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1、SARS危机与治道变革上探讨与探讨枳分都是垃圾做旦发生发大水范德萨发撒旦SARS危机与治道变革上改革开放20多年来，中国政府的治理之道发生了很大的改变，政府职能得到了快速的转变，起先渐渐适应市场经济的须要；政府行为R益法制化，起先依靠法律规则来施政；政府权力日益分散到经济、社会、和基层政治领域，自主治理的市民社会结构正在逐步发育；政府人事选拔任命和决策渐渐公开化、民主化，人事任命的个人长官意志渐渐淡化;政府运作渐渐透亮化，隐私行政渐渐转变为透亮行政，公民的知情权渐渐得到了认可、重视和敬重;政府与公民的权利意识渐渐凸现，新同媒体渐渐发挥独立报道的作用，而不再仅仅是宣扬工具。在这一治道变革背景条件
2、卜.，自2002年秋冬之交起先起先，中国高层政治权力首次实现制度化交替，2003年春新一届政府正式执政，恰逢中国加入世贸一年之后的发展效应逐步放大，整个中国经济进入一个新的高速发展时期，中国社会到处充溢了活力，虽然有各种各样的问题，但新一届政府踌躇满志，先制定各项工作的制度支配，然后起先针对性地逐项绽开详细的工作。但不曾想，就在这一过程中，突如其来的灾变出现了，在已经享受了20多年持续增长、刚刚起先过上比较富有风光生活的在中国大地上起先出现一种全新的传染病：非典型肺炎(SARS)。该病具有极强的传染性，而且致死率在3犷15%之间，50岁以上的死亡率达到50此病最早在2002年11月在广东发生，
3、然后在广东全省扩散，并快速传播到香港、台湾、越南、新加坡、加拿大和美国等地，在内地则也很快传播。北京2003年3月1日出现第一个病例，3月27日北京被世界卫生组织确定为疫区，4月7口北京市内部动员，4月11口北京正式总动员，4月12日国务院各个部委发出联合通知，要求做好防治SARS工作，4月20口卫生部长和北京市市长因工作不力以及瞒报疫情而撤职，而与此同时北京的疫情已经达到特别严峻的地步，成为全世界受灾最严峻的地区。4月23日，全国各地除了个别省份，都报告发觉病例。局部性的传染病最终成为全国性的传染病。但自此起先，抗击SARS的行动也从局部的行动，转变为高度动员的全国性的爱国卫生运动：医院全面
4、实施严格的感染限制措施，一旦发觉敏感的SARS病例或者疑似病例，马上隔离、诊断并治疗，并对亲密接触者实行严格的隔离措施，对流淌人口过程实施严密监控，全体公民防疫警惕性快速提高，多打电话不见面，人员流淌快速削减，高危人群如中小学停课，高校实行严密的封闭式管理，高危场所如消遣、餐饮和体育场馆几乎无人问津，正式关闭。整个中国处于相互隔离状态，到六月上旬，局面得到基本限制，全国首次出现零发病口，估计到六月下旬病人大批出院，若不出意外，七月底就可以完全第原正常了。SARS危机立刻要过去了，人们在心定之后都不禁反思：SARS为什么会爆发呢?在初始阶段为什么会失控，后来乂得到了限制呢?SARS危机暴露了什么
5、问题？为了更有效地限制SARS类的公共问题危机，中国政府应当进行什么改变?SARS危机对中国政府已经促成了什么样的改变？本文认为，SARS危机的爆发和初始阶段的失控，有各种各样的缘由，但与中国政府公共政策没有刚好到位、中国政府恰恰处于治道变革的关键时刻有亲密的关系；SARS危机暴露了中国政府治道变革多方面的问题，同时也指明向中国政府治道变革进一步发展的方向，当然在有效防控SARS的过程中事实上也已经使得中国政府的治道在许多方面取得了突破性的进展。一、有效公共政策缺位导致SARS危机未能刚好限制从公共政策的角度来看，SARS的爆发与广泛传播，有许多方面的缘Itb但与SARS危机作为政策问题没有刚
