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1、突发事件应急管理研究摘要：对突发事件应急处理理论的研究与实践，反映了一个国家和地区对公共安全管理含义的理解和需求程度，也是一个国家综合实力与国民综合素质的标志。城市的规模越大、现代化水平越高，其潜在的突发事件种类就越多，各种突发事件发生的频率就越高，危险性也就越大。本文从理论上对突发事件应急管理进行了研究。本研究的理论意义在于，吸取国内外应急指挥经验，总结得出城市突发事件应急指挥的一般规律;进一步探讨了构建城市突发事件应急指挥系统的理论基础;现实意义在于，为城市管理机构提供了完善突发事件应急指挥体系的新思路，有助于提高政府的信息获取能力、快速反应能力、组织协调能力、决策指挥能力、防灾减灾能力、
2、综合服务能力。关键词：突发事件应急管理研究Abstract：Dea1.withsuddenemergenciestheoretica1.researchandpractice,reectinganationa1.andregiona1.managementofthepub1.icsafetyimp1.icationsofunderstandingand1.eve1.ofdemand,buta1.soacountryscomprehensivenationa1.strengthandtheovera1.1.qua1.ityofthemark.The1.argerthecity,thehigher
3、the1.eve1.ofmodernizationanditspotentia1.themoretypesofunexpectedevents,a1.1.kindsofunexpectedevents,thehigherthefrequency,thegreatertherisk.Inthispaper,atheoryofemergencymanagementwerestudied.Thetheoretica1.significanceofthisstudyistoabsorbthedomesticandinternationa1.emergencycommandexperience,1.es
4、sonscometocityemergencyresponsecommandandthegenera1.1.aw;tofurtherexp1.orebui1.dingacityemergencyresponsecommandsystemofthetheoretica1.basis;practica1.signicanceisthat,forurbanmanagementagenciesprovidesacomprehensiveemergencyresponsecommandstructureofthenewideastohe1.pimprovethegovernmentsabi1.ityto
5、obtaininformation,quickresponsecapabi1.ity,organizationandcoordinationcapacity,decision-makingandcommandcapabi1.ities,disasterpreventionandmitigationcapabi1.ities,integratedservicecapabi1.ities.Keywords：EmergencyEmergencymanagementresearch绪论研究意义与目的城市突发事件应急管理包含对城市中各种突发事件事前、事中、事后的所有方面的管理，编制合理的突发事件应急预案
6、只是突发事件应急管理中的一个方面，而如何高效利用有限的资源，提高政府对紧急事件快速反应和抗风险的能力，并为市民提供更快捷的紧急救助服务，正日益成为建立和谐社会的项重要内容。我国般将应急指挥中心当作组织机构建设，配备专职应急指挥人员，承担应急指挥和资源调度职能，受理普通公众报警、求助的电话。目前中国应急指挥中心主要是分类、分部门建设，海事、消防和核事故应急指挥中心已基本建成，但国家和多数地方政府尚未建成重大突发公共事件的综合性应急指挥中心。缺乏高效的城市应急体系和统的信息.平台，势必影响城市在发生突发事件情况下的高效管理。因此建立一个涵盖了指挥组织机构和应急指挥信息平台的城市突发事件应急指挥系统
