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1、大部制改革的法理分析摘要大部制改革需整合交通运输资源、优化顶层设计。对内整合各种资源，协调各种资源的综合利用；对外以一个统一体的形式融入社会环境，包括政治、经济、环境、资源和城市发展的大环境。建立健全有效的运行机制。简化办事程序、减少管理层次、优化人员结构、提高行政效率，履行交通运输管理职能，统筹综合运输体系的构建和协调发展。有利于构建协调统筹的综合运输体系。对各种运输方式实行统一规划、统一建设、统一管理，完善管理规则和运行机制,解决政企不分、多头管理、政出多门、职责交叉、效率低下问题，实现各种运输方式之间紧密衔接，协调发展，构建绿色、安全、高效的综合运输体系。从统筹全局视角定职能、定机构、定
2、编制，整合交通运输所有相关资源，重点确定大部制的主管范围、职能定位和机构设置。关键词公共管理；交通服务；大部制DOI1013939jcnkizgsc2016231721大部制改革的法理分析11大部制改革的动力大部制是建设服务型政府、实现党和中央政府全心全意为人民服务宗旨的根本要求。构建服务型政府，就是要改革创新中央行政体制,大胆推进中央大部制，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置,为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。通过大部制,可转变中央政府理念，优化中央政府组织结构，强化中央政府公共服务职能，科学划分中央政府权力，完善公共服务责任追究制度，理顺中央政府与市场和社会的关系，从而为
3、人民群众打造一个廉洁高效、运转协调、公正透明的服务型政府，以最终维护和实现广大人民群众的根本利益。大部制有利于转变中央政府职能，使其更好适应市场经济发展的需要。随着我国市场经济的不断发展与完善，作为上层建筑的中央行政体制也需与时俱进，不断做出调整与创新。我国正在由计划经济向市场经济转轨，并已初步确立起社会主义市场经济体制。而市场经济体制下的政府是“有限政府”，即政府职能是有限的，政府作用主要限定在“市场失灵”的公共事务领域，而现在有些部门直接干预社会生活的诸多方面，既管宏观又管微观、既管规划又管审批、既当“裁判员”又当“运动员”、既倡导市场又主导企业，无法集中精力搞好宏观调控。这就要求我国中央
4、政府需走大部制管理模式。大部制可发挥市场在资源配置中的基础性作用，防止中央政府职能膨胀和转变中央政府职能，使中央政府把不该由自己管的事及时转让出去，把该由自己管的事管好，从而达到解决中央政府错位、缺位、越位和权责脱节、职能交叉、效率低下等问题,促进我国市场经济健康有序发展。大部制是精简机构、减少冗员、降低行政成本、提高行政效率的重要途径。2003年以来，我国国务院除办公厅外，共有部委28个、特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14个，另外还有100多个议事协调机构，其数量、类型之多，分工之细让人难以想象。而参考现代西方市场经济发达国家，中央政府一般由
5、1019个大部门组成。例如，美国15个、英国18个、加拿大19个、法国18个、德国14个、西班牙15个、日本12个。显然，与西方国家相比，我国中央政府机构明显偏多，部门数量甚至达到某些国家的23倍。部门偏多进一步导致了人员偏多，管理成本较高，有时高达某些西方强国管理成本的好几倍。实施大部制后，一方面，可降低中央政府对其工作人员工资福利支出和人力资源的浪费，从而有利于节约行政成本，提高行政资源的有效使用；另一方面，可避免职能重复交叉、权责划分不清、沟通协调不畅、办事互相推诿等现象，从而有利于打破部门利益界限、畅通政策执行渠道、理顺政府内部关系，以最终保障中央政府在高效有序的轨道上运行。12大部制