6、好定位亲密相关：SARS是一种未知的疾病，卫生部门和医疗系统须要驾驭足够的信息后才能了解新传染病的特征，确定新传染病的爆发模式，这须要确定的时间。这是技术缘由。SARS病例出现之后，卫生医疗体系为高度集权但四分五裂的行政官僚系统所分割，传染病疫情信息收集、发布和通告系统运作不畅，使得决策缺乏精确的疫情信息；各个医学探讨单位相互之间因各自为政和部门利益作怪而相互封锁科研信息，垄断珍贵的病毒样本资源，致使SARS作为一种新的传染病，在国内没有得到刚好相识。始终等到了传染病传播到国外，国外的医疗机构进行了探讨之后才知道是一种新的传染病，由变异的冠状病毒引起。这是医疗体制行政化各自为政的缘由。改革开放
7、20多年里，中国医疗卫生系统实施市场化改革,传染病防疫等公共卫生体系发展不健全，公共财政投入不足，不及国际平均水平，甚至低于许多发展中国家，以防疫养防疫，在传染病治疗方面，只有肺结核在90年头初起先实施免费医疗.，所需费用由地方财政支付。公共医疗体制等方面的社会发展跟不上经济发展水平，使得政府和社会难以刚好驾驭传染病发生、传播的状况，而一且发觉疫情,不仅很难在一起先就把专业化的卫生系统作为政策执行的有效工具，并且因缺乏免费治疗传染病的机制，一旦个人因费用缘由没有刚好诊治，很简洁扩散。这是公共财政投入缺位的缘由。SARS危机真正进入中国的公共政策议程，其渠道不是国内H下而上的信息传播渠道，而是先
8、出口然后通过国际反应到达高层。在2003年春节期间，传染病从广东传播到香港、台湾、新加坡，尤其是加拿大和美国等地之后，广东神奇的传染病最终引起了国际社会的广泛留意。3月底世界卫生组织介入，4月初国际劳工组织官员在Fl香港到北京的机上发病，到北京很快病逝。尽管北京市长和卫生部长信誓旦旦宣布，北京只有少数输入型病例，已经得到有效限制，到北京旅游、购物和进行商务活动，是平安的，但这些话并没有人信任，大家都认为是在撤流。于是，各国政府和外国公司纷纷取消北京会议和旅游，并且要求本国公民和留学生回国，非必要的使馆人员也被遣送回国等等,这一切使得SARS危机演化成了变相的国际制裁。这是高度集权体制对须要层层
9、上报过滤的国内政策信息不敏感但对能够干脆到达高层的国际信息敏感的缘由。在国际变相制裁的压力之下，与此同时政府也了解到，广东的疫情正在二次爆发，北京的疫情事实上也不容乐观，中国各级政府也最终相识到了SARS危机的严峻性，起先把抗击SARS当作重中之重。这一转变过程花费了大约半个月的时间，到4月20口之后,才一改过去内外有别、外松内紧的做法，起先每天一次，向全世界照实报告全国各地的疫情，卫生部还向全国各地派出督查组，一旦发觉瞒报，马上处理。4月23口，防治SARS型肺炎指挥部，统一指挥、协调全国SARS型肺炎的防治工作。国务院副总理吴仪任总指挥，国务委员兼国务院秘书长华建敏任副总指挥，国务院财政部
10、还建立了非典型型肺炎(SARS)防治基金。到此为止，政府职能实现转变，从经济工作转移到供应公共服务，解决公共问题，管理公共事务上来。SARS危机作为政策问题得到了明确定位（虽然是有些过分的），而此前没有把这个问题当作核心工作，接着举办广交会、上海的车展会，不仅经济效果不好，而且还为SARS的进一步犷散创建了条件：全国各地不得不投入大量的人力、物力来排查参加广交会和上海车展会的人是否得了SARS,一旦发觉疫情，马上实行严密的隔离措施，就是其后遗症。花费了20多天的时间才调整工作重点和工作方法，这可以看出，表面上反应快、动作协调的高度集权的行政体制，事实上不仅反应慢，而且动作难以协调。缓慢的行政反
11、应，往往失去了限制疫情的最佳时机，这珍贵的20多天，恰恰是北京和各地疫情快速恶化的时期。亡羊补牢，尤未晚矣，即使错过了最佳时机，只要能够明确界定问题的性质及其严峻性，在各种政策问题上的优先次序，也可以为限制问题、解决问题打下良好的基础。但祸不单行，有效公共政策的缺位不仅仅表现在政策问题确定上，还表现在有效政策手段的缺位上：从公共政策方案的选择角度来看，面对一个公共问题，政府可以选择的手段有许多。一般来说，一类是间接的政策手段，如要求、诱导和请求公民、社会组织、国家单位和机关等，如通过各种途径，告知公民勤洗手、保持良好的工作习惯，做好消毒工作，保持居室透风，不去或者少去公共场所，取消长途旅行支配