7、就显得非常必要。研究目的在于在分析比较国内外关于城市危机灾害和突发事件应急管理的研究成果的基础上，试图客观地反映城市突发事件应急管理的普遍规律，并结合当前中国城市突发事件应急管理和应急指挥系统发展的现实情况，揭示单一行政指挥体系存在的问题;(2)综合应用危机管理理论、现代管理学、灾害学、复杂系统理论、信息管理和知识管理等众多学科的最新成果，结合中国实际社会环境特征，合理配置城市突发事件应急管理中预防、准备、应急、恢复等各个阶段的社会参与职能，完善城市突发事件应急管理系统的职能结构，充分利用城市中信息、法律、经济、文化环境中的优势资源，构建政府主导的全面参与、全程管理、多元复合的，协调性强的，适
8、合中国城市现阶段发展状况的突发事件应急指挥系统。综上所述，研究的根本目的在于为党和政府高层在城市突发事件应急指挥中做出科学决策及时提供建议，但并不是代替政府进行决策。1内外研究综述城市突发事件应急指挥系统作为整个应急管理体系的“神经中枢”，它在应急管理体系中起着核心的作用，其职能就是对危机援救现场的资源需求信息和外围的资源准备信息进行匹配，决策资源流向指示信息避免资源涌堵。基于城市空间信息基础设施，建立一体化的应急管理机制和高效的应急指挥平台，在统一的城市应急中心，将公安、消防、急救、民政等救援机构整合在一套完整的应急响应机制和信息化指挥体系之中，充分利用和调动多部门、多方面、多层次资源，发挥
9、综合服务的效能，己经成为国内外各大城市解决公共安全与紧急救援的主要措施。1.1国内研究与现状清华大学公共管理学院薛澜等主持了“社会变革中突发事件应急管理”课题，课题成果著作危机管理:转型期中国面临的挑战从社会转型期的时代大背景探讨了中国现阶段突发性事件产生的根源和特征，勾勒出了中国现代化突发性事件管理体系的基本框架，为促进公共治理结构的顺利转型和社会的协调发展提供了可供借鉴的模式。薛澜等认为，危机指挥决策系统在危机管理中居于核心地位，实质上体现了国家最高政治精英层的战略决策效能和危机应变能力，它可以为常设机构，也可以是临时性机构。武汉理1.大学硕卜学位论文胡宁生I川将突发事件应急指挥决策系统承
10、担的职责明确为：“保证国家安全、制定危机防范、危机状态控制的目标、原则和选择危机对抗行动、对抗方案等重大职能”。“主管国家安全事务，直接负责危机防范、危机检测和危机控制的主要职能部门或机构”，“它们依据决策指挥中心的方针、政策，具体主管、执行某一方面的危机管理事务”。万鹏飞将城市应急指挥系统的组织构成分为三个层次，第一为决策层，即市长领导下的应急管理委员会;第二为指挥层，即应急指挥中心;第三为实施层，即各有关的专业队伍及职能部门。他认为该系统是一个多层次的网络体系，市长、应急管理委员会、应急指挥中心、各职能部门是网络体系中的核心机构。金磊、吴正华等认为，在危机状态下，市应急指挥中心成为应急管理
11、委员会进行应急指挥作业的场所。根据公共危机事件等级大小，启动相应应急预案，协调指挥当地各企事业单位、在驻部队、市职能部门和相关区县应急救援行动。董华、张吉光等研究发现，目前我国城市防灾、治安、防卫的设置相互独立，缺乏整体协同作战能力，不能充分利用城市安全方面所有的人力、物力、设施和设备等资源，不利于城市安全力量整体效能的发挥。因此，他们认为，需要遵循系统论的整体性原则，建立以市政府为核心，由公安、风暴潮抗早、抗震、人防、城建、交通、供电、电信、医务等系统，乃至警备部队等相关部组成的城市安全综合指挥工作体系。立足于整体来分析各部分之间的关系，通过对部分的分析达到对整体的深刻理解，在遭遇重大灾难或
12、突发事件时，统筹指挥全市的防灾、治安、防卫力量，进行防御、抢险、救护等工作。池宏、祁明亮等认为城市应急体系分为物理结构、运行机制两大部分，从整体结构分为指挥调度系统和信息管理、决策辅助等支持系统。城市突发事件应急指挥模式研究涉及到“集中模式和分散模式两种。集中模式”通过整合政府和社会所有应急管理资源，成立专门的应急管理指挥中心，代表政府全权行使危机管理指挥。王城介绍了深圳、广西南宁市的集中模式。国内大多数城市都采用分散模式，造成应急管理系统多、指挥中心多、决策层次多、反应速度慢等.金会庆等认为危机管理只强调指挥中心内部的通讯调度和接处警系统建设，对于预警防范、决策执行等外部要素考虑不够。中国行
