活动之外，其他行政管理活动实施者实施行政管理行为的权力来源。1二者产生的基础不同。行政授权是特定法律规范规定的结果，是基于立法行为而产生；而行政委托是行政主体实施行政行为的结果，一般是基于具体行政行为而产生的。,2行政权力的运行不同。行政授权导致行政权力及相应法律责任等后果的转移；而行政委托并不导致行政权力及相应法律责任等后果的转移。3作出行为的名义不同。在行政授权中，被授权者实施具体行政行为以自己的名义进行；而在行政委托中，受委托者实施具体行政行为只

9、能以委托者的名义进行。4所创设的主体不同。在行政授权中，被授权组织成为行政主体或具有新内涵的行政主体（如果它原来就是行政主体的话），而行政委托只能使受委托者取得受委托行为主体的资格。,5行政诉讼中的地位不同。被授权组织由于是行政主体，可以成为行政诉讼的被告；而在行政委托关系中，由于受委托组织不是行政主体，因而它不能成为行政诉讼中的被告。6实施的条件和程序不同。法律对行政授权条件和程序的设定严于对行政委托条件和程序的设定。一般说来，授权须有法律、法规、规章的明文规定，而且应当予以公告；但对于委托，没有这些特别要求（法律、法规、规章另有规定的除外），它更多地受合同规则约束。,7对象不同。行政授权的

10、对象是行政机关以外的组织，其中包括行政机关的内设机构和派出机构，但不包括个人；而行政委托的对象是符合法定条件的有关行政组织和社会组织，还包括特殊情况下接受委托的个人。8行为后果的归属不同。被授权组织对自己的行为独立承担法律责任，所作出的行政行为被提起诉讼时由被授权组织作为被告应诉；在行政委托中，不发生职权职责和法律后果的转移，受委托者并不因为行政委托行为而取得行政主体资格，受委托者只能在委托的范围内以委托者的名义实施行政活动，行为后果也由委托者承担。,(五)情感方法与心理方法1.情感方法 就是激发公众对特定公共事业管理目标或预定价值情感，在一定的情况下利用人们的感情因素促进和达到公共事业管理的

11、目的方法。具体方法：舆论宣传、公开激励、表彰先进、树立 典型2.心理方法 就是借助心理因素的作用，来达到公共事业管理目标的管理方法。这里的心理因素涉及两个方面，即公众的个体心理和社会心理。,四、当代政府管理公共事业方法运用的特点(一)系统化(二)民主化(三)高科技化,第二节,政府管理公共事业的基本技术,公共事业管理最直接的结果，就是生产和提供公共事业产品。公共事业产品的生产和提供是一个投入和产出的过程，因而为了生产和提供更多更好的公共事业产品为公众服务，决定了公共事业管理过程必然是追求绩效的过程，是绩效管理的过程。公共事业的绩效管理是公共事业部门的内部管理，它既通过管理提高绩效，也通过管理不断

12、地对管理结果做出评估，因而公共事业绩效管理过程也是一个公共事业管理部门的自我评估过程，即内部评价过程，是以评估促绩效，绩效和评估的互动过程。,进一步看，公共事业管理的最终目标是保证和提高公众的基本生活质量和水平，促进社会公共利益。因此，一方面公共事业管理的绩效必须以社会需求的满足程度和公共利益的增进水平为标准来进行管理和做出自我评价；另一方面，其管理的最终绩效必须放到整个社会发展的背景和公众满意程度的背景下，通过客观的评价标准和方法作出评判。公共事业管理部门自身绩效评估结果与社会评价结果的一致，是最有效率和效益的公共事业管理。,1、公共事业管理绩效理念的树立和绩效管理的形成2、公共事业绩效管理

