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1、国外PPP开展现状及对中国的借鉴联合资信评估李洁刘小平一、PPP的定义及分类PPPPublic-PrivatePartnerships,即公私合作合伙关系,目前对PPP还没有一个公认的说法,世界各国对PPP的定义有所不同,以下是几条代表性的PPP定义:1联合国培训研究院:PPP涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式,目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。PPP包含两层含义,其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系;其二是为满足公共产品需要,公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共工程的实施。2欧盟委员会:PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系,其
2、目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共工程或效劳。3加拿大P叩国家委员会的定义:PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系,它建立在双方各自经验的根底上,通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制,最好地满足事先清晰界定的公共需求。4美国P叩国家委员会的定义:PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式,它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共根底设施,并提供相关效劳以满足公共需求。由此可见,PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或效劳而建立的各种合作关系,而狭义的PPP可以理解为一系列工程开展模式的总称,包含BOT
3、、TOT(Transfer-Operate-Transfer,转让-经营-转让)、DBFO(Desigr)-BuiId-Finance-Operate1设计-建造-投资-经营)等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和工程的资金价值(ValUeForMoney)原那么。PPP不仅是一种融资工具的创新,更是一种公共效劳提供模式和工程管理方式的变革,P叩模式可以有效提高供给效率和效劳质量,对合作方的资金实力、技术与效劳、管理能力、融资能力等方面均有很高的要求。值得注意的是,财政部在关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知财金202376号中将政府和社会资本合作模式即P叩界定
4、为:政府部门和社会资本在根底设施及公共效劳领域建立的一种长期合作关系,通常模式是由社会资本承当设计、建设、运营、维护根底设施的大局部工作,并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理投资回报;政府部门负责根底设施及公共效劳价格和质量监管,以保证公共利益最大化。这一描述将私人资本扩展至社会资本范畴,界定了中国PPP模式下政府和社会资本在合作中的职责分工及盈利回报模式。而发改委在国家开展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见发改投资20232724号中那么将P叩界定为政府为增强公共产品和效劳供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购置效劳、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作