13、政管理学会课题组认为部门分工负责、分级管理，造成协调不足，综合风险评估薄弱，信息沟通不足，社会参与程度不高等问题，需要加强跨部门协调，发挥政府主导协调作用。翟晓敏等将突发事件应急指挥看作是项准军事行动，时间紧迫、事关重大是行动的突出特点。从理论上讲，灾害应急指挥过程实际上就是一系列有限时间约束条件下的决策与决策实施过程的集合，因此在一定的时间约束条件下，各种指挥决策是否科学合理和各种指挥决策的实施过程是否及时有效，这是灾害应急工作成败的关键。姜立新等认为城市灾害发生后，紧急处置、社会动员、资源分配、抗灾救援、社会恢复都离不开突发事件应急指挥系统。长期以来，我国的灾害管理体制实行单一灾种为主的管
14、理模式，各涉灾部门自成系统，各自为战;这种管理体制有利也有弊，主要弊端是不利于减灾资源的整合、利用和信息的共享、沟通。帅向华等认为，强化现行的公共危机管理体制和指挥机构，充分发挥其在人员、技术、经验方面的优势，积极拓展其综合协调和信息沟通的功能是减轻灾害的关键。应急指挥系统在危机发生时，即能迅速转为应急处置指挥机构切实履行管理和指挥职能。这是各级政府管理和处置突发事件的必要条件，是实行统指挥、果断决策和快速行动的技术保证。突发事件应急指挥系统还包括数据处理分析系统、快捷的信息传输网络和基于GIS的综合性应急基础数据库的建设，必须实现与政府应急指挥系统的技术对接，融入到政府的公共信息网络中，才能
15、充分发挥政府公共安全危机管理中地质灾害应急子系统的功能和作用。李泊溪对于建立城市突发事件应急指挥系统提出若干看法:建立突发事件应急指挥系统才可能防患于未然;(2)各级政府在建立应急机制的过程中发挥主导作用;(3)要有应对突发事件的物资储备与保证;(4)建立适应突发事件应急指挥系统需要的现代信息体系;(5)对传媒体系严格管理;(6)应急指挥系统建设与制度建设相结合：(7)突发事件应急指挥的相关法制建设;(8)建立突发事件预警系统。上海市应急联动中心将火警电话和匪警电话相统一，即将110119和交巡警指挥中心三个指挥平台合并成一个指挥平台，从而成为应急联动中心的指挥平台。同时，联动中心还为其他的联
16、动单位预备了指挥席位，以供突发事件发生后联动单位进驻指挥。武汉理工大学硕1学位论文广东省各级政府、各有关部门围绕“一案三制”,成立了突发公共事件应急委员会，由省长担任主任。应急委员会下设6个应急指挥机构:省自然灾害应急领导小组、省安全生产委员会、省突发公共卫生事件应急指挥部、省社会安全事件应急领导小组、省民用核设施核事故预防和应急救援管理委员会、省防震抗震救灾工作领导小组。统一对全省范围内特别重大的突发公共事件进行指挥和协调。同时设立省突发公共事件应急指挥中心作为应急委员会的R常办事机构，该机构为省政府办公厅内设副厅级机构。广东省将逐步建立和完善省、市、县政府应急平台，把乡镇、街道、社区、企业
17、应急平台建立、完善起来，构建“统一、灵敏、高效”的省、市、县三级应急指挥平台，在全省范围内形成统一、高效、全面的突发公共事件应急机制。武汉市政府在未来3至5年内也将投资上亿元建应急指挥中心应对突发事故。这个应急指挥中心包括中心指挥室、接处警系统等13个子系统，配备最先进的特种救援、防护、检测装备，建800兆数字集群通信系统建设。同时，全市安全生产事故灾难的应急救援指挥，也将纳入该系统。我国在突发事件应急处置过程中，参照日常行政管理模式，形成分层、树状指挥体系，并按事件后果分级标准实施相应级别的行政干预，由相关行政管理部门负责提供资源保障。在重大突发事件应急处置过程中，这种保障方式不易突破原有行
18、政管理框架，从而快速建立高效的应急指挥体系。而且，我国对应急信息资源缺乏标准化的描述和定义，尚未构建起综合统一的应急指挥平台框架，发生突发事件时，各行政管理部门和各地区政府往往根据自身的需求和资源情况开展应急指挥工作，不同系统之间的数据由于缺少相应的接口而难以交换和更新。整个城市突发事件应急管理系统是个涉及面广、影响因素多的错综复杂的系统工程。当前国内外专家学者已经就如何科学有效地保障城市公共安全提出各种想法和建议，相关的研究成果也是层出不穷。总的来说，上述研究对公共危机或突发事件管理系统的特点进行了分析，从城市突发事件应急管理战略的层面上，运用现代理论对突发事件的预测、预防以及应对模型等进行
19、了广泛的探讨，试图建立与实际情况相适应的全系统、全过程的城市应急管理模式，从全方位、多层次的角度来保障城市的公共安全。然而,本研究所关注的建立协调统一高效的城市突发事件应急指挥系统的理论和应用框架，大部分研究虽均有涉及但并未做过多论述，也没有提出相应的具体的建模方案和运作机制。因此，城市突发事件应急指挥体系理论框架的提出和相应的应急指挥平台应用框架的建立还有待更进一步的研究探讨。1.2国外相关研究与发展现状理论界一般将危机和突发事件等同，国内知名危机管理学者薛澜等人也认为突发事件和危机之间存在一定的转化可能，即突发事件的产生可能会导致危机事件的爆发。鉴于此，本研究中也将不对危机和突发事件的概念