13、的基本内涵 3、公共事业绩效管理的价值4、是资源必须使用在预定的结果方面 5、标杆管理在公共事业绩效管理中的应用和作用 6、公共事业绩效管理成功的必须条件,（一）公共事业绩效管理,（一）公共事业管理绩效理念的树立 和绩效管理的形成,形成原因：,第一、作为以政府为核心的公共管理的一个重要组成部分，公共事业管理部门对绩效理念的重视和引入，是社会发展的迫切要求所导致的从20世纪7080年代开始的世界范围内政府改革的直接结果。第二、新型公共事业管理体制的形成，使绩效管理成为公共事业管理的必须,（二）公共事业绩效管理的基本内涵,1、公共部门绩效管理的概念,美国国家绩效评估中的绩效衡量小组曾对此下过一个被

14、人们普遍认可的定义：利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。,绩效管理的重点不是政府的“投入”而是“产出”，它相当程度上是根据所确定的“产出”反过来进行职责分配和组织整合，并进行管理和评估的“结果导向”过程，它既是对公共服务目标进行设定与实现的过程，也是公共管理部门的自我评估过程，是绩效和评估的互动过程，它寻求和代表的，是 公共部门追求和提高绩效的制度化。,2、公共部门绩效管理活动的基 本构成,包括公共事业管理在内的整个现代公共部门的绩效管理活动，可以从发生顺序和功能活动两个方面进行分析。从发生的前后

15、顺序来看，公共部门的绩效管理是一个从绩效目标的确立到实施再到检查评估是否达到目标的完整的系统过程：第一、绩效目标的确立和分解。第二、绩效目标的实施。第三、绩效目标的评估。,从功能活动的角度看，公共部门绩效管理基本上是由绩效评估、绩效衡量和绩效追踪三个方面的活动组成的：,（1）绩效评估：（2）绩效衡量（3）绩效追踪,（三）公共事业绩效管理的价值,促进公共事业管理绩效的提高。这主要体现在绩效管理既是公共事业管理部门提高管理绩效的重要管理工具，同时也是科学的评估工具。,1、绩效管理是促进公共事业管理,公共部门管理客观上存在投入与产出的关系，公共部门提供公共服务的数量和质量，根本上取决于这一投入和产出

16、的比例的高低，而绩效管理的核心正是将成本与效益相连，力求以最低的成本获得最大的效益（当然，这一效益不单单是经济效益）。因此，作为一个管理工具，绩效管理最重要的莫过于在公共部门的管理中引入了成本效益机制，切合了公共部门管理的基本需要。尤其是对新型的多元管理主体、多元资金投入，以生产和提供准公共产品为主的公共事业来说，即本身就带有准公共性，既要注重社会公平，更必须考虑资金价值的管理来说，就更显出其重要和必须。,这一绩效管理的成本效益机制及对绩效的促进，主要是：,“结果导向”:绩效管理不否认程序和规则，但一切必须以公共产品的数量和质量是否满足公众的需求来衡量，并根据结果的需要来组织、落实和协调管理，

17、从而为减少或克服以往管理的种种弊端开辟了一个路径。责任机制：责任机制内含的管理人员的责任落实、资源的优化配置及整个组织系统协调等，在相当程度上，为促进绩效提供了可能。,2、绩效管理是公共事业管理科学的评估工具,确定科学的可量化的指标进行管理目标分解和评估是绩效管理的基本方式.绩效管理在公共事业管理部门中的应用，也同时为为公众即从组织外部正确地认识和评价公共事业管理的结果提供了可能，并在相当程度上也成为了公众对公共事业管理部门进行监督，促进公共事业管理部门提高绩效的有效的工具。,（四）公共事业绩效评估指标,1、公共部门绩效的基本指标 目前，从公共管理既必须重视经济效率，更必须注重社会效率的基本要

18、求出发，公共部门的绩效指标一般有四个基本方面，即4E：经济（economic）、效率（efficiency）、效能（effectiveness）、公正（equity。）,（1）经济,一般是指公共部门投入到管理项目中的资源水准，其支出是不是按照法定的程序进行。这一指标并不涉及服务对象问题，而是有关如何生产既保证既定公共产品的数量和质量，又消费最少的资源。经济指标通常可以用货币的形式来表示。,（2）效率,这一指标所要评价的是一个公共组织在既定的时间和预算投入下，产生了何种公共服务结果。是投入与产出之间的比例关系，它关注的同样是如何 生产即手段的问题，而这种手段通常也可用货币方式进行表达。公共部门的