5、关系。总体上,两部委给出的P叩根本框架大方向一致,只是细节上有所差异,发改委推的是属于特许经营的PPP,范围相对于财政部的更小。综合世界各国的分类标准,P叩大致可以按如下三级结构的方式进行分类:资料来源:PPP的定义和分类研究二、国外PPP开展历程及现状1.全球PPP分布概览根据PWF的数据,1985-2023年,全球根底设施PPP名义价值为7751亿美元,其中,欧洲处于领先地位,大约占全球P叩名义价值的45.6%,接下来是亚洲和澳大利亚,所占份额为24.2%,墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地区三者合计占1l.4%o美国和加拿大所占的份额分别是8.8%、5.8%,非洲和中东地区PPP名义价值为31
6、5亿美元,占全球份额的4.1%需要注意的是,P叩作为传统交付模式的一种补充,仅在能够更好的实现物有所值的情况下才得以使用,在公共投资中的比例只占一小局部。从下表可以看出,即便是PPP运用较为成熟的英国、澳大利亚等国家,P叩投资占公共投资的比例也不超过15%。澳大利亚有约50%的根底设施由私营部门交付,但只有约10%-l5%是通过PPP方式提供。表1各国P叩投资占公共投资比例国家PPP占公共投资的比例国家PPP占公共投资的比例资料来源:联合资信整理在国外PPP实践中,英国是最早采用PPP模式的国家,开展较成熟;加拿大和澳大利亚也是公认的PPP模式运用较好的国家。本局部将以这三个国家为例介绍国际P
7、PP模式开展概况。2英国PFI英国是较早采用P叩模式开展根底设施建设的国家,于1992年首次提出私人融资方案PFI2023年,英国财政部进一步推出新型私人融资(PF2),两者最大的区别是政府在特殊目的公司UPV参股投入局部资本金以吸引长期投资者。政府资本的参与使得PF2模式下股本金比例从10%提高到20%-25%,化解了在资金紧缺时的融资局限性,又有助于发挥私人资本的专业能动性。同时,在PF2合同中,公共部门将承当更多的管理风险,如因法律、场址污染、保险等不可预见的变化引发的费用增加的风险;PF2的融资结构更有利于获得长期债务融资,特别是从资本市场融资。法律顶层设计方面:到目前为止,英国对P叩
8、没有专门的立法,是通过财政部不断颁发各种标准性文件进行管理。在PFl阶段,有3个政策性文件:应对投资风险C2003、强化长期伙伴关系2006和根底设施采购:实现长期价值2023。在PF2阶段,有1个政策性文件:PPP的新方式2023。组织保障方面:2023年前,英国负责PPP运行的机构有两个:1财政部的PPP工作组;2英国合作伙伴关系PartnershipUK,独立于财政部,按公司化运营,市场投资人占股51%,财政部和苏格兰主管部门分别占44%和5%,专项支持PPP工作组遴选的PFI工程。2023年,财政部设立根底设施局IUK,InfrastructureUK工作组和“英国合作伙伴关系的职能,
9、统一管理实施PF2工程。P叩开展情况方面:根据IUK的统计数据,截至2023年3月16日,PFl存量工程数量为717个,其中在运营的工程为648个2023年3月16日的数据分别为698个和632个,总投资额为547亿英镑2023年3月16日的总投资额为529亿英镑。从工程运作模式看,717个存量工程中,有311个工程成立了SPV。2023-2023年间,私人部门支付的资金为18亿英镑;2023年-2023年为24亿英镑,2023-2023年预计为13.58亿英镑。PFI融资方式已占到英国全部根底设施融资建设的10-13%。由于英国PF2于2023年才推出,而IUK最新统计数据为截至2023年3
10、月,因此统计数据中暂不含PF2相关数据。英国P叩模式有几个特点:一是较少采用特许经营,多数情况下选择PFl2023年后进一步改良为PF2特许经营的工程,需要使用者付费,而PFl工程那么是政府付费的。由于英国的教育和医疗是全民免费,所以大多采用PFI模式。即便是交通高速公路、铁路等绝大多数也是采用PFI模式,整个英国目前只有一条使用者付费的交通(公路工程公里22公里,因公路收费,使用者较少,目前政府打算收回国有)。二是工程覆盖行业范围广,以教育、医疗、交通、废弃物处理为主。2023年3月底,英国的717个存量PFl工程中甚至包括国内不常见的监狱、警察局、法院等。其中,教育、医疗、交通、废弃物处理