20、加以区分。危机管理领域的著名学者罗森塔尔等研究者认为公共危机”就是对个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件赫尔曼认为，危机就是一种情境状态，其决策主体的根本目标受到威胁，在改变决策之间可以获得的反应时间很有限，其发生也出乎决策主体的意料。格林注意到危机管理的一个特征是“事态己发展到无法控制的程度“。一旦发生危机，时间因素非常关键，减少损失将是主要的任务。危机管理的任务是尽可能控制事态，在危机事件中把损失控制在定的范围内，在事态失控后要争取重新控制住。米特洛夫和佩尔森认为收集、分析和传播信息是危机管理者的直接任务。危机发生
21、的最初几小时（或危机持续事件很长时的最初几天），管理者应同步采取一系列关键的行动。这些行动是甄别事实，深度分析，控制损失，加强沟通“。阿尔文托夫勒认为，面对越来越多的各种决策，政府往往采用两种方法:一种是政府机关不断增加政治家、官僚、专家和计算机，设法进i步加强政府这个中心作用;还有i种是让“下面”或“外面”做出更多的决定，减轻政府做决定的负担，而不是把做决定的权利集中在己经紧张和乱了套的政府中心。武汉理J二大学硕士学位论文美国危机管理专家库姆斯把危机管理中组织需要扫描的信息来源归纳为三大类:问题管理信息来源、风险评估信息来源和关系信息来源。1979年，美国总统卡特将全国多个联邦应急机构的职能
22、进行合并，成立了联邦应急管理署，负责协调各地区对危机的反应，各专项领域的危机反应则由专门的机构负责管理。FEMA利用国家应急预案应急支持职能附件的方式，明确了联邦政府机构和红十字会的资源保障任务、政策、组织构成和职责，每一项职能附件规定相应的联邦政府协调机构、牵头机构和支持机构。职能附件根据突发事件的具体情况，有选择地启动。启动后，协调机构、牵头机构和支持机构派出应急人员或小组按承担的应急支持职能，分别编入事故指挥系统的组织框架中。日本东京都防灾中心成立于1991年，位于东京都政府办公大楼内，是全区综合防灾行动指挥部，其机构包括:“灾害对策本部“，由东京都知事和消防、警察等单位领导组成;“防灾
23、中心联络室”，负责与各类灾害预防、救助部门联络;“通信室”，负责保障各种通信系统;“指挥情报室”收集各类灾害情报，传达本部减灾决策指令;夜间防灾联络室”，负责夜间和休息日值班警戒任务。欧盟于2000年建成的e.死Sk系统是一个基于卫星通信的网络基础架构，为其成员国实现跨国、跨专业、跨警种、高效及时地处理突发公共事件和自然灾害提供支持服务。该系统利用多种通信手段则表现在应急管理通信系统集成了有线语音系统、无线语音系统、宽带卫星系统、数据网络系统、视频系统等多个系统，配合应急管理和处置调度软件，使指挥中心、相关联动单位、专家小组和现场救援人员快速取得联系，并在短时间里解决问题。2城市突发事件应急管
24、理基本理论2.1 城市突发事件与应急管理系统的界定2.1.1 突发事件与城市突发事件的界定突发事件，在美国又被称为紧急事件，美国对突发事件的定义大致可以概括为:由美国总统宣布的、在任何场合、任何情景卜.，在美国的任何地方发生的需联邦政府介入，提供补充性援助，以协助州和地方政府挽救生命、确保公共卫生、安全及财产或减轻、转移灾难所带来威胁的重大事件。加拿大在其制定的应急管理法中将公共紧急事件分为:公共财产紧急事件，公共秩序紧急事件，国际紧急事件和战争紧急事件四大类，并分别予以定义和制定相应的处理机制。在澳大利亚，突发事件又包括紧急事件和灾难，是指“己经或即将发生的，威胁生命、财产、生态环境的，需要
25、人们协同应对的重大事件”或“对社会造成重大破坏、危害的情况和状态国际上对突发事件有代表性的定义是欧洲人权法院对“公共紧急状态”的解释，即“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁、池宏、祁明亮、计雷等认为，突发事件是危害人民生命、财产、社会安全与稳定的突然爆发的事件。城市突发事件特指突然爆发的对城市社会秩序、居民生命财产以及正常生活造成危害的事件。我国于2006年1月发布的国家突发公共事件总体应急预案中，突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害,危及公共安全的紧急事件。根据突发公共事件的发生过程、性质