19、效率指标通常包括服务水准的提供、活动的执行、服务与产品的数目、每项服务的单位成本 等。,公共部门的效率包含两个方面的内容：一是生产效率。即生产和提供公共产品或服务的平均成本二是配置效率。即公共组织所提供的公共产品或服务是否满足了利害关系人的不同的偏好，即公众的需求顺序和需求水平。,（3）效果,效果是衡量公共管理结果的另一个重要指标，它关注的问题是：通过实施管理后，公共服务的情况是否有了改善。效果指的是公共服务实现公共管理目标的程度，如福利状况的改变程度、公共产品使用者满意程度等，相当程度上，是公共服务符合政策目标的程度。,效果关注的是公共管理的目标或结果，通常是以产出与结果之间的关系进行评价的

20、。效果可以分为两类：一是现状的改变程度，如国民受教育的状况、环境质量变化程度、交通状况改变程度等；二是行为的改变幅度，如社会犯罪行为的改善幅度等。,（）公平,这一指标关注的基本问题，是接受公共服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，弱势群体是否得到了公平对待并享受到所需要的更多的服务。因此，公平指标是对享受公共服团体或个人所质疑的公正性来说的，是对公共管理最重要的本质的实现程度的衡量。,2、公共事业绩效指标指定分析,第一、社会因素 第二、经营性因素 第三、竞争因素。第四、公共事业产品公共性纯度因素。,（五）标杆管理在公共事业绩效管理中的应用和作用,要建立良好的公共部门绩效指标，实际上不仅需要明确

21、组织目标，需要进行单位内部或组织内部的比较，更需要进行组织与外部的比较，从而保证所制订的绩效指标体系能通过评估能真正促进组织绩效的提高，即不仅仅是组织内部纵向的提高，在组织所在的地区或行为中也获得提高。标杆管理就是具有这一功效的重要的管理工具。,1、基准比较的基本含义及在公共事业管理中的价值,标杆管理（Benchmarking）又称基准比较，是在工商企业界形成的一种卓有成效的管理方法。标杆一词原系地质人员在测量时，在地形上所作的做为测量参考的符号，因此，所谓标杆管理或基准比较的基本含义，是指实施基准比较方法的单位或组织，主动寻找参照对象，以之为基准或标杆进行比较。标杆管理实际上是促进组织学习与

22、改革，提高绩效的重要途径。,2、标杆管理的程序,（1）决定哪个单位或流程将会是比较的标的物；（2）找出衡量成本、品质及效率的指标；（3）针对每个标杆，找出表现最好的其他单位；（4）衡量这些表现最好的单位的表现；（5）衡是或界定自己的组织和最好的表现者之间的绩效差距；（6）决定缩小绩效差距的行动方案；（7）执行方案并追踪考核。,（六）公共事业绩效管理成功的必须条件,第一、组织领导必须有对绩效管理的价值有足够的认识和重视，必须对组织实施绩效管理积极支持。第二、必须具有制订绩效指标的专业性人才。第三、要将绩效管理制度化。,二、公共事业管理的外部评价,（一）公共事业管理的社会评价（二）公共事业管理的公

23、众满意评价,（一）公共事业管理的社会评价,公共事业管理的社会评价，是从公共事业管理结果对社会发展目标所作贡献与影响进行的评价。这是从公共事业管理外部，而且主要由非公共事业管理机构来进行的评价。这种评价是把公共事业管理的结果放在整个社会的发展中，从全社会的角度出发，分析评判公共事业管理的最终结果对社会发展目标的影响程度，从各个方面综合评价其结果对社会发展的贡献。,1、公共事业管理社会评价指标,（）公共事业管理社会评价的基本指标对公共事业管理的社会评价，其基本的指标是效率、效果和公共职责的履行。社会评价中的效率，仍然是公共事业管理机构的投入和产出的问题。社会评价中的效果，主要是看公共事业管理机构管

