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1、项目合作期限作为PPP项目合同的核心条款，是政府和社会资本长期合作关系的时间纽带，关系到政府的财政可承受能力，也关乎社会资本投入资金的回报，如何合理设置合作期限条款，无论是政府方还是社会资本方均应当对此引起重视0Ol现行规范对于项目合作期的规定（一）合作期限的规定方式根据2014年12月30日财政部发布的关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金（2014）156号）附件PPP项目合同指南（试行）的规定，根据项目运作方式和付费机制的不同，常见的项目合作期限规定方式包括以下两种：1 .自合同生效之日起一个固定的期限（例如，25年）；2 .分别设置独立的设计建设期间和运营期间，并规定运营期
2、间为自项目开始运营之日起的一个固定期限。（二）合作期限的长短限制根据财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金（2015）57号）的规定，政府和社会资本合作期限原则上不低于IO年。根据财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金12014）113号）附件政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的规定：1 .委托运营（OPerationSMaintenance,O&M）,合同期限一般不超过8年；2 .管理合同（Managementeonlract,MC）,合同期限一般不超过3年；3 .建设-运营-移交（Build-Operate-Tmnsfer,BOT）,合
3、同期限一般为20-30年；4 .转让-运营-移交（TranSfer-OPerate-TranSfer,TOT）,合同期限一般为20-30年；5 .改建-运营-移交（Rehabilitate-OPerate-Transfer,ROT）,合同期限一般为20-30年。根据国家发展和改革委员会等6部门于2015年4月25日发布的基础设施和公用事业特许经营管理办法规定，特许经营期限最长不超过30年。对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限。根据上述规定，PPP项目合作期限原则上不低于10年，一般最长不超
4、过30年，另有规定的执行特殊规定。02项目合作期限的常规做法及法律风险（一）在PPP项目的实际操作层面，针对项目合作期限条款的设置，存在两种常规做法：单时段合作期限、双时段合作期限。1 .单时段合作期限：自双方签署的PPP项目合同生效之日起，至特定时间终止。2 .双时段合作期限：将项目合作期限分为两个阶段（建设期间和运营期间），对建设期间和运营期间单独分别计算合作期限，其中建设期一般是自PPP项目合同生效之日起算,至特定时间终止；运营期一般是自正式运营日起算，至合同期届满之日终止。（一）上述两种做法，存在以下几个法律风险：1 .以PPP项目合同生效之日作为合作期限的开始日，对建设期不做明确约定
5、，即合同生效之日就是建设期开始起算之时，这种规定存在侵占社会资本方项目建设期的问题，实操中可能导致工期紧张或延误，社会资本方违约的可能性较大。2 .大部分PPP项目都有多个子项目组成，上述做法没有考虑这种情况，若未来项目包的某个子项目发生工程建设延误或被甩项的情况，可能导致整个项目无法按时进入运营期，社会资本方回收的政府付费或可行性缺口补助资金也要相应延后。3 .建设期以某个特定时间为截止日，不符合项目建设的实际，在项目建设工程中可能发生项目范围变更或不可抗力等情形，导致无法在特定时间完工。03如何设定项目合作期限笔者认为，从实操角度看，PPP项目合同生效只是标志着双方进入了项目合作期，合作期
