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1、第二章 公共组织的理论与实践,第一节 相关理论与经验,一、公共选择理论丹尼斯缪勒公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，用经济学的方法分析政治问题。包括国家理论，投票规则，投票者行为，政党政治学，官员政治等等。公共选择理论研究的方法仍然是使用经济学的方法。公共选择理论的基本行为假设：人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人。,公共选择理论的重要论点,公共产品与“逃票乘车”科斯定理寻租理论、利益集团理论、官员效用最大化、多党竞争模型、政府失灵理论以及投票规则理论等等。西方的民主是一种有缺陷与不合理的民主政府干预只能起负面作用,公共选择理论的缺陷,理性人假设的片面性塔洛克的革命模型完全寄希望
2、于规则与制度某些结论过于极端片面,二、委托代理理论,假设：1、委托人与代理人的目标不同。2、委托人与代理人各自掌握的信息不对称。3、信息可以购买（获得信息是要花成本的）,公共管理领域谁是委托者？谁是代理人?委托者与代理人的位置转换现象是谁侵害了对方的利益如何设计委托者与代理人之间的代理机制，解决公共管理问题的激励兼容方案,四、社会资本理论,1、什么是社会资本？A 社会资本是有别于货币资本、人力资本，存在于社会结构之中，它为行为者进行交易与协作等特定活动提供便利的资源，包括规范、信任、关系、网络和惯例等形式。B 社会资本是指社会组织的那些可通过促进协调行动而提高社会效能的特征，比如信任、规范及网
3、络。C 社会资本的现代定义是能带来共同收益的社会规范和网络。,D 社会资本是指在国家权利之外，通过民众自由地将个体人力资本进行有机的社会结合而生成，能够促进一个国家经济持续增长的社会关系结构和社会心理结构。包括：合作性企业和自愿性社团组织、畅通和谐的横向交往网络、民主自治的社会契约、互相信任的心理认同、互学共进的竞争合作心态。,2、社会资本的作用,社会资本雄厚的国家，经济与社会的发展就比较迅速；社会资本缺乏的国家，个体人力资本由于劣质社会关系和劣质心理关系结构而被压抑，经济与社会的发展不仅停止，还可能倒退。社会资本的有无、多少已经成为一国能否迅速发展的必要条件。,3、如何培育提高社会资本,首先
4、应从构建社会资本的自组织系统做起。民众在自组织过程中逐步建立民众自治规则系统社会规范。培育民众之间的互相信任关系。建立民众互学共进心理系统。政府与公共管理者在提高社会资本方面应承担重要的责任。,第二节 公共组织,一、公共组织的含义：公共管理学所研究的主要是狭义的行政组织。指依一定法律程序建立的、行使国家行政权力、管理社会公共事务的政府组织机构实体。目的在于加强服务，使民众获得福祉。二、公共组织的构成要素人员、组织、职能、权责,三、公共组织的结构与类型按权力的大小分为强制、半强制、非强制型组织1，层级与幅度及一般规律2，总体类型：line(单一垂直)；function（水平职能）；line-fu
5、nction；matrix-flatten；collateral organization,3，行政组织的基本类型（1）最高决策权人数：首长制（美国）-委员制或合议制（瑞士）（2）按行政权的行使特点：集权与分权,四、公共组织的特点,受到高度的公共监督。基本性质是政治性的组织，一举一动都必须接受来自舆论或人民大众的监督，所作所为必须向人民公开。公共组织间的相互依赖性。公共组织中的各单位、各成员彼此是相互依存的，且其运作必须要在各级政府间的网络中折衷协调。,公共组织的独占性。政府所提供的财货或服务大多是属于公共财政的性质，由于公共财政的非排他性和无竞争性，很少有私人组织愿意提供。公共组织行为具有强
6、制性。凡是在其职权范围以内的事务，皆有管辖权。公共组织的目标大多模糊不清且不易测量。公共利益大多是抽象模糊的，似乎只是最为行政人员提醒自己负有公共责任以及必须为大多数人服务的一种象征符号。,第二节 规制型组织管理,世界各国的行政组织基本上属于规制型组织。本节针对我国目前的行政管理改革现状，从规制型组织理论开始进行分析。,一、规制型组织的特点,1、标准化对于任何一个要求实现一定程度正规化的组织，都必须采用标准化的组织建设原则。组织建设标准化有三方面：专业化分工、工作指标化和工作人员统一化。,(1)专业化分工专业化分工是组织标准化的基础，其原则是使组织内部每个职位的工作尽可能的单一化。(2)工作指