12、，一旦发觉SARS症状，去医院就诊，并刚好实行措施，保持心理的稳定等。还有就是干脆供应信息，给社会各界和公民，供应各方面的信息，尤其是有关疫情的信息。在这一方面，政府在许多方面做了很好的工作，但在疫情信息的供应方面有很大的缺陷。在早期阶段，政府胆怯社会会恐慌，没有刚好发出有关疫情的真实信息，也没有让新闻媒体刚好报道有关信息，更没有允许形成一个自由的公共探讨空间，多中心收集、加工、发布、探讨、分析、沟通各种各样的信息，从而让整个社会各个方面能够明确地了解疫情的性质和严峻程度，并依据自己的状况刚好实行措施。作为一个可能导致国际影响的传染病，也没有刚好向国际组织传播疫情信息，反而反第强调，全国各地疫
13、情得到了有效限制，旅行和商务活动都是平安的，北京市世界上最平安的地区，广交会没有任何问题，期间没有任何人感染，最终导致雁个社会和各级政府对突如其来的灾难缺乏打算，最终也使得好不简洁建立起来的良好的国际形象受到严峻的损害。4月20口以后，中国政府改过自新，确定全部的医院，包括军队医院都对SARS病例进行报告，政府统计SARS病例完全公开和透亮的。这是正确的，不过这些信息是通过高度集权的自下而上的行政体制层层收集的，虽然通过严格的行政惩罚机制，短时间收集了疫情信息，但这样的信息太简洁，只能说满意了国际组织了解宏观疫情信息的须要，但对疫区的老百姓来说，了解宏观真实疫情是特别重要的，但更重要的是要了解
14、能够指导个人行为的疫情信息，比如在疫区什么地方有什么疫情，严峻等级出多少，何时确定为隔离区，疫情何时降级或者解除，每一个人须要实行什么样的措施，有疫情的社区须要或者可以供应什么样的服务等等。当宏观信息与微观信息相配套的时候，人们才会真正建立一种平安感，当面临宏观信息的冲击时，避开集体的恐慌，建立充分的信念，应对SARS.但是，高度集权的信息运作机制无法刚好做到这一点。4月20日以后，政府每日通报宏观疫情，表明北京宏观疫情明显恶化，第一天从过去的37例一下子增加到339例，以后每天增加的100多人的确诊病人，加上双倍增加的疑似病人和更多的隔离视察对象，给北京市民和外来人口造成了原子弹似的冲击，民
15、工自发停工集体外逃，高校生自发停课集体返乡。对宏观疫情来说，这是又一次全国性大面积扩散疫情的机会，也可以说是乂一次限制失败。更有甚者，北京很快出现了抢购风，许多大商场的货架一天之间抢空了大半，蔬菜价格猛涨，出租车越来越少，连黑车也削减了许多，要打出租车越来越困难。这一切，与政府在供应宏观信息的同时没有供应详细的微观疫情信息是亲密相关的。供应精确的宏观信息，的确有助于重新树立政府的公信力，但假如不供应配套的微观信息，或者供应微观信息不足，在从来没有干脆面对真实宏观信息的中国公民来说，发生恐慌、抢购、大逃亡，是必定的事情。从干脆的政策手段来看，政府也有许多可以实行的手段，其中最重要的就是依法启动法
16、律程序，收集疫情信息，通报疫情，并依法对疫区进行限制，依法对人力、物力等资源进行干脆管制和征用。就此次SARS危机来说，中国早在1989年就制定了传染病防治法，按道理说各级政府可以干脆实行法律手段，干脆限制和解决此次疫情。惋惜的是，此次传染病是新病种，而与此相关的许多法律规定，乂不利于新病种的限制。详细表现在传染病限制权力配置不当，法律规定不清晰，政府运作还是习惯于运用行政手段等等。在2003年3月底之前，SARS虽然已经在确定程度上变成了全国性的问题，但其调查、限制和治疗等，还基本上是地方性的问题。在这时，假如地方拥有充分的权力，应当可以在地方层次干脆限制住，惋惜的是，中国是高度集权的行政国
17、家，地方在界定公共问题，选择政策方案，确定和执行政策方案，其权力都有很大的限制。在传染病防治方面，只有国务院和卫生部可以增加新的传染病种，而国务院和卫生部不行能轻易依据地方的疫情就依法增加一种新的传染病，这使得地方政府在发觉传染病之后只能参照传染病法来进行防治，其所实行的干脆政策手段Fl然也特别有限。4月8日，由于疫情越来越严峻，尤其是北京地区，卫生部最终将SARS列为法定传染病，该信息4月8口以通知形式在内部传达，4月14日上卫生部网站公布（标明发布的时间为4月11）.要求各地政府限制该疾病传染，限制措施依据传染病防治法第24条第1款执行。该款规定：对甲类传染病病人和病原携带者，乙类传染病中