11、等行业数量占比分别为28.71%、18.97%、5.30%和5.30%,合计超过50%;总投资额占比分别为20.50%、22.06%、12.78%和7.95%,合计超过60%。交通类工程投资额往往较大,虽然工程个数占比不到6%,但是其投资额占比却超过12%。表2英国PFl工程行业分布分类工程数量(个)工程个数占比工程总投资额(亿英情J投资额占比警察局243.35%4.750.87%效劳中心243.35%3.1058%消防131.81%3,5072%教育培训工21.67%7用20.46%监狱221.67%6.37工工6%娱乐设施工2工7%2QS0%法院*工.12%IAS0.36%图书馆7Oqg嘱
12、工.52023%平安教育中心4056%。680工2%防洪20.28%工.550.28%总计7X7100.00%547.12工gg%资料来源:IUK三是运营期限整体较长。运营期限在20-30年之间的工程合计占比为81.45%。也有少量工程运营期限在5年以内的工程占0.56%,主要为IT类工程;和局部超过40年的工程占0.28%,主要为交通类工程高速公路维护和医疗工程。表3英国PFl运营合同年限分布运营期限工(个)数*占比25-30年(不含25隼)26737.24%30-35(不含30年)527.25%35-40(不含35年)q,26%40-SO不含40年)2028%合汁71728.00%3.加拿
13、大加拿大是国际公认的PPP运用最好的国家之一。自1991至2023年,加拿大启动PPP工程206个,工程总价值超过630亿美元,涵盖全国10个省,涉及交通、医疗、司法、教育、文化、住房、环境和国防等行业。法律顶层设计方面:加拿大各级政府积极制定根底设施规划,不断完善PPP工程采购流程。2003年5月加拿大工业部出版的对应公共部门本钱-加拿大最正确实践指引和PPP公共部门物有所值评估指引是目前PPP工程的主要依据。组织保障方面:2023年,加拿大以皇家公司的形式建立了联邦级的P叩单位-PPP加拿大PPPCanadaJ。该机构由加拿大联邦政府所有,但按照商业模式运作,PPP力口拿大通过财政部向国会
14、报告,公司具有独立的董事会。这种形式可以让私人部门通过董事会监测PPP单位的运作),PPP加拿大设立了一个总额为12亿美元的加拿大P3基金P3CanadaFundJ,为P叩工程提供不超过投资额25%的资金支持。任何层级的地方政府都可以申请该基金,截至2023年一季度末,该基金已为加拿大15个PPP工程提供基金支持近8亿美元,撬动市场投资超过33亿美元。PPP开展情况方面:根据PPP加拿大发布的统计数据,自1991至2023年,加拿大启动PPP工程206个,工程总价值超过630亿美元,涵盖全国10个省,涉及交通、医疗、司法、教育、文化、住房、环境和国防等行业。2003-2023年期间,加拿大共有
15、121个PPP工程完成了融资方案,各工程在不同的行业分布情况如表4。这121个PPP工程在建设过程中的资本投入共计384亿美元,其中医疗保健行业直接吸引了资本投入178亿美元;运营与维护投入共计128亿美元,医疗保健行业的运营维护投入49亿美元。表4加拿大PPP行业分布资料来源:PPPCanada4.澳大利亚澳大利亚在运用PPP模式实施大型根底设施工程方面处于世界领先地位。20世纪80年代,为了解决加快根底设施建设而带来的资金缺乏问题,澳大利亚开始在根底设施建设领域运用PPP模式。澳大利亚的PPP模式通常采用成立SPV的方式,由SPV与政府就融资建设和运营签订工程协议,期限一般为20-30年。
16、一旦SPV出现不能履行合约的状况,政府可以随时跟进;合同到期时工程资产将无偿转交给政府。上世纪80年代,澳大利亚PPP的运营取得了较好效益,90年代开始,政府开始大量引入私人资本,同时将建设和运营风险更多的转嫁给私人资本,以致私人资本负担过重,资金难以为继。2000年以来,澳大利亚汲取经验和教训,制定特别法律措施,充分发挥政府和私人资本的各自优势,以实现共赢。法律顶层设计方面:澳大利亚对PPP没有专门立法,于2023年11月公布一系列国家政策与指南对P叩进行标准,各州在此根底上再制定本地的指南。以维多利亚州为例,2000年公布的维多利亚州合作方法、2003年公布的合同管理方法等是本地PPP工程
17、开展的主要依据。组织保障方面:2023年,澳大利亚创立全国层面的PPP管理机构,即澳大利亚根底设施局InfrastructureAustralia,简称IAU,推广PPP是该机构的职能之一。其后,IAU发布了一整套全国公私合作指南,将PPP工程的决策过程分为投资决策阶段与采购决策阶段,前者确定工程的经济合理性和财务可行性,后者答复公私合作在投资与运行费用、工期、效劳质量、运营管理、效率、风险分担等方面是否优于传统采购。P叩开展情况方面:截至2023年底最新数据未能获取。,澳大利亚的PPP市场达920亿美元,分布在国防、公路、铁路、卫生、教育、司法、娱乐等部门。澳大利亚PPP工程多集中在根底设施