24、理结果与目标的吻合程度。,社会评价中的公共职责的履行，一是看公共事业管理机构管理结果是否体现了公共事业管理的本质要求，同时要分析公共事业管理机构是否对管理结果负责；二是看其管理的程序是否公正并具有合法性，三是考察公共事业管理机构是否公开回应了来自社会各方面的的要求，同时，是否回答了公众的查询和提问，因为公共事业管理机构作为涉及公共利益的管理机构，除涉及国家机密或法律所规定的保密内容外，其工作应该是公开的。,（）公共事业管理社会评价中的社会指标,所谓社会指标，是指观测各部分人口的社会情况与长期变化趋势的统计数字，其中的社会情况包括特定社会中社会成员生活的外在与内在的环境。社会指标是以统计数字来表

25、示的，社会指标既有主观的，也有客观的，它们可以反映公众对公共事业管理满意程度的主观情况，也反映着社会变化的特定内容，从而提供了公共事业管理所需要的相关信息。,2、公共事业管理社会评价的方法,（）简单“前后”对比分析法 前 后 实施管理前 实施管理后 A2 A1 时间图简单“前后”对比分析,（）“投射实施后”对比分析法,投射实施后实施管理前实施管理后A1A1 趋向线 O2 O1 时间图“投射实施”对比分析,（）“有无”对比分析法,实施管理前实施管理后 B1 B2时间图“有无”对比图,3、公共事业管理社会效果评价的主要内容,社会效果评价，主要应注意在下述方面公共事业管理是否作出了贡献：第一、公共事

26、业管理与人们生活质量的提高第二、公共事业管理与社会经济增长 第三、公共事业管理与社会收入分配改善,（二）公共事业管理的公众满意评价,公共事业管理是以公共事业产品的生产和提供为社会服务的，因而就其与公众关系的本质而言，不是管制而是服务，社会和公众的意愿与要求是公共事业管理的出发点和归宿。因此，评价公共事业管理机构绩效的优劣高下，不仅仅是看其经济指标和效率指标的高低，也不仅仅看公共事业管理机构对达成社会公正的自我评估，还必须考察评价其所做的工作在多大程度上满足了社会公众的需要，其绩效评估是否得到公众的认可，公众对其提供的公共服务是否满意。,1、公共事业管理公众满意评价的产生及实质,以公众是否满意来

27、对公共事业管理结果做出评价，这是20世纪70年代世界范围内开始的政府管理改革运动中，“行政就是服务，公众就是顾客”改革必然结果。从公共管理的角度看，公众满意程度评价，通过公共事业管理机构的服务对象，融经济、效率、效果和公正为一体所作出的评判，根本上是对公共管理机构绩效全面的、综合的和终极性的评价。,2、公共事业管理公众满意评价的基本方法,（）通过调查，分析公众对公共事业管理的满意程度调查内容公正性、效率、数量、质量调查主体公共事业管理机构（）对公共事业产品进行“市场分析”分析市场占有率,3、实施公共事业管理公众满意评价的条件,第一、必须建立新型的公共事业产品生产和提供体制第二、公共事业产品生产

28、企业有竞争的自由和公平竞争的环境 第三、公众有选择的自由和必须的民主意识,三、不同类别的公共事业管理 经费分析,（一）公共事业管理中的公共支出人部门间的资源配置（二）公共事业管理费用中的非政府组织投入,（一）公共事业管理中的公共支出,由于在任何公共事业产品的生产和提供的组合模式中政府都具有关键的地位，因此政府对公共事业的投入即公共支出，是公共事业管理中的基本经费来源。,1、公共支出的概念和分类,公共支出是公共事业管理中基本的经费来源。所谓公共支出，也称为财政支出或政府支出，是指政府为履行其职能而支出的一切费用的总和。换言之，公共支出是政府进行公共事务管理的成本，如果从公共产品的角度看，就是执行