6、改革的主要内容大部制改革，是指将若干职能相同或相近的部门整合、归并为一个较大的部门，或者将相同、相近的职能交由一个部门统一管理，以减少机构重叠、职责交叉、多头管理，增强政府履行职能的能力。首先，大部制改革的实质应该是行政资源的优化和整合。评价行政体制的标准，在于行政资源的配置是否有利于市场机制的良好运行,能不能向社会提供高效率的公共服务。由于各种建设性的社会资源在庞大的行政机器碾压下被消耗殆尽，迫使我国现阶段需推进大部制改革。其次，大部制改革的目的是造就中国现代政府管理。相关观察表明，市场经济越是发达的国家，政府监管越是严格而细密。甚至可以说，正是因为细密、严格而庞大的政府监管体系，才造就了发
7、达的市场经济。现代市场经济和现代社会治理所呈现的是“大政府、大市场、大社会”格局，那种所谓“小政府、大社会”的概括并不符合事实。从这个意义上讲，大部制改革的关键并不在于精简机构和压缩编制,而在于实现一个高品质的现代政府管理，从而与现代市场经济和社会治理格局相适应。最后，大部制改革的核心是政府转变职能。由生产者变为管理者，由直接提供服务转而专事标准制定和行为的监测。市场机制能提供的产品服务，不能再赋予一些部门审批权来干预。13大部制改革的理论解释大部制改革实质是政府权力结构重构，是政府运行体系和运行机制重新确立，而不是单纯对政府机构进行简单合并。大部制改革按照“决策、执行、监督”相互协调、相互制
8、约的原则，将职能相近、业务雷同的部门整合在一起由一个部门统一管理，以最大限度避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，减少部门机构数量，达到提高行政效率、降低行政成本的目标。大部制改革不是单纯的行政体制改革。虽然大部制改革与行政体制改革具有一致性，但它们并不完全等同,大部制改革只是整个行政体制改革的一个环节和组成部分。大部制改革是按政府综合管理职能组建超级大部门的组织体制。与按政府专业管理职能设置“小部门组织机构”不同，大部制是按政府综合管理职能设置政府组织机构。14大部制改革的法理依据141”融合一棱柱一衍射”理论与大部制改革雷格斯认为，当今各国社会有三种存在形态，即农业社会、工业社会以及处于二
9、者之间的一个“中间的”或可称之为“过渡型”的社会形态。与三种不同社会环境相适应的是三种不同的行政模式，即著名的“融合一棱柱一衍射”的行政模型。第一种模式：农业社会的融合型行政模式。由于缺乏专业化分工，雷格斯认为这种模式下的行政效率极为低下。第二种模式：工业社会的衍射型行政模式。雷格斯认为，就像自然光线经过光学三棱镜折射过后所形成的单色光谱一样，工业社会各种环境因素的结构与功能实现了高度的分工与专业化，相应地，其行政系统也在结构与功能上形成了专业化分工体系。行政系统由有着高度分工的不同行政机构所组成，它们各自执行不同的专业化职能，分工明确，各司其职，以科学性与效率为追求目标。第三种模式：过渡型社
10、会的棱柱型行政模式。首先，该社会的行政行为已出现专业化分工趋势，但又未能有效实现完全的专业化分工,往往难以与其他社会行为区分开来。其次，专业化的行政机构已设立，但不能正常运作，功能有限，许多职能的发挥还需要由其他社会机构，甚至是宗族、同乡会等传统机构来完成。最后一个特点是正式建立起来的行政制度由于各种传统势力的影响而起不到应有的规范及约束作用，往往成为摆设，形同虚设。呈现出由融合型行政模式向衍射型行政模式过渡的趋势。雷格斯借用光学术语称之为过渡型行政模式，又称为棱柱型行政模式。142分工协调理论与大部制改革分工与协调是组织理论基于结构视角的两个分析维度，二者构成调整组织结构与功能的基本坐标系，