18、和公益事业领域,其特色在于建立严格的审计和绩效评价机制。三、国际PPP工程运营模式及融资模式与其他运作模式相比,PPP模式有显而易见的优点:公共部门和私人部门可以发挥各自优势,充分利用有限资源,建立长期合作关系实现共赢;可以弥补公共部门资金缺乏的缺陷;节约管理本钱和资金本钱,提高建设和运营效率;提升根底设施建设和效劳水平。但P叩模式又是一个十分复杂的系统工程,参与者众多,组织结构和形式非常复杂,需要牵头人有很高的协调组织能力;同时PPP模式一般周期较长,前期需要收集和分析大量的数据和资料以识别工程各阶段的风险,对风险分担机制要求很高。从国际PPP的实践来看,PPP工程成功的核心在于三点:契约精
19、神、风险共担和利益共享。本局部将从运营模式、融资模式的角度,并结合案例对国际通常采用的P叩模式进行讨论。1.运营模式国际PPP工程一般由政府作为发起人发起,由政府和私人部门共同投资设立。在政府与私人部门完成最初的招标和相关谈判后,PPP工程的运作模式一般而言如下列图所示:图2国际PPP工程根本运作模式资料来源:联合资信整理PPP运作的根本流程如下:政府和私人部门按比例投入一定资本金筹建PPP工程公司。通常情况下,政府部门出资比例较小,而PPP工程的特点之一就是撬动更多的社会资金。同时,股本金占叩P工程所需全部投资额的比例较小,一般在10%-30%。通过银行等金融机构获得债权融资。PPP工程的特
20、点之一是高负债运行,一般而言,债权资金占P叩工程公司总资产的70%或以上。融资方式大多是通过银行贷款含银团贷款和发行债券。在最新的P叩实践中,信托、保险资金、养老资金等也有介入,极大的丰富了资金来源渠道。关于P叩工程的具体融资工具和融资方式,后文将会有更多论述。政府部门将特许经营权转让给P叩工程公司。特许经营期限根据工程类型不同而有所区别,一般而言在20-30年期间,工程类型以交通根底设施、医疗等为主。承建商与P叩工程公司签订建造合同,建造合同可能是BT或EPC总承包形式。供给商与P叩工程公司签订设备采购或供货合同。在这个环节,承建商可以通过垫资等方式、供给商可以通过经营租赁等方式给P叩工程提
21、供中短期融资甚至是长期融资。PPP工程公司向承建商、供给商支付相关费用。在大多情况下,SPV的发起方会同时作为工程承建商或供给商,因此对私人资本而言,可以从以下两方面获得收入:一是初始股权投资回报,即资金回报;二是建造合同收入或供货合同收入,即效劳回报。运营商与P叩工程公司签订运营维护合同。PPP工程公司向运营商支付相关费用。同样,运营商一方面可以获得资金回报,另一方面可以通过后期运营维护取得效劳回报。保险公司与P叩工程公司就相关债券签订保险合同。如美国马萨诸塞州3号公路北段修缮扩建工程发行的30年免税债券就购置了保险,使得债券被惠誉和标准普尔评级为AAA1从而降低了债券发行本钱。对于PPP工
22、程而言,投资回报一般包括三种模式:使用者付费、使用者付费+政府购置、政府购置。上述三种投资回报模式分别对应三种类型的工程,即经营性工程、准经营性工程和公益性工程。在经营性工程中,使用者付费可根本覆盖投资支出并提供合理回报。在准公益性工程中,由于其具有公益性质,单靠使用者付费可能不能完全弥补工程运行开支,因此需要政府部门通过政府购置方式提供一定的收入来源,即可行性缺口补助。如法国西班牙跨国铁路工程,政府购置占到总投资的比例高达57%,政府购置成为该工程成功的重要因素。止匕外,在工程运营期间,特别是在工程收益达不到预期时,政府也会根据约定支付一定补助,即政府承当最低需求风险。而在公益性工程中,政府
23、购置将作为唯一收入来源用以弥补投资本钱。工程公司向股权资本和债权资本分配收益。在有的PPP工程中,后期由于运营等方面的问题可能会出现债务重组而改变原有资本结构的情况Im融资L,在这种情况下,工程收益的分配应做相应调整。如英国赛文河第二大桥工程。2融资模式国际P叩工程的融资根本上采取股权+债权的模式。从具体融资工具看,国际PPP工程可以通过股东提供股权融资,包括政府和私人部门出资,最新实践中PPP基金也逐步参与进来。P叩工程具有高负债运营的特点,资本金比例一般在10%-30%.PPP基金的主要作用是通过撬动资源和运用专业技能寻找优质PPP工程,在培养市场过程中起到催化作用。从国际PPP基金的实际