26、和机理，突发公共事件主要分为四类:自然灾害，事故灾难，公共卫生事件和社会安全事件。结合上述对突发事件的相关定义，在这里笔者更倾向于国家突发公共事件总体应急预案中对突发事件概念的界定，将本文的“突发事件”定义为突然发生的、对社会财产、秩序等造成严重危害和重大破坏的紧急事件，而“城市突发事件就是指发生在整个城市辖区内的突发事件。2.1.2 城市突发事件的特点对国内外重大城市突发事件的比较和分析表明，当前城市突发事件具有以下主要特点：不易察觉性。突发事件发生之前通常没有什么明显的征兆，或者由于征兆信息零散，不足以引起相关人员的注意。这种情况下，即将到来的突发事件往往不易被政府或各级管理机构察觉而做出
27、必要的预警。例如，震惊世界的美国“9.11”事件就完全没有被美国当局所事先察觉，以至于带来不堪想象的恶劣后果。(2)突发性。突发事件往往在人们未曾预料的时候突如其来地爆发，发生的时间、地点、形式以及公共危害程度等都很难预见，具有很大的偶然性和随机性，令管理机构防不胜防。(3)危害性。由于突发事件常常是在人们毫无防备的情况卜发生的，因此很容易给社会环境带来一定程度地破坏作用，严重的甚至危及到人们的财产和生命安全。有时，即使突发事件已经被有效控制，但由于信息披露不及时等原因也可能造成人们心理上的恐慌和精神上的痛苦。2003年爆发的“非典”疫情事件，其危害迅速扩散至全国乃至世界其它国家和地区，对社会
28、造成了难以估计的损失，其间该事件对普通民众心理上的打击和影响也是巨大而持久的。(4)紧迫性。突发事件的突发性决定了此类事件一旦发生就很可能出乎正常的社会秩序和人们惯常的思维模式，如果不对其做出迅速的决策和采取有效的措施，随着事件破坏力的进步升级，很可能会造成不良影响迅速蔓延至整个地区甚至全国、全球，后果不堪设想。因此，在发生突发事件后,政府和相关的指挥管理机构必须立即做出反应，在关键时刻果断决策，紧急动员各方资源，尽可能在有限的事件内妥善的处理危机情况。(5)高度复杂性。突发事件带来的问题往往是对那些不常发生的或出人意料的非结构化问题，因此处理突发事件而进行的决策一般都属于非程序化决策，有时无
29、法用经验性的知识和方法来对待。这是因为，突发事件的诱因错综复杂，包括历史、武汉理_1.大学硕士学位论文经济、政治、文化、环境、社会等多方面的因素。突然发生后，人们难以判断其影响范围、危害程度、解决途径等等，对突发事件的指挥管理机构的决策能力和组织能力要求很高，一旦处理不善，又可能带来新的更复杂的问题。(6)社会性。突发事件的爆发所造成的巨大影响，不仅直接作用于社会民众，而且往往会通过各种信息途径迅速传播，成为整个社会关注的焦点和热点。危害巨大的突发事件可能引起严重的社会危机，对社会基本的价值和行为准则产生威胁，甚至会影响到整个社会的稳定。（7）双重性。突发事件可能带来破坏性的影响，但有时也UJ
30、能随之孕育着变革。如果管理者能够正视突发事件带来的危害，同时努力化解积极应对，不仅能够化险为夷，转危为安，而且还可以以此作为变革的契机，完善整个社会公共安全体系。2.1.3 城市突发事件的分类分级在我国的国家突发公共事件总体应急预案中，根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类:自然灾害。主要包括水早灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故,交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。（3）公共已生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以
31、及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。（4）社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：1级（特别重大）、n级（重大）、m级（较大）和W级（一般）。鉴于上述分类分级标准的科学性，同时研究口径国家突发公共事件总体应急预案保持致可满足研究内容的实用性，本研究中突发事件的分类分级将采用国家突发公共事件总体应急预案的标准。这里应该强调的是，突发事件的分类分级并不是对突发事件绝对意义上的划分。某一特定的突发事件可能同时属于多种类型，也可能由于其影响的硬延扩散，引发其它类型突发事件。另外，突发事件具有高度复