18、的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人，予以隔离治疗。隔离期限依据医学检暂结果确定。拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安部门帮助治疗单位实行强制隔离治疗措施。该通知没有规定SARS是甲类传染病还是乙类传染病，但依据卫生部的权限，以及参照执行的法律条款，才能推想出此传染病是乙类传染病。该通知还要求各地每日上感染病例数字，且仅仅是一张简洁的表格而已。不过，这时已经为时已晚了，广东疫情已经失控，北京地区的疫情进入了失控期的前夜，全国各地很快都出现了疫情警报。从理论上来说，高度集权的、自上而下的政策制定和执行机制，应当说是特别高效的，但SARS事务表明，高度集权的单中心的政策制定和执行机
19、制，即使在应付紧急事情方面，其效率也是特别低效的。因为这样的体制，一旦要集中精力来解决问题，必需整体性地高度动员，而这样的动员往往须要有一个动员适应期和解决问题的整体学习期。这样的体制，因为缺乏有效的政策手段，不仅缺乏时间效率,而且还缺乏经济效率，因为为了抗击SARS,整个中国不得不放下全部的工作，整整40多天，全力抗击SARS,不用说干脆抗击支出了上百亿，间接经济损失2000多亿，其机会成本以及整个社会所付出的精神上的和心理上的成本也特别巨大。二、政府治道变革未到位导致SARS危机升级俗话说，不比不知道，一比吓一跳。当SARS传播到世界各地之后，各国和各地区同时面临同样的SARS问题，但疫情
20、起先后世界各国和中国香港、台湾地区的卓越表现和中国大陆各地初期很差的表现形成了显明的对比。此次SARS危机，美国发觉30多例输入型病例，由于各方面措施得力，没有任何进一步的传播，对旅美华人除了入境检查外也没有任何强制性隔离措施。其镇定自若与大陆地区的一片恐慌形成了显明对比。大陆地区则是一旦某地有输入型病例立刻就会扩散性传播，人人自危，全国各地到处自我隔离，自我封闭，而且一旦发觉有来自疫区的人，不管是否有症状，立刻强制隔离。这说明在中国大陆地区，SARS严峻化，有时还可能是过激的反应，不仅有疾病本身实在令人恐怖的缘由，更重要的还有中国政府结构本身正处于治道变革状态，而公共政策不到位，有效的公共政
21、策难以刚好出台并得到执行，正是治道变革变革过程中所出现的问题。在治道变革过程中，中国政府传统的行之有效的手段，在20世纪50年头连全世界公认难以有效限制的黄赌毒问题都可以限制于无形之中的手段，正在渐渐失效，而现代困难的高度分化的社会所具有的行之有效的解决公共问题的手段，才刚刚起先发育、未能成熟起来，难以像其他地区和国家那样,在SARS在出现的时候,没有刚好得到限制，一旦严峻起来的时候，乂缺乏有效的限制手段,最终使SARS发展成为一个严峻的传染病问题。从政府职能转变角度来看，治道变革的进程可以回顾到文革之前，文革前经济建设与政治斗争并重，但政府斗争常常干扰经济发展，文革时期政治斗争为主，经济建设
22、基本停止，文革以后渐渐转到了经济工作，经济建设作为政府工作的重中之重，虽然时常会有小小的政治运动，但不再是主流。最近若干年，政府职能起先渐渐从经济建设走向公共服务，比如为市场经济发展供应法律和制度基础，建设政治文明等等，城市市容也发生了巨大的改变。但基本上还是以经济工作为中心。在这样一背班中，SARS发生了。起先时，各级政府还一心想着保证经济增长，到后来SARS越来越严峻时，才把防治SARS的重要性逐步提高，最终不得不选择忍受经济损失，把抗击SARS当作工作中的重中之重，连无疑黄金周都放弃了。这一过程是苦痛的，但却是正确的。这一转变虽然为时已晚，但一旦转变到位，SARS也就很快得到了有效限制。