6、开始并不意味着建设期的开始，PPP项目合同应对项目合作期进行拆分，对合作期内的各阶段进行特别约定，比如将整个合作期区分为设计期、建设期、运营期等三个阶段，并对各个阶段予以明确约定，更有利于明确各方责任及项目推进速度。若项目包涵盖多个子项目，PPP项目合同应增加“子项目”的定义，并以子项目的竣工或交工而不是以某个特定的时间做为建设期的最终截止日，更为符合项目建设的实际。笔者建议，应该根据项目运作方式和付费机制的不同，结合项目的实际情况，采用以下几种项目合作期限的规定方式：（一）传统PPP项目：项目合作期限自双方签署的PPP项目合同生效之日起算，至各子项目移交之日终止，包括建设期和运营期，其中建设
7、期自开工令载明的开工日起算，至各子项目竣（交）工验收通过之日终止；运营期自各子项目竣（交）工验收通过次日起算，至各子项目正式移交之日终止。（一）PPP+EPC项目：项目合作期限自双方签署的PPP项目合同生效之日起算，至各子项目正式移交之日终止，包括设计期、建设期和运营期，其中设计期（含勘察、设计）自政府方提供各子项完整的勘察、设计资料之日起算，至提交各子项目勘察、设计成果之日终止；建设期自开工令载明的开工日起算，至各子项目竣（交）工验收通过之日终止；运营期自各子项目竣工验收通过次日起算，至各子项目正式移交之日终止。PPP项目合作期限设置研究PPP项目的合作期限是政府和社会资本方关注的一个核心交
8、易边界，如何科学设置PPP项目的合作期限，需要根据相关政策规定做到合规性，并结合具体的PPP项目做到合理性。本文全面地梳理了PPP相关规范性文件，分析研究了影响PPP合作期限设置的六大因素，再通过建立净现值模型的方式构建了PPP合作期限的设置机制，最后就PPP合作期限延长的情形进行分析应对。一、PPP合作期限概述PPP模式是政府与社会资本建立的长期合作关系，其合作期限通常比较长，原则上不低于10年，最长不超过30年，但委托运营、管理合同模式下的PPP合作期限低于10年，对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目合作期限可以超过30年。表IPPP项目合作期限相关的政策文件政策文件
9、财政部关于印发政府和社会奚本合作模式操作指试行）的通加（财金（20M）113号.巳失效）7财政部关于观花政府和社会ST本合作合同管理工作的通知（财金（2014）156号）3（MM（委托运管）合斑FR一般不超及8年；MC（管理合同）合同期限一般不缎过3年：BON建跳-运营修交）合同期不一貌为2（HjO年：B（建设髡*-运营）一般不涉及项目期清移交：TOT（转让-运安-移交）合同期限一般为20-30隼,rot（改建Tlr-移交）合同期IR一般为20-30隼.a甲骨（PPP项目台同捋南（试行）,具体电定了项目合作用来的0定,要考虑的因素.期展规定方式.期米的W长与期限的姑京.-六部芟尊础设it和公用
10、事业符许较曾管理办法（2015年卜范砒设是和公用事此约许经管期来应当粮需行业痔点.所提供公共产品或腰务求.项目生命用W1.投资回收期等保合因素穗定.最长不婚过30隼.对于投点规模大、回报周期长的基础设施烈公用事业林许经营项目可以由政府或者其授权祐门与转许姓管安根粥项目实际情况.约定岬：K关于遗一步做好政府和社会费本合作项目示常工作的通知财金（2015）57号2政府和社会费本合作期限尊则上不低于10年.基础设技和公共廉务镇域政府和社会资本合作条例（征求常见韩）2合作项目用果根据行比款点.项目生命叼需.公共从务需求.投簧回收期等因Ii定.一般不低于K）年.最长不if过30年：法律、行政法规另*规定
11、的.依照其规定.0关于加进政后和社会资本合作规范发展的实也重见（财金（2019）10#）*-）短范的PpP项目应当料台以下条件：“1.于公共服务领域的公鱼代项目.合作期IK原制上在10隼以上.按规定及行物有所值W价.财政承受能力论证程序；7二、PPP合作期限设置影响因素根据PPP相关政策规定，PPP项目的合作期限通常应在项目前期论证阶段进行评估。评估时，需要综合考虑以下因素：Ol政府所需要的公共产品或服务的供给期间PPP是由政府发起，公共部门与私人部门签订长期合约，私人部门管理生产和供给服务的全过程，公共部门根据私人部门提供的产品或服务数量和质量分期支付。PPP项目开展的前提是为了提供优质高效
