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1、基层减负背景下乡镇政府“越减越负”现象透视及破解路径研究引言2018年我国首次提出“基层减负”这一指令，并将2019年作为“基层减负年”。2020年4月14日中共中央办公厅再次发布关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知，其中明确指出“真减负、减真负”问题，将基层减负上升为一种系统的国家行为。基层是将上级指挥命令贯彻行使的最直接渠道。从更长远的意义上来说，基层减负增效能够让基层干部更好地服务群众。然而，基层减负工作虽然赢得了广大基层干部的认可,但依然存在一些问题，个别地方和部门过分追求漂亮数据，导致基层减负形式化；依赖传统工作模式，导致基层减负反复化；放责
2、放权不放资源，导致基层减负碎片化。要促成基层减负的长效发展，必然需要精准发现问题所在，制定相应举措，以此基础行动，促使充分有效地开展基层减负工作。一、文献综述基层政府在国家政权结构中处于基层地位，其内涵包括“党政领导、部门管理、属地负责”的基层权责关系1,由于行政和官僚等级正转变为复杂的公共治理环境2,权责结构失衡以及总体能力相对薄弱的组织基础进一步加大政策执行偏差3,基层政府作为整个行政体制与社会发展关联最为密切的部分，是行政体制与社会交汇的节点4。基层减负旨在减负增效，通过健全考核制度5,设立科学的考核指标，搭建“物质+服务”的关怀激励机制6,避免部门要求冲突,阻拦基层干部的随意借调7,抚
3、慰基层干部因官僚繁文缗节引起的显著的负面情绪反应8,从而对形式主义、官僚主义做减法，达到提升工作质量与效果。基层属于“夹心层”，处于“上挤下压”境地，既要面对上面的督查考核问责，还要面对群众的各种诉求9,以及众多部门机关与干部公文往来考评检查，如果干部缺乏社会主义“为人民服务”的行政人格，对人民的利益漠然置之，对群众的疾苦冷眼旁观，在工作上官气十足，计较于个人的得失10,表面上政府看似忙得不可开交，实际上却是空转无行政效用，于国于民皆无实际功效111.在此行政文化下，群众会降低对政府的信任12,干部工作中“走走过场”便成为司空见惯的现象。基层减负越减越“负”是因担心未留痕迹被问责的避责执行，一
4、方面，基层减负过程中的问责制可以对乱作为、文山会海等形式主义进行规制；另一方面，问责失去精准化、科学性,又会导致基层不敢为、被动应对等避责形式主义执行，反而又加重了基层负担，导致基层治理低效13。二、基层减负背景下乡镇政府“越减越负”现象成因分（一）政策失灵，改革推进不力基层减负政策作为影响基层减负工作是否能够落实到位、获得成效的基础前提，是促进基层松绑减负、激励广大干部担当作为的实干导向。但目前指导我国基层减负工作的政策却仍存在不少问题，严重影响减负的改革落实。考虑到实施地区与部门的差异，一般政策只会明确大方向、大原则,没有规定具体的办法，需要落实基层根据各自的实际制定出台具体的实施细则和配
5、套措施，但一旦基层跟进不及时，政策就很容易被“悬空在访谈中，被访谈者提到减负“政策给的是一个非常宏观的东西，对于我们就是比较有针对性的问题，它没有一个做法，那我们上级在这方面（政策）也是不到位的话，那可能我们落实就不到位”、“政策比较空”。由此可见基层减负政策内容存在很大的问题，无法起到良好的指导工作的功能，同时在上级与基层工作之间也发生了落实困难的传导，从而导致减负工作成效的不理想。（二）权责不等，部门沟通不畅权责不等是指拥有的权力与应有的责任不对等导致无法作为的现象。这种现象严重干扰了基层政府工作者的工作进度，也在很大程度消减他们对工作的积极性。中央指令下达后，任务一层一层向下传递，但其中
6、诸多未解决或未阐明清楚的问题被忽视，最后便都堆积到了基层，基层政府权小、人少、事多，项目任务不堪重负，检查监督应接不暇，要在时间紧、任务重的情况下，从形式上“完成”上面交办的各项任务，重压之下的基层政府不得不以形式主义“匆忙应对二访谈中基层工作人员谈及这方面时说“同样的数据他们可能会重复的去让我们去采集，然后他们数据完全就是我们给过的数据，让我们这样重复的去返工”，也说明上级总是下达重复指令，增加了基层单位工作人员的工作量，各种指标成为了基层的负累。问卷调查结果显示，超过百分之四十的工作人员认为要求报送各类报表、数据、材料较多，从中我们能了解到减少不合理的大量指标要求成为基层减负的重要一环。（
7、三）形式主义，留痕压力传导形式主义是基层减负工作的重点与难点，将工作层层加码，“文山会海”、工作“留痕”等给基层政府与基层工作人员带来许多没有必要的工作，是导致基层负担大的核心问题,目前基层减负工作中形式主义的问题仍亟待解决。“文山会海”给基层工作人员带来许多不必要的工作量，为显示对上级布置的工作重视，不少部门通过“文山”对工作层层加码、在“会海”里喊高调式“留痕”，使基层干部疲于应对，更助长了“虚落实”、“假落实”的问题。工作部门之间“要求双向发文件，一边要求重点的工作任务，另一方面要求必须要有会议记录，要有档案质量，那就肯定需要留痕”，问卷调查结果显示，超过四成的被调查者表示在基层减负中进
8、行控制会议总量的工作后，实际上并没有什么变化甚至会议相比以往更多了，并且仍然存在着对解决实际问题效果不佳的问题，会议“留痕”成为了仅仅流于表面的形式主义工作，其中不乏工作水分的存在。三、政策建议（一）统筹规范督查考核制度为进一步促进议事协调机构高效运行，必要的考核监督机制已成为构建减负体系的重要基石。统筹规范督查考核制度，设置一套科学严密的评估流程，涵盖定计划、列清单及事前审批等步骤，注意控制规模、减少数量、降低频次、缩短时长，精准强化督查工作实效性。明确督查事项，跟进督查、全程督查、精准督查，完善考核评价标准，将基层治理工作展开的成效纳入党员干部考核体系中，强化群众的监督意识，保证群众有效参
9、与监督体制的合法主体地位。（二）坚持权责一致管理原则伴随社会治理重心的不断下移，建立属地管理中的权责对等机制成为深化简政放权的着力点，要规避“事下人不下，责下权不下”的弊端，立足实际情况，将更加灵活的事权、物权和财权赋予基层，为乡镇提供更多的人才、技术、物资支持。规范和优化权责清单制度建设，以制度化举措确立基层和上级政府的权责边界，严格贯彻“谁主管、谁负责”的原则，破除上级部门相互推诿顽疾。同时厘清“条”与“块”的协调联动机制，合力打破基层中“看得见、管不着”的治理壁垒，有效加强条块融合，摆脱条块分割结构造成的基层政府有责无权的困境。（三）运用信息技术快速便捷充分发挥互联网、大数据、区块链等信息技术，采用统一的行政负担测量方法，以民意调查为基础，开创“打分表”系统。对行政负担进行精准测量，搭建数字监管平台、开辟数字共享端口、创新数字监管场景；对基层治理工作进行智能化、实时化监测，及时缩减基层冗杂工作流程，监察纠正违规工作行为，精心建设监督信息数据库。针对具体工作事宜、工作人员、工作时间，合理创建并定时解散工作群，杜绝形式工作群的泛滥增多，持续加强对新入职员工、高龄老员工进行办公、沟通软件和线上办公流程的技能培训I,充分发挥信息技术的用时短、速度快的便利特征。
