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1、【调研报告】大庆市社区居家养老服务中的政府职能研究一、大庆市社区居家养老服务中的政府职能履行情况（一）制定社区居家养老服务相关政策近年来，大庆市为贯彻落实国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见国务院办公厅关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见黑龙江省人民政府办公厅关于推进养老服务发展的实施意见等文件要求，围绕老年人的养老服务需求，落实社区居家养老服务工作，结合大庆实际，先后制定了大庆市“一老一小”整体解决方案关于开展市区老年餐厅项目建设的方案关于开展市区社区居家养老服务建设试点工作的方案和关于建立健全养老服务综合监管制度提升养老服务质量的实施意见等文件，不断健全养
2、老服务政策体系、扩大服务供给，促进社区居家养老服务事业的健康发展。（二）提供财政资金投入社区居家养老服务的发展离不开各级财政的大力支持，只有持续充足的资金投入才能确保社区居家养老服务事业的正常推进。为夯实发展基础，推动社区居家养老服务的高质量发展，2021、2022年省市县三级政府共投入1726万元用于大庆市社区居家养老服务事业，主要用于购买特殊困难老年人家庭适老化改造，提升特殊困难老年人智能化照护能力。2022年，大庆市财政局安排市本级福彩公益金418.55万元，其中，用于试点街道建设养老服务中心，提升社区养老服务供给能力，补助社区居家养老服务试点项目资金60万元；用于试点街道建设老年餐厅市
3、级补助项目资金30万元。2022年，市级补助社区居家养老服务试点项目资金10万元；用于培训1200名养老护理人员，提升我市现有养老机构护理人员、社区养老服务设施护理人员的服务水平的中央补助养老服务培训项目资金10万元。（三）成立机构加强组织引导为更加有序地推进大庆社区居家养老服务事业发展，大庆市委组建了由市政府主要领导和分管领导牵头，市民政局、市发改委、市市场监督管理局、市财政局等相关部门组成的工作领导小组，统筹推进全市社区养老服务体系建设、养老服务综合监管工作，加快全市养老服务的高质量发展。除此之外，大庆市、区两级民政部门成立社区居家养老服务试点工作领导小组，由局主要领导担任组长，分管领导担
4、任副组长，养老服务、基层政权、社会组织管理科室（股）为成员。社区居家养老服务试点工作以建立街道级具备综合服务功能的社区养老服务中心为定位，结合辖区居家养老服务工作基础，通过第三方运营方式，为辖区老年人提供生活照料、医疗保健、助餐送餐、家政服务、代办助行、法律援助等服务。（四）监督管理社区居家养老服务质量社区居家养老服务事业的发展，离不开政府部门的监管。大庆市政府突出政府主导责任，建立了养老服务综合监管议事协调机制，成立了市政府主要领导为组长，民政、市场监管、住建、城管、卫健等19个部门为成员的养老服务综合监管领导小组。进一步建立全市养老服务综合监管联席会议制度，统筹规划、协调推进、督促落实养老
5、服务机构市场监管、服务质量监管、老年人权益维护、处理投诉举报以及违法行为行政处罚等监管工作。在运营秩序监管方面，推动全市养老服务纠纷和人民调解深度融合，建立养老服务纠纷调解委员会，加强养老服务纠纷调解工作,引导老年人和其代理人依法维权，维护养老服务市场稳定发展的环境。在养老服务设施用地监管方面，自然资源部门负责依法对非营利性养老服务机构擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的行为进行查处，对改变养老服务设施用地的行为依法进行监管；城管等部门负责依法查处养老服务设施擅自变更规划土地用途的行为。在质量安全监管方面，民政部门会同有关部门加强对不符合国家强制规范的养老服务的处置力度，引导社区养老服务机构履