12、的公共产品或服务，实现物有所值目标，因此，PPP项目合作期限首先应满足政府所需要的公共产品或服务供给期间，在此基础上项目的推进才有实质性意义。02项目资产的经济生命周期以及重要的整修时点项目资产的经济生命周期是指从项目自身产生的收益成本角度，考虑其设计、建设、运营、移交等阶段的最佳生命周期，以达到项目全过程集成优化、设施等质量和性能良好的目的。整修则是针对处在全生命周期内项目资产的损坏处进行修缮、维修，使其完好继续使用，项目资产的结构不会发生变化。如项目移交前期需进行维修，即保证项目资产移交至政府部门仍具有使用价值。因此，当项目资产的收益能覆盖其建设投资、运营维护（包括整修）等成本时，项目公司
13、选择项目资产利润最大化的时间，将其移交给政府相关部门。03项目资产的技术生命周期项目资产的技术生命周期通常包括起步、成长、成熟和衰退四个阶段。PPP项目在采购阶段会对潜在社会资本采取的项目技术做一定的要求,确保项目能为社会公众提供更好更有效率的公共产品或服务。所以，充分掌握项目资产的技术生命周期十分重要，尤其是对项目公司而言，能否把握好技术生命周期，能否在新技术的初期介入，在技术的衰退期成功退出，是项目公司落地PPP项目成功与否的决定性因素。随着科学技术日新月异,如将PPP合作期限设置的过长,会导致新技术无法替代旧技术的窘状,也违背提高公共服务供给效率的初衷。04项目的投资回收期项目投资回收期
14、，亦称投资返本年限，是指拟投资项目投产后获得的收益总额达到该投资项目投入的投资总额（包括建设期借款利息）所需要的时间（年限）。在项目评估时，项目公司先确定行业平均投资回收期作为标准年限，然后将项目的回收期与标准年限进行比较。如果项目资产投资回收期小于标准年限，则项目可行；如大于标准年限，则不可行。为此，PPP合作期限必须大于项目的投资回收期，尽量控制在行业平均投资回收期内，社会资本才会有更高的积极性参与到项目建设运营。05项目设计和建设期间的长短PPP项目全生命周期涵盖了项目设计、项目建设、项目运营、项目移交等不同阶段。包含新建或改扩建内容的PPP项目，通常采用BoT、BoO或ROT等运作方式
15、，有关项目建设（通常包括设计和建设两部分）的条款是这类PPP项目合同的必备条款。其中，项目设计主要分为可行性研究、初步设计和施工设计，前者由政府或社会资本方完成，后两者则由项目公司完成。项目设计工作分工是否明确直接决定了项目设计的时间长短，而后项目建设依照项目设计文件的要求进行。因此，当项目规模越大、复杂程度越高，项目设计和建设期间将相应地拉长，PPP项目合作期限也越长.06财政承受能力PPP通过平滑年度间财政支出缓解当期财政压力，能有效防范和化解政府性债务风险。PPP项目财政承受能力论证指引（财金（2015）21号）规定，“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出
16、比例应当不超过10%。当PPP项目所在市级地区的财政支出占比接近10%时，在谨慎开展政府付费项目的同时，应将项目合作期限设置得更长；反之，可以适当缩短项目合作期限，减少不确定性因素，尤其是政策风险、政府信用风险、社会投资人远期履约能力的风险等。除上述六大主要影响因素外，实际操作中，项目本身的财务情况、所处的行业特征以及项目采购能否吸引更多的潜在投标人，以形成充分竞争等也是影响PPP合作期限的重要因素。三、PPP合作期限的机制设计Ol合作期限的设置机制净现值法构建的PPP合作期决策模型是最常用的决策方法，主要是因为直观、简单、易操作，结合项目基本信息资料能很方便地计算出特许经营期的可行域。PPP
17、项目合作期限的决策机制可参考净现值法，基于合作双方现金流角度建立数量模型，然后从该模型出发，得出PPP合作期限的最佳长度区域。PPP合作期限的确定既要考虑投资者的利益也要考虑政府的利益。对于政府而言，合作期限的安排要保证：（1）产品价格能被社会公众接受，在此前提下，合作期限尽量缩短；（2）项目移交时，处于良好的运行状态，移交后的残值越大越好。而对于社会投资者来说，合作期限的安排要保证：（1）能够归还银行贷款和利息，收回股本投资并且达到最低投资收益率;（2）争取实现与之承担风险相适应的投资回报最大化。因此，可以建立下列净现值模型。政府角度：社会资本角度：上述公式中，表示政府在移交后运营期内的收益