11、分工与协调是组织结构设计的两个最基本的核心问题，现代组织理论在充分肯定专业分工必要性的同时，对组织的职能领域边界问题进行了再认识，强调适当扩大组织的职能领域边界，在专业分工的基础上进行适当的综合与协调，由此看来，大部制并不是对分工的否定，而是对组织横向分工边界的新的扩展性界定，把部分职能相近的机构合并，简化分工，从而把原来可能涉及交叉部门的不确定性任务承担起来，尽量杜绝原有小部门机构对不确定性任务的回避与推诿，大部制配备有比较完整的资源，形成自给自足的部门，可应对复杂的充满不确定性的任务环境，提高组织运行效率，降低组织运行成本，更好地达成组织目标。我国当前正处于高度变化发展的转型时期，公共组织
12、环境变动性很大，在社会环境差异性和变动性都很大的社会，政府要调整行政机构和职能，并下放权力，来应对环境的不确定性，整合政府与环境之间的关系，提高行政效率，根据偶然性理论，即便只是为了应对急剧变化的行政生态环境，我国政府也会采取大部制，更何况现有的政治体制及其强有力的中央政权，社会环境和技术条件，都能够支持大部制改革。对于交通运输大部制改革而言，虽然会有阻力，但肯定会获得相当的进展和成功。15大部制改革的模式选择为提高职能效能，国家往往要设置较为专业化的政府机构，同时将这些部门并列“升格”，以突显其各自的重要性，从而形成“小而多”的行政架构。可是，日益严重的部门交叉分割和行政职能碎片化,导致了公
13、共服务效率低下，甚至决策权常常为部门利益“反制”,这样的行政系统会成为社会负担。根据组织结构学的有关理论，把当前部委管理国家局的形式大致划分为三种：紧密型、松散型、半紧密半松散型。如下表所示。三种选择模式序号模式类型模式特点运作机制优势劣势典型代表1紧密型人、财、物管理高度统一内部统一管理集中统一管理人力资源社会保障部一一国家公务员局2松散型人、财、物独立部务会协调管理专业化分工明确资源浪费，管控难度大国土资源部一一国家海洋局续表序号模式类型模式特点运作机制优势劣势典型代表3半紧密半松散型政策、法制、规划、标准逐步统一；人、财、物相对独立部务会协调管理；有关文件上报的归口管理各自分工合理管控协
14、调不够，表面上综合管理，实际务虚交通运输部一一中国民用航空局;工业和信息化部一一国家烟草专卖局2我国大部制改革的经验21人力资源和社会保障部大部制改革的经验2008年组建了人力资源和社会保障部，将原人事部、原劳动和社会保障部的职责整合划入新部，同时组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。部设置25个司局，其中，除了原人力资源部和劳动和社会保障部相同的司局合并外，新成立了6个司局，分别是：劳动监察局、农民工工作司、事业单位人事管理司、人力资源市场司、调解仲裁管理司、政策研究司。人力资源和社会保障部组建后通过准确界定职责、合理设置机构、妥善安排人员，形成了高效顺畅的运行机制和新的工作格局，基
15、本实现了原人事、劳动保障两部职能的有机统一和彻底整合，达到了优化组织结构、规范机构设置、完善运行机制、提高行政效能的目标，对平稳有序推进全系统的各项工作发挥了重要作用。在人力资源和社会保障部“三定”规定起草过程中，主要把握了两点：第一，准确界定职责，重点在科学设置、提高效能上下工夫；第二，科学设置机构，对两个综合部门进行彻底整合，对职能相近、业务交叉的司局重新整合。在职责界定上，人力资源和社会保障部的职能主要有两点：一是以促进就业、维护劳动关系稳定和完善社会保障体系为核心的社会管理和公共服务职能；二是以机关事业单位公职人员管理为核心的公共人事管理职能。在机构设置上，根据新的职能设置新的机构，主
