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1、最高人民法院行政审判庭关于无偿收回土地使用权法律性质等有关问题的复函行复C2023】33号贵局关于关于无偿收回闲置土地使用权有关问题的请示征求意见函收悉。经研究，提出如下意见：一、行政机关作出无偿收回闲置土地使用权决定，针对的是国有土地使用权人超过出让合同约定的动工开发日期满两年未动工开发的情形，结合中华人民共和国行政处罚法第二条和原国家土地管理局关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见11997）国土法字第153号）第五条规定，我们倾向于该行为属于行政处罚。二、依法取得闲置土地抵押权的人，系无偿收回闲置土地使用权行为的利害关系人,根据国务院全面推进依法行政实施纲要（2004年）第五条、第
2、二十条和湖南省行政程序规定第七十三条、第七十四条等规定，依法应当享有陈述、申辩和申请听证的权利。以上意见，仅供参考。最高人民法院行政审判庭2023年2月13日中华人民共和国最高人民法院心而人民法院行政中利府为卜无燃收向上他使川权法律性顺等仃笑向IM的女函!M（202333号F挖那上大R帚；聂阖关于贝文侪收史网宣二他使走权的为何惠的内冰）促术店函收图.乃帆究.探生如下愈见：-行政M为伸出七般收冏WMk.她变”:决;t.纪灯的是工。口地使呵权人收出人分,妁H传动二尹发“期前秫耳X动工开发的”忖历.如公叩州人K.共为）；及攵我注第二共和原X察m”律呼对关二人定收园上陆便用以决W让僮沙解体：电。（【1
3、997）3JJ法S3号*h*龙定.由勺例。：%二为赛不二破虹r彼法氽巾电祗冲仪的人,最先华畋F毛里二姐2星火行为的也*XR人,飞弧国务况公舒拉讲依汰”次收税炊害2。041）第幺条.的I条和电丽禽H政药牛岚汉羊七一二头.第七加*S反迂,仅注42,。陈坯.e却却小炳听打他伙什以匕再足.仅仪参考.国家土地管理局关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见的通知C1997】国土法字第153号各省、自治区、直辖市及计划单列市土地（国土）管理局（厅），解放军土地管理局，新疆生产建设兵团土地管理局：现将关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见印发给你们，请认真贯彻执行,关于认定收回土地使用权行政决定法律
4、性质的意见,收回土地使用权是人民政府及其土地管理部门一项重要的行政行为，主要采取行政处理决定和行政处罚决定两种方式进行。行政处罚法颁布施行后，除行政处理决定仍旧按照土地管理法律、法规的规定执行外，土地管理的各项行政处罚必须依照行政处罚法由土地管理法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照行政处罚法规定的程序实施。为了进一步贯彻执行行政处罚法和土地管理法律、法规、规章，正确区分行政处理决定和行政处罚决定的界限，切实做到依法行政，现对认定收回土地使用权行政决定的法律性质提出如下意见：一、依照土地管理法第十九条的规定，对用地单位已经撤销或者迁移的；未经原批准机关同意，连续二年未使用的；不按批准的用途使
5、用的；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的，土地管理部门报县级以上人民政府批准，依法收回用地单位的国有划拨土地使用权，属于行政处理决定。人民政府依照该法第十九条的规定收回国有划拨土地使用权，其批准权限应与征用土地的批准权限相同。二、依照土地管理法第三十三条的规定临时使用土地，期满不归还的，或者依照该法第十九条的规定土地使用权被收回，拒不交出土地的，土地管理部门责令交还土地，并处罚款的行为，属于行政处罚决定。三、依照城市房地产管理法第十九条和城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第四十二条的规定在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，人民政府或者土地管理部门依照法律程序提前收回出让的国有土地使用权，
6、属于行政处理决定。四、依照城市房地产管理法第二十一条第二款和城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第四十条的规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期依照法律有关规定未获批准的，由人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处理决定。五、依照城市房地产管理法第二十五条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。六、依照城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第十七条的规定，土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门
7、无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。七、依照城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第四十七条第一款的规定，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地，需要依法收回国有划拨土地使用权的，属于行政处理决定。依照该条例第四十七条第二款的规定,根据城市建设发展需要和城市规划的要求，市、县人民政府无偿收回国有划拨土地使用权的，也应属于行政处理决定。八、依照基本农田保护条例第二十一条的规定，已办理审批手续的开发区和其他非农业建设占用的基本农田保护区内的耕地，未经原批准机关同意，连续二年未使用的，由县级人民政府土地管理部门报本级人民政府批准，收回用地单位土地使用权的，属于行政处理决定。九、依照土地复垦规定第十七条的规定，根据规划设计企业不需要使用的土地或者未经当地土地管理部门同意，复垦后连续二年以上不使用的土地，因当地县级以上人民政府统筹安排而需要收回土地使用权，人民政府或者土地管理部门收回土地使用权的，属于行政处理决定。本意见自下发之日起，国家土地管理局在此之前发布的规章以及对土地管理法律、行政法规作出的有关规定和解释与本意见不一致的，均以本意见为准。