29、政府一定的（即以多大规模、以什么质量）向社会提供公共产品或服务决策的成本。,公共支出根据不同的目的和标准，可以进行不同的分类。常见的主要有以下几种：,（1）消耗性支出与转移性支出。,（2）预防性支出和创造性支出。,（3）一般利益支出和特殊利益支出。,2、公共事业管理费用中的公共支出结构分析,（1）公共事业管理费用中的公共消耗性支出（2）公共事业管理费用中的公共转移性支出,3、公共事业管理费用中的公共支出原则,第一、公平原则。第二、效益原则。第三、稳定原则。,（二）公共事业管理费用中的非政府组织投入,所谓公共事业管理费用中的非公共支出，是指在公共事业管理费用中公共支出以外的资金投入。这一实际使用

30、于公共事业产品生产和提供中的资金，主要来源于非政府组织及承担一定的公共事业产品生产的企业。,1、公共事业管理费用中的非公共支出的内涵,从事于公共事业产品生产和提供的非政府组织的资金来源于其收入，这一收入主要分为以下几个方面：溢余社会捐赠 政府拨款,2、公共事业管理费用中的非政府组织资金投入原则,非营利原则安全原则,（三）公共事业管理费用中的企业资金投入,公共事业管理费用中的企业资金，是非公共支出中的另一个基本部分，在当代，随着公共事业产品生产和提供新模式的确立，随着公共事业管理费用来源的多元化，随着政府社会管理方式的改革，企业资金在公共事业产品生产中越来越发挥出重要的作用。,企业资金进入公共事

31、业产品的生产主要两种方式：,投资于公共事业产品生产企业通过项目融资方式进行公共事业产品的生产,1、投资于公共事业产品生产企业,即通过投资于建立或将资金投入某一生产公共事业产品的企业，将企业资金较为长期地投入到某一公共事业产品的生产中。这类公共事业产品主要是上述所说的适宜于私人生产、公共提供，或者私人生产、混合提供的产品，如一定范围内的教育产品、医疗产品、文化产品，以及水、电、煤气、邮政、电讯、铁路等产品。,2、通过项目融资方式进行公共事业产品的生产,所谓项目融资，是指以项目本身的资产和项目未来的收益作抵押来筹措资金的一种融资方式。国际上通行的做法是，为了进行某一项目的建设，可以成立项目公司，该

32、公司是具有独立法人地位的法人实体。一般项目公司可以进行负债经营，负债通常占总投资的65%70%，项目公司是借款的直接债务人，贷款方对债权的追索权仅限于项目的资产或项目的潜在资金流量（如产生的收益）。因此，从资金来源看，项目融资主要是私人资金或银行贷款，即通常企业进行生产的资金。,企业资金进入公共事业产品的生产和提供主要有以下三种方式：BOT（BuildOperateTransfer）方式，即建设经营转让；BOOT(BuildownOperateTransfer）方式，即建设拥有经营转让；BOO（(BuildownOperate)方式，即建设拥有经营。,1.BOT模式的特点,BOT是英文Buil

33、dOperateTransfer的缩写，即“建设经营移交”，是基础设施建设领域中的一种特殊投资方式，是以政府特许权换取非公共机构融资建设经营公共基础设施的一种投资方式，即以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。政府对该机构提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制，但保证私人资本具有获取利润的机会。整个过程中的风险由政府和私人机构分担。当特许期限结束时，私人机构按约定将该设施移交给政府部门，转由政府指定部门经营和管理。,近几十年来，BOT这种投资与建设方式被一些发展中国家用来进行其基础设施