16、要遵循三条原则：一是按照人力资源开发、管理和社会保障的新职能进行整体设计;二是保持工作的连续性、稳定性；三是减少职能交叉，坚持一件事由一个司局负责。通过这样的内设机构设置，达到了精简、统一、效能的目标。在编制安排上，主要遵循两条原则：一是人员不分流，二是人员的职务妥善安排。22工业和信息化部的大部制改革的经验2008年3月，国务院机构改革方案决定将信息产业部与国防科工委、国务院信息化工作办公室、国家发展改革委相关司局一道组建工业与信息化部。作为大部制改革最先公布三定方案的部委，工业和信息化部内设24个机构，机关行政编制为731名；其中部司局级领导103名，占到机关行政编制的近l7o我国原有工业
17、管理体制存在着职能分散和弱化、高新技术与传统产业改造结合不够等弊端，不适应走新型工业化道路的要求。组建工业和信息化部，整合现有工业和信息化管理体制，有利于加强改善工业行业管理，有利于促进“两化”融合，为加速走新型工业化道路提供重要的体制保障。工业和信息化部的组建工作，没有现成模式可循,机构整合力度大、范围广、困难多，具有探索性和挑战性。按照国务院机构改革方案制定和落实“三定”规定。(1)在组建过程中，工业和信息化部按照中央推进大部制的要求，着重从以下几点进行改革：一是转变职能。组建工信部首先从转变职能着手，严格按照总理提出的“不干预企业”“不走老路”的要求，加快政企分开、政资分开、政事分开、政
18、府与市场中介组织分开，突出抓好管规划、管政策、管标准，指导行业发展。坚持依法行政，实施依法治部。二是科学设置机构。在机构设置中，进行了大胆探索创新，宜大则大，宜精则精。如通过业务整合和资源整合，跨行业设置原材料工业、装备工业、消费品工业和电子制造业四个大行业管理司局，体现了行业融合；从体制上把国防科技工业纳入工业总体布局统筹发展，体现了军民结合；推动节约发展、清洁发展和安全发展，体现节能、环保、质量、安全等要素的结合；强化通信业、互联网行业管理，体现网络信息加快发展与安全保障相结合。坚持一件事情原则上由一个司局负责或牵头负责，大部门内设置大司局，减少了机构数量和职能交叉，提高了行政效能。三是把
19、握层次定位和工作边界。工信部是主管工业、通信业和信息化等的行业管理部门，在国务院各部门职能定位中大体上处于执行层，注重在工作中理清与相关部委的职责边界十分重要。通过与兄弟部委加强磨合、理顺关系、疏通流程、畅通渠道，推动各项职责逐步落到实处，确保正确履行职责。同时加强配合协作，注意工作职责不越位。四是加强队伍团结融合。工信部人员来自四面八方，有着不同经历、不同特点和不同的部门文化，也有着不同的专业背景、思维方式和工作习惯。我们围绕加快走中国特色新型工业化道路这一共同目标,促进机构融合、人员融合、思想融合，形成互相尊重、互相理解、取长补短的良好风气，充分调动和发挥每个人的积极作用。同时，采取多种措
20、施不断优化人员结构和知识结构。（2）大部制特色和优势的发挥，还有赖于管理创新、制度创新。如何设置科学合理的管理架构，探索建立相对集中的行业管理体系，是组建工作的难点所在，也是充分发挥大部制优势的重点所在。就目前来看，工业和信息化部大部制改革还存在以下突出问题需要解决：一是已明确的职责分工有些还未落实到位；二是工信部作为行业管理部门，重点管规划、管政策、管标准等，指导行业管理，需要相应配置一些有力的手段；三是技术改造等工作的机制还不够顺畅，要进一步理顺；四是人员结构还不完全适应，需要相应调整和优化；五是工信部内部工作还存在一些差距和不足，需要不断改进和探索。此外，行政体制改革的大环境还需进一步改