24、操作看,主要分为政府发起的PPP基金和市场发起的PPP基金两大类。政府发起的基金包括加拿大P3基金、印度根底设施建设金融提供长期的商业贷款,最多可提供资本本钱的20%贷款,还提供咨询效劳和试点担保方案、玛格丽特2023基金为欧洲气候变化、能源平安等其他根底设施投资工程提供股本和准股本金,JlSSlCA基金为欧洲市政PPP工程提供贷款、股本和担保等。市场发起的基金包括气候变化PPP基金向亚行的开展成员国内气候与环境相关领域的工程提供股本、贷款及基金、菲律宾根底设施投资联盟为菲律宾核心根底设施融资提供股本和准股本点击It阅读原文或回复数字6,见PPP基金和工程开发基金详解,。国际PPP工程也可以通
25、过商业贷款包括银团贷款、资本市场、国家或区域性开发银行等方式获得债务融资。其中,资本市场的具体形式主要为地方政府债券、工程收益债券、公司债券、以及资产证券化产品等。在最新的PPP工程实践中,为了隔离政府风险,政府一般不直接承当债券的归还责任,但会通过提供政府补贴、帮助申请PPP基金等方式对P叩工程融资提供支持。美国在运用收益证券方面是最好的国家之一。工程收益债是美国公共根底设施债务融资的主要渠道,是仅次于国债和公司债券的第三大债券市场。通常有政府拨款、地方税收收入或者租赁付款作担保,可以免缴美国联邦收入所得税和一些地方税,直接降低融资本钱达2个百分点回复数字6,查看PPP与收益债券。在P叩工程
26、的债券融资中,由于债券存续期较长,可能会采用通货膨胀指数化债券来躲避通胀风险。通胀指数债券是指债券的本金或利息根据某种物价变量定期进行调整的债券工具。如澳大利亚皇家妇女医院工程中,债务融资为2,93亿美元穆迪评级为Aa2,其中就包括145亿美元的28年期指数化年金债券IndexedAnnuityBonds,IABs1通胀指数化债券的一种。此外,从广泛意义上讲,EPC总承包商可以通过BT等形式、设备承包商可以通过经营租赁等形式对P叩工程提供融资便利。图3国际P叩工程融资渠道资料来源:联合资信整理从资金来源看,目前国际PPP工程对银行渠道的资金来源依赖严重,银行资金大约占全部资金渠道的70%-80
27、%,甚至更高。各个国家都在研究探索降低对银行资金的依赖,包括通过债券融资提高资本市场的比重,以及推动股权投资者在股权投资领域发挥更重要的作用如加拿大和澳大利亚的养老基金=P叩工程的利润率属于低利润率,因此追求高收益率的产业资金、及高风险高回报的资金均不适合投资于P叩工程。而追求长期稳定回报的养老基金、保险资金那么与PPP的收益回报特点具有高度的匹配性。以加拿大为例,加拿大养老基金是国内参与根底设施建设的重要力量,在PPP模式中也不乏养老基金的身影。养老基金的参与方式包括以股权形式参与PPP工程,或持有PPP相关债券等。3.案例分析国外P叩案例较多,本局部从经营性工程、准经营性工程和公益性工程三
28、个角度各选取成功和失败案例来进行分析。正如前文所述,经营性工程是采用使用者付费方式获得投资回报,准公益性工程那么是采用政府购置+使用者付费方式获得投资回报,而公益性工程主要是采用政府购置方式获得投资回报。)经营性工程i.成功案例英国赛文河第二大桥工程赛文河位于英格兰与威尔士之间,阻断了两岸交通。1966年,赛文河第一大桥建成通车,但随着交通流量的增长,到20世纪80年代中期,第一大桥已难以满足通行需求,需新建第二座大桥。英国政府决定采用PPP模式吸引社会资本完成第二座大桥的建设、运营和维护,同时接管第一大桥。该工程采用设计-建造-融资-运营-维护DBFOM特许经营模式。该工程的社会资本方为赛文
29、河大桥公司,由约翰-莱恩和GTMEntrepose公司各持股50%。建筑设计方为托马斯伯西事务所;结构设计方为哈尔克罗事务所、SEEE公司、吉福德事务所;建设方为VlNCl公司、CimolaiCostruzioniMetalliches弗雷西内有限责任公司;融资方为美国银行、巴克莱银行。该工程于1984年启动前期准备工作,1986年确定建设方案,1989年赛文河大桥公司中标,1992年工程建成通车。赛文河大桥公司的唯一收入来源是第一、二大桥产生的过桥费收入,收入主要用于完善、运营和维护两座大桥。定价机制根据1989年以来物价指数增长情况每年进行调整,以消除通货膨胀因素。工程建设总本钱为5.81