6、行好安全主体责任，主动消除建筑、消防、食品、医疗卫生、特种设备等方面的风险隐患。二、大庆市社区居家养老服务中政府职能履行存在的问题（一）政策体系不完善根据大庆市已经制定的社区居家养老服务相关政策来看，基本上都是以“意见”“方案”居多，以概括性内容为主，实操性较弱，缺少与“意见”“方案”相配套的实施细则和标准。比如,方案中提到要“鼓励企业和社会组织积极参与社区居家养老服务事业发展，进一步提高社区居家养老服务质量”，但是却缺少具体方法和路径，这就会让社区、企业和社会组织在推进养老服务的过程中缺少工作依据。老年人在家和社区接受养老服务时，也很难对标对表政府颁布的相关政策文件，了解自己接受的服务是否符
7、合标准和要求。所以，政府相关部门在依据国家或省相关要求制定符合大庆实际情况的政策时，应该更加注重政策的体系性、实践性和普及率，这样才更具有指导意义。（二）财政资金投入不足相比以往，近两年大庆各级财政对社区居家养老服务事业发展的资金投入都有不同程度的提高，但还是无法满足社区居家养老服务事业发展的巨大需求，资金缺口仍然很大。而且财政拨付资金更多都投入到了适老化家庭改造方面，对社区公共服务事项的投入较少，无法满足老年人的现实需求。社区居家养老服务的资金来源主要由财政拨款、慈善捐赠和福彩基金三部分构成。这些资金主要用于购买康复器材、休息床位、休闲和娱乐设施；建设和维持日间照料室、社区居家养老服务中心正
8、常运转的开销；向提供服务的专业人员支付劳动报酬等。这些日常开销费用是需要一个持续并不断增加的资金投入的，但三种资金来源中的慈善捐赠和福彩基金都具有不稳定性，无法保证持续增加。所以，为了满足不断增加的养老服务需求，就对财政拨款的持续增加提出了要求，否则就无法保证社区居家养老服务的持续发展。（三）人才队伍薄弱由政府搭建平台，提供政策支持和财政支撑，建设一支专业化人才队伍是提供社区居家养老服务的重要内容。现阶段养老服务从业者以4050岁的外来务工人员及失业再就业人员为主，主要从事一些门槛较低的家政服务工作。这些从业者大部分学历较低、缺少专业技能，对于医疗保健、康复护理和精神慰藉等较高层次的需求无法满
9、足。由于政府职能的缺位，很多从业者都是无证上岗，有些家政企业通过自己组织的培训学习，给从业者颁发从业资格证书，缺少政府组织或专业机构的认可，行业发展较为混乱。具备专业资质的人又因薪资待遇和个人发展问题不愿意从事社区居家养老的相关工作，基本都在收入较为可观的营利性养老机构工作。而现阶段大庆提供社区居家养老服务的人员基本都是社区工作人员兼职或者志愿者，这些工作人员和志愿者又都有自己的本职工作，很难对辖区内的老年人有较为全面的了解，也就无法为老年人提供优质的养老服务。（四）监督管理体系不健全政府是社区居家养老的监管主体，在家庭、社区、企业之间起组织协调作用，特别是通过制定政策规划、行业标准和监管机制
10、等方式对养老服务的提供者起到监管作用。当前，大庆有关社区居家养老服务标准和规范的政策文件，没有将家庭、政府、企业和社会组织应该承担的责任义务进行标准划分，各服务主体的服务质量评估及服务效果反馈等环节也缺少判断标准。养老服务管理体系中监控、评估作用没有发挥出来，监督方式也呈“粗放式”发展。1社区居家养老模式的监管工作涉及的内容较多，不同的服务内容分属不同部门管理，比如，社会工作由民政部门负责；医疗健康由卫生部门负责；家政企业由工商部门负责等。这就导致在实践中易出现行业监管政出多门、监管内容碎片化的情况。此外，现阶段的服务评价基本都是口头形式，大多数都是直接反馈给服务机构，只有出现较大纠纷时才会反
11、馈至相关监管部门。导致这种局面的原因在于缺少一个由家庭、政府、企业和社会组织共同参与的信息资源共享的监管平台，阻碍了社区居家养老监管精准化的发展进程。三、完善大庆市社区居家养老服务中政府职能的对策建议（一）健全政策体系，加强宣传力度法规政策体系的不完善会导致社区、企业和社会组织在提供服务时缺少具体实施标准。为了解决这一问题，就要在国家法律政策的基础上，出台实施细则。一是根据现有的“方案”“通知”等文件中的内容，对政府部门的工作职责、执法标准、管理办法等做出详细规定，让执法部门在执法过程中有法可依。二是对社区居家养老服务中心提供的服务内容、服务标准和收费标准等进行明确规定。三是对参与提供社区居家