34、建设并取得了一定的成功，引起了世界范围广泛的青睐，并被当作一种各国通用的模式广泛地用于大型项目，特别是在基础设施领域。在我国以及部分发展中国家，BOT常常是和吸引外资联系在一起的，曾一度造成BOT只能是外资形式的误解。事实上，BOT模式并非一种仅仅用于吸引外资的方法，它是市场经济高度发达的产物，可以并必需吸引民间资金。因此，作为BOT投资重点领域的城市基础设施，也需要扩大其资本来源范围，吸收国内民间资本，即实行内资BOT模式。,2、公共事业投资PPP模式及其演化形式,随着我国社会事业及公共服务民营化进程加快，民营资本参与社会事业及公共服务建设的模式也日趋多样化，出现了BOT、TOT、合资、直接

35、购并、独资经营等成功运作模式。但在这些常见模式中，项目一般由政府部门单方面提供，民营资本处于相对弱势，无法介入前期论证等项目全部流程，这基本限制了民营资本的技术创新。二十世纪九十年代后，一种崭新的PPP模式在西方特别是欧洲流行起来。,PPP（Public-Private Partnership）模式，也称为3P模式，即公私合作模式。在这种模式中，政府部门、民营资本基于某个社会事业及公共服务项目结成一种伙伴关系，双方首先通过协议的方式明确共同承担的责任和风险，其次明确各方在项目各个流程环节的权利和义务，最大限度发挥各方优势，使项目建设既摆脱了政府行政的诸多干预和限制，又充分发挥民营资本在资源整合

36、与经营上的优势，达到比预期单独行动更有利的结果。,经过十多年演变，PPP模式的合约形式越来越多样化，主要有：（1）Build-Own-Operate(BOO)。民营资本不仅负责公用设施的建设、运营，而且享有该设施的最终所有权（形式上类似于独资经营），政府则可以在融资上提供协助或直接支持，并对该项交易给予免税待遇。（2）Buy-Build-Operate(BBO)。民营资本从政府处购买公用设施并负责其改造、扩建和运营，政府可在设施管理、维护上给予协助（形式上类似于直接购并）。,（3）Design-Build-Operate(DBO)。民营资本全面负责公用设施的设计、建设和运营，并获取该设施的经营

37、收益，但该设施的最终所有权属于政府（形式上类似于BOT）。（4）Operate-Maintain（OM）。民营资本仅负责公用设施的运营和维护，收取约定的费用，政府仍旧保留对该设施的所有权和全面管理权。（5）Operate-Maintain-Manage（OMM）。民营资本就公用设施运营、维护和管理等服务内容与政府签订合约，收取约定的费用。政府保留对该设施的所有权，同时民营资本也可以对该设施增加投资，并享有该部分投资带来的增量经营收益。,（6）Design-Build(DB)。民营资本只负责公用设施的设计和建设，收取约定的费用。完工后转由政府负责该设施的运营、维护和管理，同时政府拥有该设施的所有

38、权。（7）Design-Build-Maintain(DBM)。民营资本不仅负责公用设施的设计和建设，还提供在规定时期内对设施的维护服务。政府则在支付约定费用后拥有并运营、管理该设施。（8）Lease-Develop-Operate(LDO)租赁研发运营。民营资本从政府手中租赁已建成的公用设施，并投资进行修复、改造或扩建，租期内由前者负责该设施的运营并获取经营收益，政府在获取租金的同时还拥有该设施的最终所有权。,（9）Sale-Leaseback（SL）政府在财政紧张的时候将公用设施出售给民营资本，同时以长期租赁的方式从后者手中回租该设施，并负责其运营和管理。民营资本在收取约定租金的同时也得到了该设施的所有权。（10）Lease-Purchase（LP）。民营资本融资并建设完公用设施后，将其长期租给政府运营，并收取约定的租金，该租金用于偿还融资利息的部分往往可以免税。租期满后，政府支付完所有租金则可拥有该设施的所有权（形式上类似于融资租赁）。（11）Developer Finance（DF）民营资本（一般为开发商）向政府的公用设施建设提供融资安排甚至直接负责其建设、运营，以换取他们在该设施附近修建住宅、商业中心或工厂的权力。这种融资安排也常被称为能力信贷，即开发商融资。,