32、杂性，应该对相关的应急指挥机构分配相应的管理权限，同时根据地域的不同和资源情况的差异，对突发事件分级也应该有所区别。不同城市应该针对自身的实际情况在分级指标的构成、事件级别认定等方面，结合各种可能的因素，制定适合本区域具体情况的分级体系，并与时俱进及时地做出调整和更新。2.1.4 应急管理系统界定城市处于正常状态时，应急指挥系统通过常设的职能机构对全市的公共安全情况进行监控，利用应急指挥平台的信息管理功能，收集挖掘本地区各方面的安全实时信息，包括地震局、气象局、水利部门、交通局、公安局、民政局以及当地相关职能部门发布的地区危机预测信息和周边地区危机动态报告。同时，各相关部门在平时负贵检查各类安
33、全事故隐患，并定期组织城市重大应急预案的演练，长期开展全民安全素质教育等。城市中旦发生突发公共事件，政府及相关应急管理机构必须及时高效地对突发情况进行迅速反应，成立由专人负责处理紧急事宜并有相关专业队伍提供支持的应急指挥机构，根据突发事件的等级高低，启动相应的应急预案，通过以指挥通信调度系统为基础的应急指挥平台快速、实时、准确地收集和处理应急信息，协调指挥全市各个相关组织单位和卜.属区县进行应急救援行动。本研究认为，应急指挥系统可以分为组织构成和技术构成两大部分。组织构成是指建立应急管理体系中相应的权力机构和辅助机构。比如，以市长为最高决策人的应急管理委员会作为城市应急指挥的最高权力机构，由政
34、府常设的各相关职能部门保证其日常运转，而由不同领域专家组成的专家委员会则作为应急管理体系中的辅助决策机构。技术构成主要是指城市突发事件应急指挥平台的建设，除了组织相关的专业技术队伍外，主要包括两个方面的建设:应急指挥系统软件的设计和相应的硬件配备。2.2 城市突发事件应急指挥系统的分类与比较根据应急指挥系统使用者的不同我们可将应急指挥系统分为执行型应急指挥系统（简称“执行型系统”）和决策型应急指挥系统（简称决策型系统”）执行型系统的使用对象是市各应急响应职能部门的应急指挥中心，决策型系统的使用对象就是市级应急指挥中心。对执行型系统尚不完善的城市，及时改造升级执行型系统是很必要的。然而，考虑到城
35、市公共安全的长远利益和根本大局，市级应急指挥系统建设还是必须以决策型系统为目标。按照业务机制划分，城市突发事件应急指挥体系大致有四种模式:集权模式、授权模式、代理模式和协同模式。集权模式由市政府成立专门的城市应急联动中心，该中心代表政府全权行使应急指挥大权，将公安、消防、医疗等专项应急职能统一纳入进来。该模式的特征是:政府牵头、集中管理，应急指挥中心是政府管理的一个部门，有专门的编制和预算;政府将所有指挥权归于应急指挥中心，在处理紧急事件时，有权调动政府的任何部门。国内第一个建设应急联动指挥系统的南宁市就效仿美国的911应急联动中心。这种模式存在的最大问题是跨部门间的资源整合困难较大，整个应急
36、指挥系统的运行机制有待改进。目前，国内尚无其他城市完全照搬此模式建设突发事件应急指挥系统。(2)授权模式市政府利用现有的应急指挥基础资源，将应急联动的指挥权授权给公安，以公安I1.O为基础，协同其他联动部门共同出警。在紧急情况下，公安代表政府调动各部门联合行动,并代表政府协调和监督紧急事务的处理。处理重大公共突发事件时，则由市政府出面成立应急小组协调各部门。此种模式在广州、上海等大城市经过多年的建设，己形成了一套比较成熟的应急联动指挥系统。该系统由于保持了现有各个行政部门的体系，建设投资小，为国内大部分大城武汉理工大学硕十学位论文市所采用。然而，授权权限的大小是该模式的关键所在。当发生特大城市
37、突发事件时，往往只有政府最高决策机构才一能指挥协调各职能部门进行应急响应。天津大学计算机学院教授王文俊认为“没有政府牵头单靠一个部门是不现实的正因为如此，授权模式只能作为我国应急指挥系统的一种过渡模式存在。(3)代理模式政府成立统的接警中心或呼叫中心，负责接听城市的应急呼叫，根据呼叫的性质，将接警记录分配给一个或多个部门去处理，并根据各部门处理情况反馈报警人。代理模式以北京为典型代表，该模式适合于那些各个应急部门相对独立但部门本身都是体系完整而庞大，应急反应机制高度发达和成熟的情况。尽管代理模式由政府牵头，统一了紧急呼叫的入口，但还不是真正意义上的联动的应急指挥系统。(4)协同模式该模式适合于