18、；表示社会资本在合作期限内的收益；表示PPP项目合作期限；为项目的经济寿命期；为项目合作期限第一年；表示第年现金流入；表示第t年现金流出；为政府贴现率；为社会投资者的贴现率（投资项目资本成本）；为项目初始投资额；为项目公司预期投资回报率。通过求解上述模型，就可以确定PPP项目合作期限的可行域。从基于净现值法的合作期限决策模型可以看出，影响合作期限长度的主要因素包括项目投资成本、净现金流量、贴现率、期望的投资回报率等，见表2。除上述定量的影响因素之外，PPP项目合作期限还可能受到政府目标、项目类型、项目建设及运营中的特点、法律法规限制等非定量因素的影响。在进行PPP项目合作期限长度决策时，可以先
19、利用上述模型求出合作期限的可行域，然后结合其他影响因素进行缩小可行域范围或确定合适的合作期限。表2基于净现值法的合作期限影响因素序号，影晌因素C变动关系项目投资成本“与合作期限呈正向关系。分期投入，还要考虑成本的时同价值Q2j净现金流量1与合作期限呈反向变动关系3在确定合作期限时，应对产品/服务价格、市场需求量、各项成本费用进行合理的估计C3*j贴现率。与合作期限呈正向关系3政府贴现率是其绐于社会资本的合理收益率.通常受利率和通货膨眯的影响：而社会资本贴现率是其投资于PPP项目所要求的最低报酬率.主要根据社会资本投资的资本结构（长期借款、短融签）来确定3物期望的投资回报率”与合作期限呈正向关系
20、。社会资本期里的投资回报率，则根据项目运作方式.项目风险和融资利率.一般略高于同行业平均回报率水准02合作期限的结构设计PPP项目合同指南（试行）规定：“根据项目运作方式和付费机制的不同，项目合作期限的规定方式也不同，常见的项目合作期限规定方式包括以下两种：（1）自合同生效之日起一个固定期限；（2）分别设置独立的设计建设期间与运营期间，并规定运营期间为自项目开始运营之日起的一个固定期限。”1、单一固定期限设置单一固定期限，即只固定PPP合作期限长度，不分别设置建设期和运营期的长度，两者的期限是此消彼长的关系。在这种设置下，项目的实际运营期限完全取决于完工时间（或竣工时间）。建设期结束后，项目即
21、进入运营期，如提前完工，实际运营期限将比计划运营期限长，迟延完工时，实际运营期限则比计划运营期限短。这种设置方式自身便带有激励机制，由于运营期将根据实际完工时间而变化，社会资本如果提前完工则可取得额外的收益；而如延迟完工则除了承担违约金外还将承担收益损失。这种单一固定合作期限适用于TOT、0&M、MC等不存在建设期的项目，以及建设工程不更杂的单个项目。例如，某市人居环境提升改造工程PPP项目合同约定”若因乙方原因造成建设期延长，乙方应按本合同有关约定承担违约责任，且延长的建设期将相应抵扣经营期。”计划建设期限计划运营期限实际建设期限实际运营期限实际建设期限实际运营期限图1单一固定期限设置2、建
22、设期和运营期分别设置与单一固定期限不同，建设期和运营期分别设置是指建设期限可以根据项目实际情况变动，但运营期限始终保持不变。在该种设置下，实际运营期限与完工时间无关，项目的实际运营期限都不受影响，与计划运营期限相同，而社会资本即使提前完工也不会取得额外的收益，而如延迟完工则仅需承担违约金，不会产生收益损失。为鼓励社会资本提前完工项目，同时也为避免因项目竣工延误而影响公共服务等较大的政治风险，政府通常会设置相应的激励机制，以推进项目进度顺利开展。如果社会资本提前完工，政府方可以同意其提前进入运营，政府在延长的运营期内按效付费，或是政府维持项目运营期不变，待运营期满再向社会资本一次性支付相应的奖励