30、亿英镑,包括新建第二大桥及还清第一大桥剩余债务,以及特许经营期内两座大桥的运营和维护。由于第一大桥存在严重老化,已对第二大桥构成潜在的交通、收入和本钱风险,需要特许经营方进行维护。这种情况对特许经营方带来了额外的风险。经过谈判,特许经营方负责对第一大桥进行维护,但以下情况除外:桥梁初始设计或建设施工质量差;交通流量高于预期;恶劣的天气条件。从而排除了一些难以预期或无法控制的不利因素,减轻了特许经营方的运营压力。工程最终融资安排包括:银行贷款1.9亿英镑、B日贷款1.5亿英镑、债券1.31英镑、政府债券6000万英镑及特许权权益5000万英镑。为了降低债务本钱,特许经营方分别在1997年和200
31、2年对银行进行了重组再融资。在该案例中,赛文河大桥公司通过对承当的第一大桥责任的限定而限定了风险范畴,排除了难以预期的因素;同时该工程采取了多种融资工具,包括银行贷款、发行债券、政府债券、以及特许权权益等,为后续工程融资方式起到了示范作用。ii.失败案例-加州91号快速路加州91号公路位于美国加利福尼亚州南部,作为连接橙县的商业中心和河岸县的居民区的交通要道,上世纪80年代末90年代初,由于当地快速的经济开展、人口膨胀和城市扩张,橙县境内的91号公路变得异常拥堵。加州政府采用PPP模式建造加州91号快速路工程。加州91号快速路工程是在现有91号公路两向车道的中间地带修建时已经预留出来增加双向共
32、四条收费车道。加州交通部以及橙县交通局与私营合作方CPTCCaliforniaPrivateTransportationCompany于1990年12月就“加州91号快速路工程签订了特许经营合同。根据合同,CPTC全权负责该工程的建设,包括设计、融资、建造以及运营和维护。同时,合同规定在工程建成投入使用之后CPTC将获得35年的运营权并独享该工程的全部收益。工程的最终造价是13亿美金,其中包括2000万CPTC的直接投资,其余的是CPTC的银行贷款。工程于1995年12月顺利完工并投入使用。值得注意的是当时签订的特许经营合同中包含了一项非竞争条款也称为排他性条款:政府承诺在2030年之前不在该
33、工程沿线两侧一英里半的范围之内新建具有竞争性的道路,或者升级、拓宽具有竞争性的现有道路。私营方CPTC称这一条款对保护工程的合理收益至关重要。而这在当时国际上的高速公路特许经营工程中也是一种常见的做法。加州91号快速路在投入使用后的最初几年极大地缓解了当地的交通拥堵,有效地提高了行车平安,同时私营方也获得了可观的经济收益。然而由于橙县在20世纪90年代末快速地开展,当地交通出行量节节攀升,外号公路上的交通拥堵和平安问题又再一次地摆在了政府面前。迫于当地民众的压力,加州交通部于1999年1月宣布将在91号公路上新建车道并连接到附近的另一条公路,以缓解交通压力。然而,私营方在2个月后直接把加州交通
34、部告上了法院,加州交通部拓宽91号公路的方案违反了叩P合同中的非竞争条款,并要求其对此进行赔偿。此后经过多方尝试,加州交通部与橙县交通局最终于2002年以近2.1亿美元比原来的工程造价多了8000万的价格回购了加州91号快速路,才得以解决非竞争条款的限制。自2003年起,加州91号快速路作为一个政府收费公路工程由橙县交通局运营管理。该案例中,PPP工程最终以政府回购的方式提前终结。P叩工程运营周期较长,期间的不确定因素太多,政府如何在设计合同条款时为将来的开展、变化以及不确定因素留下协商和调整的空间,更好地保护社会公共利益是值得深思的问题。b)准经营性工程i成功案例-法国西班牙跨国铁路工程】9
35、95年,经过为期三年的谈判,欧盟各国最终达成协议,决定在欧洲TEN-T铁路联接网建设中引入PPP模式。在该协议推动下,法国政府和西班牙政府依据国际铁路联盟标准,建设了一条从法国配皮尼昂至西班牙菲格拉斯的跨国铁路。工程总投资近10亿欧元,采用BoT模式,特许经营期为50年,工程合同文本由两国招标后共同确定。该工程由政府负责工程设计,社会资本方负责股权融资和商业银行贷款;社会资本方负责工程建设。建设过程中得到法国、西班牙和欧盟共5.4亿欧元的资金补助,这些补助分10次支付,每半年支付一次;特许经营期内,工程由社会资本方负责运营。在工程运营前3年内采用浮动费率并对收费的上限进行了规定。融资方面,除5