38、那些中小型城市，政府对行政体制调整没有太多的权力，现阶段也很难保证大量资源来重构应急指挥体系。多个不同类型、不同层次的指挥中心和执行机构通过网络组合起来，按照约定的流程分工协作，联合指挥、联合行动。协同模式般由一个政府指挥中心、多个部门指挥中心和更多基层远程协同终端构成，政府和部门之间信息互联互通，政府可以查看到应急事件的处理情况，各个部门之间也可互通应急数据。但是当突发事件发生时，只有应急数据的共享还是远远不够的，还必须为决策准备许多历史参考和分析模型。另外，由于各种专业数据由各个专业职能部门分别保存，某些敏感数据还存在保密问题。显然，简单的数据互联互通在突发事件应急指挥的实际操作中存在不少
39、难题。如何在信息安全的前提1.保证向应急指挥系统提供足够的有效数据和辅助决策支持，是该模式需要进一步在实践中解决的问题。上述四种突发事件应急指挥模式分别适用于不同的实际情况，没有绝对的优劣之分，都应该作为建立系统完善的城市突发事件应急指挥系统的必要参考。2.3 城市突发事件应急指挥系统的相关理论2.3.1 危机管理理论危机管理的概念是美国学者于20世纪60年代初提出的。危机管理作为一学科是决策学的一个重要分支，并首先被运用于外交和国际政治领域。随着社会的多元化发展，城市功能F1.趋复杂多样，各种突发公共事件的发生逐渐呈现出上升态势。在这种大背景下，现代危机管理范畴不断扩展，从单的政治危机领域发
40、展到社会整体的各个层次，涉及自然灾害、经济领域、政治危机、文化冲突等多个方面。西方当代危机管理理论已经趋于成熟，具有如下特征第一，研究内容从单一的政治危机扩展到公共管理的各个领域。这是因为现代社会是个大系统，牵一发而动全身，任何领域的突发事件都有可能带来公共管理领域的危机。第二，研究目的由原来的政治目标转变为建立整合的公共危机管理体系，实现有效的危机管理，维护稳定，确保经济、社会的正常发展。第三，研究重点原来重视危机现场应对到危机的全生命周期，尤其重视危机前的预警研究。第四，研究导向由本国情况研究走向跨国比较研究。美国、日本、欧洲诸国危机管理实践各具特色。现代危机管理理论是在总结各国危机管理实
41、践的基础上发展起来的。第五，研究方法上的立体分层研究体现了当代危机管理研究多元化和全面融合的趋向:从单纯定性研究到定性、定量相结合;在个体层面上运用心理学、博弈论;在组织层面上运用组织理论、管理理论;在社会层面上运用社会学、政治学、经济学等。目前，我国的危机管理研究还处于初级阶段，应该充分借鉴西方发达国家的现有理论成果和实践经验，深入地思考我国危机管理体系的建设问题，根据我国当前的实际情况，在应急管理立法、机构设置、突发事件预警、信息传递机制、全社会合作协调等方面逐步发展和完善。2.3.2 灾害学理论所谓灾害，是指在自然界的矛盾运动以及自然界与人类的矛盾运动中，由自然因素、人为因素的叠加，对人
42、类生存发展及其所依存的条件和环境造成严重危害的非常事件和现象。灾害学就是揭示灾害形成、发生与发展规律，建立灾害评价体系，探求减轻灾害途径的一门综合性学科。该学科包括众多的分支学科，彼此在层次上有着明显的区别。在灾害学学科群体的体系结构中，灾害学处于最高层次上，综合了所有的灾害研究成果而形成。灾害学的研究体现在宏观层次和微观层次两个方面，两大层次之间及其内部既相互区别，又相互联系。宏观方面的研究包括:灾害成因动力学研究。主要立足于灾害产生的原因分析，探讨灾害的成因机理;(2)灾害运动学研究。主要针对灾害的自身运动发展过程，探讨灾害形成发生的各种表现形式;(3)灾害预测学研究。主要是依靠各门相关学
43、科的研究，在灾害动力成因学的基础上，通过对各种灾害的预测和监控工作，以便及时地为报告危机、疏散人员、灾后救护等危机管理决策提供准确的情报;(4)灾害防治对策学研究。主要是对灾害危机爆发后进行有效管理的研究。微观方面的研尢包括:第一部分，灾害社会科学研究。即利用社会科学的理论、方法来研究灾害，如灾害管理学、灾害经济学、灾害社会学、灾害法学、灾害救济学等。灾害管理学。主要研究灾害管理的目标和任务、灾害管理的一般原则、灾害管理的主要方式、管理层次与管理系统、常设与临时的灾害管理机构及其职责、灾害防治、灾害预测、灾害救助、灾害救济、灾害评估、灾后的恢复重建等管理;(2)灾害经济学。主要揭示自然灾害和人