23、。相反，如果社会资本非不可抗力或非政府方造成的延期完工，则需根据PPP项目合同规定，可能会承担一定的违约赔偿金。这种建设期和运营期分别设置的期限结构设计通常适用于政府方对完工时间有比较强烈要求的项目，或是施工更杂的项目（以降低完工风险）。例如，某市高效节水灌溉工程PPP项目协议约定“本项目的运营期保持17年始终不变，建设期可根据建设实际情况相应延长（包括延误或顺延），或项目提前完工，经双方完工验收合格后提前进入运营，建设期相应缩短。”计划建设期限计划运营期限实际建设期限实际运营期=计划运营期限实际建设期限实际运营期=计划运营期限图2建设期和运营期分别设置上述两种不同的PPP合作期限结构设计实质
24、反映了项目风险在政府与项目公司之间不同的分担方式。单一固定期限下的完工风险基本由项目公司承担，建设期和运营期分别设置下的风险则由政府和项目公司共同分担。相比较而言，单一期限结构设计自身的激励机制效果一般要大于分别设置建设期和运营期的期限结构。对PPP项目合作期限结构的选择，应当结合项目的收入来源以及施工难度等因素进来确定。3、包含多个子项目的PPP项目的特殊约定对于PPP项目需分期建设或包括若干个子项目：（1）需要在PPP项目合同中针对各期和各子项目约定不同的建设期和移交期；（2）在这些若干个子项目可以各个或部分独立运营的PPP项目中，还可选择约定全部完工或移交后统一进入运营期，或单一可独立运
25、营的项目完工或移交后分别进入运营期；（3）在约定单一可独立运营的项目完工或移交后分别进行运营期的情形下，还需进一步约定此等子项目是否同时结束运营期，还是运营期分别计算、分别结束。而这些安排均与社会资本开始获得付费的起始时间及获得付费的期间密切相关，因此需要进行相应的财务测算后根据项目实际情况具体确定。03合作期限的延长1、延期原则政府和项目公司通常会在合同谈判时商定可以延期的事由，即在法律允许的范围内，对于项目合作期限内发生非项目公司应当承担的风险而导致项目公司损失的情形下，项目公司可以请求延长项目合作期限。2、延期事由常见的延期事由主要包括三种：（1）因政府方违约导致项目公司延误履行其义务；
26、（2）则因发生政府方应承担的风险（关于通常由政府方承担的风险）导致项目公司延误履行其义务；（3）在合作期限内出现一般不可抗力（政治不可抗力除外）情形时，项目公司也可提出延长合作期限的要求。例如，某市人居环境提升改造工程PPP项目合同约定“若因甲方违反本合同约定，或者城市发展需要且经甲方批准而发生的项目建设范围或内容变动，或者为保护在建设用地范围内发现的历史文物，或者不可抗力等原因造成建设期延长，则建设期顺延，运营期维持不变。”3、解决途径针对前两种“非社会资本应承担的风险”的延期事由，项目公司在遭受损失后，通常有直接获得补偿或延长合作期限两种补偿措施，其中延长期限仅作为项目公司有权提出的选择项
27、，而非必选项。政府方出于缓解支付压力的考虑会提出延长期限的解决办法，社会资本方应权衡延长合作期限内项目收益与风险，在PPP项目合同中应与政府商定，选择合适的补偿措施。而在出现“一般不可抗力”这种应由双方共同承担风险的延期事由时，项目公司应考虑延长合作期限可作为补偿措施之一口一般不可抗力事件主要是指台风、冰雹、地震、海啸、洪水、火山爆发、山体滑坡等自然灾害；有时也可包括战争、武装冲突、罢工、骚乱、暴动、疫情等社会异常事件。2政治不可抗力事件通常包括非因签约政府方原因导致的、且不在其控制下的征收征用、法律变更（即“政府不可控的法律变更”）、未获审批等政府行为引起的不可抗力事件。PPP项目合作期限是
28、政府和社会资本关注的一个核心交易边界，是PPP项目合同的关键条款，整体合作期限设置、建设期与运营期的结构安排直接影响社会资本的投资测算和政府支付安排。因此，需要在综合考虑项目参与各方利益诉求的基础上，根据项目行业特征、风险分配方案、运作方式、付费机制、所在地区财政情况等具体情况，有针对性的设计具体的PPP项目合作期限，做到政策角度合规、项目角度合理。PPP项目合同中“合作期限”条款内容相关问题分析PPP项目的合作期限，属于PPP项目合同中的必备条款，也属于关键条款。如何设置PPP项目的合同期限，不仅需要根据相关政策规定做到合规性，也需要结合具体的PPP项目做到合理性。本文通过对财政部、发改委等