36、.4亿欧元补助外,工程还得到其他大量补贴,约占建设本钱的57%。社会资本方为工程提供了银行担保等支持。合同规定,假设社会资本方运营不合格,政府将对其进行处分并可随时终止合同。该案例中,工程投资金额大,国家支持和政治承诺在推进工程招标和进行谈判过程中具有重要作用。同时,合同明确界定社会资本方的责任是建设、运营和维护,明确的责任划分对工程实施大有裨益。PPP模式在铁路行业具有可行性,在准确预测需求量的情况下,可将大量风险转移给社会资本方。图4法国西班牙跨国铁路工程结构图资料来源:国外P叩案例选编ii.失败案例-伦敦地铁工程伦敦市地铁线路建设时间大多在20世纪初,上世纪90年代,由于地铁线路老化,加
37、上英国财政用于交通方面的预算逐年下降,因此政府选择采用PPP模式对地铁进行升级改造。经过4年多的论证,分别于2002年12月和2003年4月签署了3份PPP合同,将30年的特许经营权分别转让给SSL、BCV和NP公司。3家公司分别负责不同类别的地铁的维护和修复,而运营和票务依然由伦敦地铁公司负责。工程前期,3家公司为伦敦地铁支付了约70亿英镑的直接投入。作为根底设施投资回报,英国政府每年向叩P联合体支付Il亿英镑。同时,每年约10亿英镑的票款收入用于维护伦敦地铁公司的日常开支。政府为工程贷款提供担保。3家公司分别由两大联合体控制。名为Metronet的联合体控制了SSL和BCV两家公司。其主要
38、成员包括世界最大的地铁建造商庞巴迪公司、英国大型咨询公司阿特金斯、EDF能源公司、泰晤士水务和英国最大的建筑公司保富比迪。另外名为TUbeLine的联合体控制了JNP0该联合体包括美国柏克德(BeChtel)工程公司和英国最大的公众效劳提供商Amey公司。图5伦敦地铁运营模式资料来源:联合资信整理然而伦敦地铁PPP工程最终以失败结束:2023年Metronet联合体宣告破产;2023年另一个P叩联合体TubeLine也宣布破产。TubeLine最初希望政府为其更新的PiCCadilly和北方线支付68亿英镑,但是政府的仲裁人只核定44亿英镑的费用,直接导致该公司破产。伦敦地铁管委会支付了大约3
39、.1亿英镑回购了他们的股票。伦敦地铁P叩工程失败有多方面的原因:政府监管不力:政府不直接参与工程运营,但却为债务提供担保。这种权利和义务的不对等使得政府对工程的监控显得十分无力。政府希望私人部门自行发现实际操作中的问题并解决,但实践中效果并不理想。虽然政府设立了审核仲裁人,却无法从联合体那里获得必需的信息和本钱数据,因此无法监控本钱的变化,也无法获知联合体的实际操作情况。由此可见政府履行监督职责对政府方的专业水平的要求是很高的。其次,P叩联合体构成过于复杂,管理混乱。联合体成员由于利益出发点不同而意见不同,且管理者更换频繁,对整个工程无法有效管理。此外,公私部门矛盾严重。私营机构以利润最大化为
40、目的,而公共部门以本钱最低为目标,二者利益常有冲突。一旦联合体破产,5家企业只需为他们的投入资本金买单,对于大型机构而言,并不是太大问题。并旦他们已经在运营期间每年获得10亿英镑效劳费收入,本钱已大大降低,因此私人部门不会特别在意如何与公共部门保持长期合作关系。C)公益性工程i.成功案例-加拿大萨德博里市污泥处理工程加拿大萨德博里市污泥处理工程是加拿大第一个污泥处理P叩工程。该工程采用DBFOM设计-建造-融资-运营-维护模式,最终由N-Vir0牵头负责与污泥处理设施的技术供给商协调,联合PMXinc(负责工程管理)、TribUryMatheson集团和W.S.Nichols负责污泥处理设施的
41、建设和既有设施的升级改造、Cole工程集团负责工程设计组建成联合体N-ViroSudburyLP负责执行工程。工程建设本钱约6310万美元,在竣工前全部由N-ViroSudburyLP承当。工程竣工后,市政府将向N-ViroSudburyLP支付75%的建设本钱约4730万美元,其中加拿大P3基金资助I100万美元,其余局部由市政府发债进行融资。加拿大P3基金提供资助的前提是,市政府必须证明工程可为谓纳税人提供物有所值效劳。剩余建设本钱1580万美元,将由N-ViroSudburyLP通过20年的工程运营收益逐步受偿,市政府每年向其支付137.4万美元。N-VirO负责污泥处理设施的运营和维护