21、善。大部制改革需要随着行政体制改革的整体推进和深化而逐步推动。当前，行政体制改革还在推进过程中，相关改革内容还没有完全到位，职能转变还比较迟缓，客观上也会影响大部制的顺利运行。3一个典型的案例：交通运输大部制改革交通运输系统实施大部制的历史一直可追溯到清朝末年（清朝前主要是漕运），时间延续长达100余年。期间，除了管道运输方式外，在不同的历史条件下，主管公路、铁路、水运、航空、邮政的部门曾经几度合并又分开。从历史过程分析，抛去具体的社会经济条件和政治体制情况，可将交通运输部大部制改革工作分为以下四个阶段。31历史积累阶段这个阶段从清朝第一次建立邮传部到20世纪80年代中期。从历史看，最早的交通
22、主管部门，除了因为铁路牵扯到涉外事务，涵盖了其他种类运输方式管理工作；1912年成立的民国政府交通部是中国近代历史上第一个真正意义上的中央层面综合运输管理大部门。新中国成立后很长一段时间内，受苏联高度集中、分工严密的计划经济体制影响，各种运输方式实行的是相互分离管理的模式，期间，在特定的历史条件下进行过整合尝试，比如19581962年期间的交通部、民航局合署办公，19701975年的交通部、铁道部、邮政部三部合并时期。但是其整合的前提更多的是考虑国防、维护正常经济秩序的需要，是行政力量在特殊时期采取的强制对策，并非实质意义上的合并，各种运输方式之间仍是各成体系发展，并非意义上的综合运输主管大部
23、门。从机构运行角度，这些历史积累为构建和实施交通运输大部制提供了非常有价值的参考。32积极探索阶段这个阶段从20世纪80年代中期到2006年10月国家“十一五”规划纲要的提出。期间，从行业自身的角度出发，交通部最早提出以综合运输体系为目标进行公路建设。经过交通部以及国家长期调研和准备工作，建设综合运输体系的主张被党中央逐渐认同，不仅在十三大会议上，正式提出加快发展以综合运输体系为主轴的交通业的主张,并且积极落实于实践，遗憾的是这种尝试因为突发的交通安全事故而搁浅。经历挫折后，党中央并没有放弃发展综合运输体系的决心，在不断探索后，将行业管理体制改革作为发展综合运输体系的突破口。在“十一五”规划中
24、提出了按照形成综合运输体系的要求，推进交通运输业管理体制改革的要求，这也成为交通运输系统构建大部制的重要理论基础之一。33正式提出阶段2007年10月，党的十七大会议是推进大部制改革工作的一个里程碑。党中央审时度势，结合加快行政体制改革的需要，正式提出了探索实行职能有机统一的大部门体制的战略要求。改革开放以来，党中央不断推进行政管理体制和机构改革，加强政府自身建设，取得了明显成效，其中经历了四次改革，包括：1982年的提高政府工作效率、1988年的转变政府职能、1993年的适应社会主义市场经济需要、1998年的消除政企不分，工作重点之一是转变政府职能，从直接转为间接，从微观转为宏观,从计划转为
25、市场；另一个重点是提高效率、精简机构和人员。十七大将加快行政体制改革、建设服务型政府提高到了发展社会主义民主政治的新高度，将探索实行大部门体制作为深化改革的重点工作，体现了党中央对此项工作的高度重视。34开始实施阶段这个阶段从十七届二中全会开始到现在。十二届二中全会关于深化行政管理体制改革的意见是深入贯彻“十七大”行政体制改革的重大举措，在进一步明确了大部制的构建原则的基础上，对行业管理体制提出了更高的要求。十一届全国人大一次会议第四次全体会议通过了国务院机构改革方案，组建交通运输部，将公路、水路、航空、邮政和城市客运等职能集中到一个部门管理，是贯彻落实党的十七大和十七届二中全会精神的具体措施