29、部门关于PPP项目合作期限设置的规范性文件的梳理，具体分析如何合规、合理的设置PPP项目的合作期限，以供PPP项目相关从业人员参考、指正。一、PPP项目合作期限限制性规定一般而言，PPP模式是政府与社会资本建立的长期合作关系，因此PPP项目的合作期限较长。但因PPP模式下的具体运作方式较多，以及项目投资规模、收益水平等因素影响，会导致不同PPP项目合作期限不同。目前PPP模式相关规范性文件、政策对PPP项目合作期限主要是限制性规定，包括PPP项目合作期限的最短期限限制和最长期限限制。关于最短期限限制规定见于财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金201557号）。具体规定
30、为：“政府和社会资本合作期限原则上不低于IO年。”财金201557号文主要针对申报财政部PPP示范项目提出的要求，对于不作为示范的PPP项目，合作期限是否可以低于10年呢？根据财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014l13号）附件名称解释对不同运作模式的PPP项目的合作期限作了不同的规定：委托运营，合同期限一般不超过八年。管理合同，合同期限一般不超过3年。建设-运营-移交，合同期限一般不超过20-30年。改建-运营-移交，合同期限一般不超过20-30年J财金2014113号文虽是适用所有PPP项目的，但财金201557号文晚于财金2014113号文的发布，并将“
31、合同期限一般为20-30年”调整为“原则上不低于10年”，表面上看起来是政策变动，但鉴于财政部PPP示范项目的“示范性”，对于非采用委托运营、管理合同模式运作的PPP项目，建议将最短合作期限设置为IO年以上（含10年）。关于最长合作期限的规定在国家发改委、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行于2015年4月25日联合发布的基础设施和公用事业特许经营管理办法（国家发改委等六部委令第25号）第六条规定：“基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用
32、事业特许经营项目（以下简称特许经营项目）可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限。”因此，特许经营项目的合作期限最长不超过30年，但在特定情况下可以超过30年。二、PPP项目合作期限设置的合理性PPP项目投资大，项目涉及领域广，不同行业领域的项目，其项目投资回收期、经济生命周期、技术生命周期等均会有很大不同，因此项目合作期限的设置不仅是简单按照最短、最长期限限制性规定而设置，还需要根据项目自身特点，有针对性的设置具体的PPP项目的合作期限。（一）设置PPP合作期限需要考虑的因素财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作通知（财金2014156号）附
33、件PPP项目合同指南（试行）（下称项目合同指南）规定“期限的确定。1、项目的合作期限通常应在项目前期论证阶段进行评估。评估时，需要综合考虑以下因素：（I）政府所需要的公共产品或服务的供给期间；（2）项目资产的经济生命周期以及重要的整修时点；（3）项目资产的技术生命周期；（4）项目的投资回收期；（5）项目设计和建设期间的长短；（6）财政承受能力；（7）现行法律法规关于项目合作期限的规定；等等”。实际操作中，项目本身的财务情况、政府的付费能力、项目所处的行业特征、以及项目采购能否吸引更多的潜在投标人，以形成充分竞争等均是决定期限的重要因素。（二）合作期限的起止时间设置PPP项目合作期限通常在PPP
34、项目实施方案编制时已经明确，但PPP项目合同重点关注的不是项目合作期限的长短，而是如何根据项目的实际情况，合理地设置PPP项目合作期限的起止日期，即如何在PPP项目合同中约定PPP项目合作期限的计算方式。特别是采用“建设-运营-移交”、”改建-运营-移交”等运作方式的PPP项目存在“建设期”、“运营期”，此类项目中，通常社会资本方在项目进入运营期后方可获得付费，因此“运营期”的长短对项目收益影响较大。关于合作期限中的“建设期”、“运营期”的设置，财政部项目合同指南规定：“常见的项目合作期限规定方式包括以下两种：（1）自合同生效之日起一个固定期限；（2）分别设置独立的设计建设期间与运营期间，并规