12、养老服务的企业和社会组织的准入要求、监督办法、奖惩制度等内容制定标准和细则。制定政策的目的是使政策落地，要实现这一目标，就要让政策的利益关系人了解并认可政策，所以，要在政府层面做好充分的宣传。政府要通过媒体、网络、宣传栏等渠道对法规政策进行宣传，让各利益相关人了解自己的权利和义务；社区通过举办讲座、上门宣传、邀请体验的形式，让老年人了解社区居家养老服务的具体内容；及时向社区、企业和社会组织等下发最新政策，举办相关培训班对相关人员进行培训，既有利于提供更加符合规定的服务又有利于保护自己的合法权益。（二）增加财政投入，拓宽资金渠道要想保证老年人享有的服务质量不断提升，就要根据大庆的经济发展情况，建
13、立稳定的财政投入增长机制，设置专项养老服务金，将这一部分资金作为政府财政预算的固定部分。比如，每年用于社区居家养老服务发展的财政资金要在上一年度基础上，至少增加2%,这样就可以确保财政投入的稳定性。发展社区居家养老服务事业，只依靠政府的财政投入远远不够，要拓宽资金来源渠道，吸引多元主体共同参与，弥补政府资金投入不足的问题。一是设立社区居家养老服务基金，鼓励个人、企业和慈善机构捐赠，将基金作为特困老人享受必要养老服务的资金来源。二是采取公建民营或者政府购买的方式，引入企业或社会组织参与社区居家养老服务中心运营。三是为企业和社会组织制定补贴政策，如，新建养老服务设施的，财政可以按L1比例给予补助;
14、在社区开办老年餐厅，给予贷款免息或3年内免征增值税等优惠政策。总之，就是要建立政府、社会、家庭和个人责任共担，财政资金、社会资本并举，社会福利、社会救助、公益慈善相衔接的养老服务投入机制，落实好“第三次分配”，推动社会力量成为提供基本养老的服务主体。（三）充实人力资源，提高服务水平数量充足的社区工作人员和具备专业技能的人才队伍建设，是发展好社区居家养老服务事业，保障老年人享受高水平、高质量服务的必要保证。一是按需配备社区工作人员。根据各社区老年人数量、居家养老服务中心数量的不同，面对社会公开招聘专职工作人员，专门负责社区居家养老的相关工作。在招聘时，要倾向于招聘具备护理资质、社会工作资质或者养
15、老服务相关工作的其他专业资质技能的人员，这样更有利于建设一支专业化的工作团队。二是推进志愿服务发展。成立社区养老服务志愿者协会,构建政府主导、全民参与的养老模式。面向社会招募志愿者，由政府部门组织培训。虽然不能给志愿者提供报酬，但可以通过提高社会认同、给予精神鼓励的方式，表彰他们的突出贡献。还可以通过建立“时间银行”的形式累计积分，让志愿者本人或者其家属也能享受到相应服务。三是加强新形势下新职业服务队伍建设。依托养老服务机构、在庆高校、职业培训机构等，开展老年人能力评估师、健康照护师、养老经纪人等新型养老服务技能人才的培训工作，提升新型养老服务人才数量和质量。借助社区社工站项目实践平台，加强政
16、校合作，推动老年社工专业人才队伍建设。（四）建立管理平台，完善监督职能社区居家养老服务事业的发展离不开有效的监管。一方面，认真落实政府在制度建设、行业规划、行政执法等方面的监管责任，加强养老服务行业、从业人员、运营秩序等的综合监管；强化相关企业和社会组织对依法登记、备案承诺、履约服务、质量安全等事项承担主体责任，将受助对象、服务内容、服务成效等相关信息及时公开，保证信息的透明度。2出台如社区居家养老综合服务监管办法等相关监管法规，明确责任主体和考核标准，将社区居家养老管理工作规范化、制度化。通过门户网站、主流媒体等媒介向社会公布养老服务机构申请人公开承诺情况，引导社会舆论加强对养老服务机构食品
17、、医疗卫生等承诺事项符合法律法规和国家标准情况开展社会监督，并将养老服务机构承诺事项纳入信用监管，对违反承诺的依法依规采取信用综合惩戒措施实施惩戒。另一方面，针对各社区监督反馈机制存在的问题,政府可以通过设立社区居家养老管理服务中心，建立一个由家庭、政府、企业和社会组织共同参与的实现信息资源共享的管理平台。聘用专门人员，负责辖区内老年人的信息管理、日间照料等工作，为政府对接各类企业和社会组织，搭建起一个沟通的桥梁。企业和社会组织可以在中心信息平台中发布可提供的服务，老年人可以在平台下单，在享受服务后既可以直接利用平台提交用户评价信息，也可以在发生矛盾纠纷时直接向中心投诉。中心工作人员定期对老年人进行回访，听取意见和建议，及时将具体情况反馈给上级监管部门。同时，中心还可以协助卫生、工商、质检等部门对养老服务提供者进行有效监督，使各部门质检实现监管结果共享，发挥出政府、企业和各社会主体的合力，提高监管效率、完善监管职能。