26、，是优化政府组织机构、探索实行大部门体制的重大步伐。2009年3月，国务院出台的“三定方案”正式落实新组建交通运输部的职能和相关内设机构。“三定方案”落实后，新组建的交通运输部积极履行党中央赋予的职能，在综合规划、部际协调、部内协调等方面进行积极尝试，推进综合运输体系建设，推动现代物流业和邮政业发展。(1)从理论基础看，交通运输部推进大部制改革工作的理论基础包括两方面：一是深化政府管理体制改革，通过职能整合、三权分立、机构合并，减少职能交叉，精简机构和人员，提高政府工作效率，增强政府公共服务能力；二是通过行业管理体制改革，整合管理各种运输方式的职能，合理利用资源，发挥组合效率，推进综合运输体系
27、建设。(2)从实践过程看，将各种运输方式统一到一个系统发展，将所有的管理职能部门综合到一个部门，是一个理论认识不断深化、实践探索不断丰富的过程，既有近代实践基础，也有党和国家坚定推进的决心。交通运输部组建之后，运行情况体现在以下几个方面：第一，综合运输体系建设取得明显进展。一是编制交通运输“十二五”发展规划，坚持贯彻综合运输体系建设的理念和原则，做到“宜路则路、宜水则水、宜空则空”，使各种运输方式有效衔接配合，首次将公民用航空、邮政服务作为交通规划的有机组成部分。二是大力推进了中心城市综合枢纽建设。按照“布局合理、能力充足、换乘便捷、服务优质”的目标，统筹考虑综合枢纽的规划和建设，注重客运站的
28、选址、功能和布局，有利于铁路、民航、公路、水路等各种运输方式的衔接，实现零距离换乘，增强中心城市在区域发展中的吸引力、辐射力和影响力。天津、上海、北京、深圳、南京等城市都陆续规划和建设了一批综合枢纽。三是交通运输立法取得重大进展，新修订的邮政法已于2009年10月1日施行，出台了中国民用机场管理条例船员条例防治船舶污染海洋环境管理条例，城市公共交通条例国务院关于邮政企业专营业务范围的规定的送审稿已报国务院。第二，协调配合工作有所加强。一是理顺交通运输部与中国民用航空局、国家邮政局的关系，在广泛征求中央编办等中央部门、部内各司局、中国民用航空局和国家邮政局意见的基础上，起草了交通运输部与部管国家
29、局间的工作关系，初步明确了十项工作关系。二是牵头与相关部委构建了综合运输体系协调机制。目前已形成综合运输体系规划部际协调配合机制工作方案（征求意见稿），正在相关部委征求意见。三是委托有关科研单位，开展探索和完善职能有机统一的交通运输大部门体制建设专题研究工作。四是加强与有关部门的协调配合。我部与铁道部签订了关于共同推进铁水联运发展合作协议，就加强和完善铁水联运发展规划、合理布局联运通道和网络、完善促进铁水联运的相关政策标准进行了积极探索与实践；与国家发展改革委、公安部、海关总署及全国保监会联合印发了关于促进甩挂运输发展的通知,促进多种运输方式的联运，提高运输效率、减少能耗、降低物流成本；与水利
30、部建立了长江河道采砂管理合作机制，进一步整合行政资源，加强长江河道采砂管理；与农业部签署了水上安全管理合作备忘录，进一步强化资源共享、信息互通、工作互动的合作机制，以保障水上交通和渔业生产安全；与气象局开展了气象业务合作，为人民群众提供出行安全信息；与卫生部、民政部、工业和信息化部、农业部等部门建立了海上搜救联动机制；协助我国海军护航舰队做好亚丁湾索马里海域的商船护航工作，取得显著成效。第三，社会管理和公共服务能力获得新提升。交通运输部在改革中坚持政企分开、政资分开、政事分开、政府部门与市场中介组织分开，着力加强和改善宏观调控，强化社会管理和公共服务职能，如司局职责中各业务司局都有研究拟订相关
31、政策的要求；增加了公路出行信息服务等有关公共服务职责。确保了旅客、重点物资和城乡居民生活用品的运输，有效组织了抗击雨雪冰冻灾害、铁矿石疏港和电力“迎峰度夏”、冬储煤运输、渤海湾抗冰保通，强化内河枯水期通航保障和三峡工程175米试验性蓄水期间船闸通航管理。圆满完成了60周年国庆庆典活动交通运输保障任务等。第四，道路运输监管和物流业发展取得新突破。一是道路运输监管得到强化。交通运输部提出了优先发展城市公交的政策措施；向国务院报送了关于规范发展出租汽车行业的若干意见；建立了覆盖全国100个重点城市道路旅客运输的动态监测机制；颁布了汽车运价规则和道路运输价格管理规定；组织开展了新时期道路运输业发展大调