44、为灾害的酝酿、形成、发生、后果而对其进行预测、预防、评估，研究和揭示灾害的经济规律;(3)灾害社会学。研究灾害与人、灾害与社会的关系，灾害与社会化、社会流动的关系;(4)灾害法学。主要研究人与自然的关系与社会的关系的法学理论;(5)灾害救济学。研究灾害救济的指导思想、目标、原则、灾害评估体系。第二部分，灾害自然科学研究即利用社会科学的理论、方法来研究灾害，主要包括:环境灾害学、洪涝灾害学、地震灾害学、灾害心理学等。由此可以看出，灾害学理论是突发事件应急管理研究的基础学科之一，灾害研究与本文研究的内容也有很多相通之处，例如研究灾害的紧急处置与突发事件应急指挥有许多可以相互借鉴的地方。3城市突发事
45、件应急指挥系统总体框架设计3.1 城市突发事件应急指挥系统构建指导思想以人为本。无论是从最高决策者的角度考虑，还是从具体执行部门的角度考虑，应急的最高原则都应该是保护人民的生命安全。坚持以人为本，就是在任何情况下都要确保群众的人身安全，绝对不能拿生命冒险。任何应急救援活动的首要目标和应急措施都要首先保障人的生命安全，既包括受到突发事件破坏影响的人民群众的生命安全，还要充分考虑到应急队伍自身的安全。(2)重在预防。城市突发事件应急指挥系统不仅具有对突发事件应急响应和处置的功能，同时其常设部门(如市应急办)更要重视突发事件的预警和预防，在事故即将形成或没有爆发之前.,采取应变措施防范和阻止由预警期
46、进入到应急响应期;事故发生和扩大蔓延之前，通过预警期的活动能迅速提高警备级别，动员准备力量，加强应急处置能力，把事故控制在应急预案所策划的特定类型或指定区域，确保事故在演化成危机前进入到恢复期。(3)及时响应。由于突发事件的突发性、紧迫性和破坏性等特征，其社会危害扩散效应显著，应急响应速度与事故危害程度紧密相关，对突发事件早期的应急救援工作对保护人员生命和财产安全、减小社会危害的意义重大。所以，突发事件旦发生，政府及有关应急指挥决策机构必须在极短的时间内做出正确的应急反应，争取一切控制事态发展的主动权。(4)统一指挥。城市突发事件应急指挥系统的组织结构在具体实践过程中，可能根据实际采用的运行模
47、式的不同而略有区别。但是，在突发事件应急处置时，所有具体的应急响应执行部门和机构都必须服从最高应急指挥机构或授权单位的统一指挥和资源调配，以确保各参与单位既能够充分发挥自身的专业作用，又能够相互协调配合，提高整体效能。(5)应急联动。在具体的突发事件应急过程中，单靠主管职能部门个部门的力量往往是很难解决问题的。应急实践中，政府的突发事件应急指挥最高决策机构应急委员会一般会根据事故类型对相应的主管职能部门授予其调动其他相关专业部门参与配合应急行动的权力，实现突发事件的应急联动，各部门发挥自身专业优势，部门间分工协作、资源互补。3.2 城市突发事件应急指挥系统总体框架3.2.1 社会经济水平和科技
48、水平的飞速提升，社会生产力正一刻不停地迅猛发展，社会分工的程度也在逐渐加深越来越细，从而也导致了社会结构变得越来越复杂，社会中的不稳定因素比过去大大增加，整个社会的脆弱程度也在不断上升，整个社会环境受突发公共事件破坏的可能性正日趋加大。我国各级政府希望通过深入的研究和积极的探索，找到某种行之有效的方法和措施，建立一个可以对突发事件事前预防以及在突发事件发生的情况卜的应急处理机制和体系，以维护社会稳定和保障人民的生命财产安全。尤其是城市中，由于很多突发事件爆发后会带来的系列严重后果，使得突发事件的应急指挥管理已经成为各级政府乃至全社会关注的重点问题。然而，当前的现实情况是，在城市重大突发事件应急
49、处置过程中，相关决策部门尚未建立起快速高效的应急指挥体系，没有形成套完整的系统的突发事件应急处置方法。尽管很多突发事件一开始往往以单一事件的形式出现，按照现有的行政管理一般由专业部门组织应急，但随着事件危害的升级，需要进行跨部门的指挥和协调;而且，还有不少突发事件i出现就呈现出复杂、不确定的状态，绝非单个政府部门可以独立应对。面对重大而又复杂多变的突发事件，必须由城市最高应急指挥机构负贵全局的应急组织、协调和管理等工作，全面履行应急指挥的各项职责。与此同时，应急指挥机构作为当地行政区开展应急管理常规性工作的基本载体，还必须履行应急管理的一些日常性的任务。在研究借鉴国内外应急管理方面的成功实践经验的基础上，探索出适合于当前实际情况和要求的应急指挥管理方法是突发事件应急管理研究领域的工作重心之一。建设与预案要求相适应的应急指挥系统，依托高水平的应急指挥系统，全面履行应急管理的各项