7、标化按照每个职位的工作类型，在工作分析的基础上确定其应该完成的工作数量、质量、程序和时间。(3)工作人员统一化在同样的职位中，对工作人员的文化水平、工作技能水平、身体素质等各方面的条件要求应该是具体的、标准的和统一的。,2、秩序化组织的运作秩序是组织存在和发展的基础。包括系统内部的秩序和本系统与其他系统之间的秩序。实质就是相关各部分（各职位、各部门、各组织）间的相互联系的方式、渠道和程序的有序化，或称这些联系在时间和空间上的规范性。,3、非人情化,强调对人的一视同仁和公平、平等。不仅在组织内部，而且对组织外部的服务对象。（1）公开的选拔制度。（2）标准化的职位设计和工作程序。（3）公开有效的业
8、绩标准和考核。（4）有效的监控与奖罚手段。,4、非随意性一切都要按照既定的规则和程序进行，排除一切偶然性、不确定性、模糊性。5、权力制衡权力的行使要受到严格的制衡，一切行使权力的活动都在规则之内，都在相应的监督和制衡之中。法制化、理性化与相对公开化。,三、机构管理威尔逊的机构管理理论,詹姆斯.Q.威尔逊美国官僚政治政府机构的行为及其动因（中国社会科学出版社 1995年）（1）工作行为与工作成果的可观测性机构管理理论认为，组织机构中工作成员的工作行为和工作成果的可观测性直接影响组织的效率和管理的复杂程度。,按照经济人假设的观点，可观测性与偷懒行为之间存在着必然的联系。A、为什么管理政府机构和其他
9、公共组织远比管理私人企业复杂得多？通常情况下，企业机构比公共机构和行政机构的可观测性大得多，所以管理也容易得多。,每个成员个人的付出与取得成果之间并不一定存在着线性关系。在规范的市场中，企业通常并不具有垄断性，同一种类型同一种行业的企业之间可以比较，在其他因素相同的条件下，可以看出企业经营的成果与其成员的付出之间是密切相关的。公共组织与行政组织的自然垄断性造成无法与同类组织比较。,B、机构管理追求的是由每个成员的成果所构成的组织成果，希望能够控制的是每个成员的付出。造成付出不易观测的原因：*成员的工作不在主管的视线之内*成员的工作缺乏明显外在形式*成员在工作中需要采用比较专业技术,成果不易观测
10、的原因,*缺少搜集有关成果信息的方法*成员缺少有效手段来取得预期成果*成员的成果受本人付出和其它因素的综合影响*成果的体现可能要滞后相当长时间,客观原因社会总人口的增加和城市化进程导致人口集中政府干预经济和社会福利增多所造成的职能扩张主观原因 行政机构自身利益导致的机构扩张和人员膨胀 帕金森定律,行政机构自身利益主要表现,1、扩大组织主要负责人职权的需要。规模 职位 权力 利益职能扩大凸现单位重要性职能与规模的互为因果关系2、满足本部门人员安置与晋升的需要。,帕金森时间定律,工作可以自动膨胀占满所有可用时间一项工作所需要的时间具有极大的弹性一项工作与完成该项工作所需人数几乎无关,2、帕金森人员
11、增加乘法律,由于任何官员都喜欢增加自己的下级，而不喜欢增加自己的竞争对手，行政机构的人员必定呈现增长趋势。当A感到工作负担过重时，有三种选择：向上司W辞职；或要求上司W增派一人与其分担工作；或者要求增加两名下级助手。A必然作出第三种选择，W也乐于支持他。W为A配备B与C作为其下属。A由操作者成为管理者。W也升格。尽管B只是承担原来由A承担的部分工作，但由于需要与C协调还要向A请示汇报，所以B的工作负担不会比以前的A轻松。B重复A的要求。A只好同时为C也配备两名下级助手F、G，A的晋升已经成为定局。职位变成了七个职位，工作负担并未轻松。,3、帕金森工作增加乘法律,公职人员协调自己与上级、下级、同
12、级之间的关系是最主要的工作，任务量的大小随着发生联系的人数增多。在人员增加之后，现在多个官员从事着以前一个人所作的事情。7个人都在忙于工作，A却比以前更忙碌。一份公文很可能要在每个人手里都转上一圈，最终还要送到A手里最后定夺。,4、帕金森机构效率递减律,多余的人会做多余的事，而且对多余的人的管理成为多余的任务。机构的历史越长，人员素质越差。没有人会选择明显比自己优秀的人作为部属。,5、彼得原理劳伦斯 彼得,解释机构成员谋求晋升。在一个层级结构的组织中，每个成员都希望获得晋升，并为之付出自己艰辛的努力，直至爬到效率无能级。即只有晋升到明显的力不胜任，力所不及的职位时为止。所以层级组织中的各个岗位上很容易出现大量力不胜任的人员。,