42、工作,由市政府付费。合同第一年的运营本钱为280.2万美元实际本钱将根据污泥处理量决定,之后将根据通货膨胀和实际污泥处理量进行调整。该工程同时约定,私人资本方应在运营结束前4年向政府提供移交保证款,确保设施到达预定移交标准。市政府对该工程采取物有所值评价,即将政府传统提供模式下风险调整后的本钱与PPP模式下社会资本方提交方案的本钱进行比拟。该评价体系创新了对PPP工程的评价方式,是目前较为流行的P叩工程评价标准。图3加拿大萨德博里市污泥处理工程PPP模式资料来源:国外P叩案例选编在该案例中,政府对PPP工程的资金支持力度较大,一是通过加拿大P3基金提供资金支持,二是承诺在建设完成后回购75%的
43、本钱,最终社会资本只需筹集局部本金,从而大大降低了社会资本的资金风险。该案例的牵头人N-Viro系统加拿大联合多个专业公司组成联合体进行投标,使得联合体能最大程度的发挥专业优势,确保工程的顺利建设和运营。同时,该案例采用了较为流行的物有所值评价体系。ii.失败案例-美国马萨诸塞州3号公路北段修缮扩建工程3号公路北段始建于20世纪50年代,是美国麻萨诸塞州一条连接波士顿市北部郊区和新罕布什尔州的州际公路,20世纪90年代后期,3号公路北段因年久失修,急需修缮和拓宽。2000年8月,3号公路北段修缮扩建工程启动实施。工程总投资3.85亿美元,拟采用DBoM设计-建造-运营-维护模式,州公路局作为政
44、府方,负责工程监管、合同管理和质量保证;现代大陆工程公司为首的工程承包人团队作为社会资本方,负责融资、建设、设计、运营。现代大陆团队组建了3号公路北段交通改善协会来为工程融资,这是一家非盈利机构,按照美国国税局相关规那么可发行免税债券。3号公路北段交通改善协会发行了为期30年的免税债券,用于支付工程施工阶段的设计、建造和维护费用。由州政府利用与年度支付方案关联的预算拨款进行偿付,由此形成了社会资本负责融资、政府负责实际出资的模式,这将有利于加快交付进度并控制工程本钱。融资方面,该工程所发行的债券由惠誉和标准普尔评为AAA级,从而降低了债券本钱;由现代大陆公司担任工程风险的共同保险人;在州政府会
45、计年度后期交付租金,以消除对流动性偿债准备金的需求;由所罗门美邦先期支付900万美元作为购置协议的预付资金工程原方案工期为42个月,但由于州公路局和现代大陆团队在工程范围、本钱和进度上产生分歧,尤其是在协商合同具体条款时产生分歧又未能及时解决,导致工程被推迟了近三年。工程预算也由原来的3.85亿美元调整为3.88亿美元。由于工程延期,现代大陆团队向州政府支付违约金380万美元。考虑到上述因素,州公路局不打算将当前的DB合同扩展为一个全面的DBOM合同,作为PPP模式的一次尝试以失败告终。该工程失败的主要原因在于,州公路局和现代大陆团队都没有管理这类具有灵活性、适应性和协作性的P叩合同的经验,现
46、代大陆团队也从未对工程结果承当过如此重大的责任。此外,双方的不信任感难以调和,尤其是现代大陆团队希望在DB合同中进行本钱和时间进度的调整时双方矛盾尤其突出。四、对中国开展PPP的启示通过国际P叩工程的开展情况、运作模式、融资模式及相关案例的分析,我们可以得出中国开展P叩的几点启示:1.合理的风险共担机制对任何一个P叩融资工程来讲,风险存在于工程设计、建设、运营管理的全过程。政府部门和私人部门都需要充分了解工程风险,在工程伊始便应最大可能的预测未来风险并提出应对方案。对于不可预知的风险需要设定相应的调节机制。政府和私人资本对风险分担的重要原那么是:将风险分配给最有能力承当旦能产生最大工程效益的一
47、方,因为它最能控制该风险。总体上,政府部门应该主要承当法律风险、政策风险、最低需求风险等;而私人部门应主要承当工程设计、建造、财务和运营维护风险;不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。对于投资量大、运营期周期较长的工程,随着根底设施老化,私人部门运营困难也在逐步加大,因此需要在工程运作过程中完善一些具体问题,如风险转换、议价的透明度,政府部门对于私人部门承当的风险如何补偿或补偿多少。PPP工程运营周期长,期间难免会遇到各种难以预见的问题,即不可抗力风险。假设问题得不到有效解决,容易导致工程的最终失败。在必要的时候,政府和私人部门需要对风险分配进行合理调整,共同解决收入低于预期、融资难等问题。因此灵活的变通机制是PPP工程成功的必要因素。在变通的过程中,政府和社会资本需始终保持高度的合