32、研活动，并取得丰硕成果。二是物流业发展取得长足进步。交通运输部落实国务院物流业调整和振兴规划，探索交通运输领域促进物流业发展的科学途径，建设物流基础设施网络，支持现代物流龙头企业，提高物流的信息化、标准化水平，积累了一定的经验；积极推进农村邮政物流发展，推动国办转发了六部委关于推动农村邮政物流发展的意见。召开了全国推广山东邮政发展农村物流经验现场会。第五，城市客运和农村交通衔接明显加强。国务院机构改革方案明确将城市客运的管理职能划归交通运输部，解决了长期以来困扰城乡运输的管理体制问题。改革三年中，交通运输部统筹推进了城乡客运一体化试点工作。选择珠三角、长三角部分城市（具体城市待明确），采取部、
33、省、市联合组织的模式，拟定详细工作方案，分类推进城乡客运一体化示范工程；系统总结各种模式的优缺点、适应性,以及对政策、标准、制度环境的需求，在归纳总结的基础上，有差异化的向全国推广。一是从国家政府体制改革定位看：党中央对交通运输部的职能定位非常明确，就是优化交通运输布局，加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系，为此将与之相关和相近的职能并入一个部门，从而发挥整体优势和组合效率。对于新组建部门的机构设置，中央的要求也非常明确，就是精简统一效能和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的原则。在具体的实现过程中，中央仍然坚持积极稳妥，整体设计与分步实施相结合，循序渐进的方针。由于铁路目前仍
34、处于大建设的阶段，而且铁路政企分开工作不到位，因为在目前仍是一个过渡阶段，并未将铁道部纳入新成立的综合运输主管部门。二是从职能设置对比情况看：新组建的交通运输部被国家赋予了非常重要的规划和协调职能，包括：协调综合运输体系和城乡交通运输发展，指导物流业具体发展措施和标准的职责；并且将除了铁路、管道之外其他运输方式管理权限也划归过来。主要职能的拓展和增加符合国务院机构改革主要任务中对交通运输大部制的定位。三是从机构设置和人员配备来看：交通运输部不仅在职能上扩展了很多，而且增加了对两个独立国家局的管理，部内设机构也增加了两个，并且都是职责很重的司局，包括安全监督司和道路运输司(出租车管理办公室)，但
35、是在编人员规模调整力度不够，与其主要职责、管理范围不够匹配，这也导致目前部内各司局普遍人员紧张，几乎大多数部门都不得不大量借调部直属机构和地方的人员，一些重要的职能部门,几乎一半以上的人员都抽调过来，这不仅增加了部机关的管理成本，让部机关领导忙于协调工作，也加剧了抽调部门的人力资源匮乏，而且助长了部分借调部门利用借调人员要钱、要项目，走不正之风的现象。这表明，在下一步改革工作需要继续增强交通运输部机构和人员保障力度。四是从运行过程看：交通运输部已初步具备了推动综合运输体系发展的能力。但是，由于新增加的职能划分上不够明确，与其他部委存在交叉的部分，相关政策措施不够具体，相关财政预算只有建议权，与职能相比不够匹配，这为继续推进下一步改革指明了方向。参考文献：1吴厚鉴.北川力地.法定机构治理模式：深化中国大部制改革的路径选择J.福建行政学院学报，2016(1).2宋新玲.地方政府大部制改革的反思一一基于深圳市的追踪调查与分析J.广东行政学院学报，2016(1).3赵光辉.“十三五”期中国交通服务战略展望J.改革与战略，2015(5).