35、定运营期间为自项目开始运营之日起的一个固定期限。”上述规定方式（1）与实际操作过程存在一定的偏差，PPP项目合同签订程序是，项目实施机构与中标社会资本签订项目合同，项目公司成立后，项目公司与实施机构签订项目合同的补充协议或承继协议。因PPP项目的建设、运营是由项目公司承担的，如果项目合作期限自项目合同生效之日起起算，可能会导致项目合同签订之日至项目公司未成立时一个“空档期”，即项目提前进入建设期。在总合作期不变的情况下，意味着建设期缩短，通常社会资本方不同意这样起算合作期限。因此，建议项目合作期限与“合同期限分别设置。项目合作期限是合作双方进行合作的起始日期至结束日期;项目合同期限是合同的有效
36、期，通常是项目合同签署（或项目合同先决条件满足）至项目合同期满或提前终止时结束。尽管二者有关联,但并不完全相同。特别是针对有新建项目开工或存量项目资产移交的项目，建议另行约定合作期限的起算时间。采用项目合同指南规定方式（2）分别设置独立的建设期和运营期的，如果建设期出现任何延误，不论是否属于可延长建设期的情形，均不会影响项目运营期限，项目公司仍然可以按照合同约定的运营期运营项目并获得收益的情形,此种情况下政府方可能面临因项目竣工延误，进而影响公共服务等较大的政治风险。因此，建议采用此方式约定合作期限的，同时设置激励机制，从而有效推进项目各项工作的开展。（三）包含多个子项目的PPP项目合作期限的
37、设置对于需分期建设或包含若干个子项目的PPP项目合作期限的设置，可以根据项目实际情况，约定所有子项目全部完工后统一进入运营期，或约定单一可独立运营的子项目完工后分别进入运营期。需要提醒的是，因进入运营期是社会资本方获得付费的起始时间，在总合作期限不变的情况下，如选择单一可独立运营子项目分别进入运营期，还需要进行相应的财务测算，进一步约定此等子项目是否同时结束运营期，还是分别计算，分别结束。三、PPP项目合作期限的延长PPP模式是政府与社会资本建立的长期合作关系，PPP项的合作期限通常为10-30年，由于实施周期通常较长，为了确保项目实施的灵活性，财政部项目合同指南规定，在PPP项目合同中可以设
38、置PPP项目合作期限延长的条款。关于项目合作期限延长条款设置，项目合同指南规定，政府和社会资本或项目公司可以对PPP项目合同中设立PPP项目合作期限延长条款进行协商约定，基本的原则是在法律允许的范围内，对于项目合作期限内发生非项目公司应当承担的风险而导致项目公司损失的情形下，项目公司可以请求延长项目合作期限。实际操作中，PPP项目合同的编制者需要在条款中列举导致PPP项目合作期限延长的事由，并对延长PPP项目合作期限的情形做概括性约定。根据项目合同指南的规定，可以在项目合同中约定的合作期限延长的事由包括：因政府方违约导致项目公司延误履行其义务；因发生政府方应承担的风险导致项目公司延误履行其义务
39、；经双方合意且在合同中约定的其他事由。同时还需要在PPP项目合同中约定PPP项目合作期限延长的“解决路径”，即发生PPP项目合作期限延长的事由后，由社会资本方提出延长合作期限的申请，由政府或其授权部门负责审核批准，并同时约定PPP项目合作期限延长事项的争议解决方式。需要注意的是，PPP项目合作期限延长非合作期满双方协商续期，二者非同一概念。合作期限延长是有条件的，且所适用条件必须在项目合同中明确约定。而实际操作中在项目合同直接约定“合作期满双方协商一致可续期”，是违反相关法律法规规定的。根据PPP相关规范性文件规定，项目合作期满，应视为一个新的PPP项目，政府方应根据规定重新选择社会资本方，只是同等条件下，原社会资本方享有优先权，故双方不可直接协商续期。综上，如何合理合规地设置PPP项目合作期限，可以以财政部项目合同指南规定为“标准即“实践中应当根据项目的风险分配方案、运作方式、付费机制和具体情况选择合理的项目合作期限规定方式。基本的原则是，项目合作期限可以实现物有所值的目标并且形成对项目公司的有效激励。”