23、假如H此起先，政府能够适时地实现进一步的政府职能转变，把管理公共事务，解决公共问题，供应公共服务，让社会发展跟上经济发展，今后即使有SARS这样的传染病，政府也可以应对自如了。从政府行为法制化的角度来看，中国政府法制化的进程可以追溯到改革开放之初。1982年宪法制定之后，中国政府就起先努力让政府行为在法制轨道内运作，即使中国共产党，也要在宪法与法律范围内来运作。1992年以后，起先建设市场经济，2001年11月加入世贸，整个政治经济运作起先越来越向国际规范靠拢。但这一进程到目前为止依旧进行之中，目前正处于这样一个阶段:行政吩咐依旧发挥着主要作用，但其作用正在减弱；法制正在发挥作用，但还没有成为
24、政府行为和社会行为的主要框架。这时最简洁出现问题。就SARS问题来说，1988年上海甲肝流行之后，1989年中国政府制定了传染病防治法。该法律规定过于集权，只有国务院才有权增加甲级传染病，卫生部才有权增加乙级和丙级传染病，省政府没有任何权力依据当地的状况增加新的病种。这使得SARS在广东出现之后当地政府无法马上依据法律运作来限制传染病，失去了时机。卫生部也只是在SARS病情越来越严峻，并且扩散到全国许多地方，尤其是引起世界性留意的时候，即4月1日才真正起先运作，4月8口卫生部才把SARS列入传染病，但没有确定SARS是什么级别的传染病，并且以内部文件下发的和内部传达，直到4月14口才在卫生部的
25、网络上公布。内部行政吩咐不明确，政府运作以经济工作为中心，把工作重点转移到SARS限制上又没有明确的法律依据，这使得各级政府难以确定在什么意义上去限制SARS,在工作上形成了被动，最终导致SARS越来越严峻。从政府人事制度民主化角度来看。最近，中国政府在用人制度上越来越民主化，群众举荐、组织考察、公开选拔、竞争上岗，干部不仅能够上，而且能够下。这是一个很好的发展势头，但这也使得各级干部在GDP问题上大做文章，而忽视了公共服务领域的发展。改革开放20多年来，卫生事业的发展特别缓慢，跟不上经济发展速度，在农村尤其如此。为了防SARS,在农村只能依嵬农业部去动用农业技术推广人员，这足以说明农村传染病
26、防疫工作的落后程度。最近若干年里，实行重大责任事故负责制，一旦有公共问题的事故，当地领导人就很可能被撤职。其结果一方面促进当地领导人去防止公共事故的发生，但另一方面也促使当地政府官员，在发生公共事故的事后，第一反应就是如何把它封锁，然后再去自己处理，臼我消化。在这种场合，不封锁消息，确定被撤，但一旦封锁消息胜利,内部消化了，还有不被撤的机会，H然官员都有激励去选择封锁消息。这次SARS危机，情形比较困难，有各级政府某些地方官员有意封锁消息、瞒报疫情的因素，但也有这一因素：官员没有主动性去刚好排查，确定感染者和疑似病人。从政府权力分化的角度来看，中国经济的发展，依靠于越来越分权的简政放权的改革，
27、在这种状况下,地方政府相互竞争，促进经济发展。不过，这样的Fl主权是不确定的。地方政府在经济上的自主权一般比较大，在公共问题上的自主权一般来说比较小。而且地方也没有主动性通过各种方法去赢得自主权。中心与地方在公共问题上的不确定的关系，中心在这一领域的高度集权，使得全国各地都面临公共事务管理投入不足，公共问题虽然层出不穷，但对公共问题的解决在财政、人员、组织等各个方面并没有给足够的保障，在公共服务领域里，除了城市建设和市容之外，在卫生、科研和教化等各个方面，并没有实实在在的投入和发展。公共服务，基本上是地方性的服务，公共问题，也基本上是地方性的问题，即使像SARS,虽然现在变成了全国性的甚至是世界性的问题，如何在技术上治疗SARS,是全世界医学家的使命，但病人的隔离治疗、疑似病人的视察和识别、隔断进一步的传染机制、治疗病人，基本上还是当地的公共问题。高度集权的公共问题处理和公共服务处理机制，与高度地方化的公共问题和公共服务需求，形成了剧烈的反差。这也是SARS问题在初期阶段越来越严峻的一个重要缘由。
